8. Сравните, на конкретных примерах, системы открытого и закрытого набора на государственную службу, оцените ее преимущества и недостатки.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:

1. Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

2. "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

3. Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

4. Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.

В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

1. Высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

2. Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы

3. Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих.

Характерные черты современной модели германской государственной гражданской службы:

1. Высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы.

2. Разграничение компетенции в системе организация государственной гражданской службы по уровням управления.

3. Многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью.

4. Высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника.

5. Полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип "пожизненного назначения".

"Открытая" модель государственной гражданской службы.

Такая модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1. Отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений.

2. Открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу.

3. Зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего.

4. Упрощенная процедура увольнения.

Характеристики разновидности "открытой" модели гражданской службы - относительно децентрализованной модели государственной службы действующей в Великобритании.

В 1988 году была сформулирована программа "Следующие шаги", в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. Выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то, что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и "скопирована" в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.

США. Поступление на государственную службу, основан на принципах "системы заслуг", набор на соответствующие посты проводится в двух формах - "открытой" (для должностей конкурсной службы) и закрытой (для государственного департамента, служб здравоохранения и лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен. При закрытом наборе занятие высших постов осуществляется правило, в порядке карьерной службы в данной системе.

На конкурсную службу и службу в "исключенных" государственных органах иностранцы, как правило, не принимаются. Исключение сделано только в отношении низших должностей и отдельных ведомств (например, государственного департамента) где существует необходимость в привлечении специалистов высшей квалификации, не являющихся гражданами США».

Одним из принципов государственной службы является равенство возможностей при трудоустройстве. Однако законодательством установлены льготные условия для ряда категорий, в том числе для ветеранов войны, бывших военнослужащих, инвалидов и представителей национальных меньшинств.

Характерные черты модели государственной гражданской службы в США:

1. Высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы.

2. Наличие "системы заслуг"; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего.

3. Упрощенные процедуры увольнения государственных гражданских служащих.

4. Высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации).

5. Дифференциация в системе государственной гражданской службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие – высшие политические назначенцы, гражданские служащие – профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60% госслужащих.

9. В 1962 г. Президент Франции Ш. Де Голль провел референдум, в результате которого была изменена Конституция 1958 г., и Президента Франции стали избирать путем прямых всеобщих выборов. Тогда возникли споры: было ли проведение референдума конституционным. Ответьте на вопрос, показав несостоятельность одной из точек зрения.

Референдум – это как правовой, так и политический институт. Зачастую он назначается главой государства для того, чтобы или «обойти» парламент либо «поставить точку» в споре с представительной властью. Во Франции президент Де Голль несколько раз проводил референдумы и каждый раз связывал решения референдумов со своей личностью, т.е. с поддержкой или неподдержкой его политики. 28 октября 1958 года во Франции проводился референдум о принятии конституции.

Конституция Франции 1958 г. предусматривала непрямые выборы главы государства. В конце сентября 1962 г. Президент Ш. де Голль, выступая по национальному телевидению, предложил народу Франции решить на референдуме вопрос о прямых выборах главы государства. Предложение де Голля вызвало бурю протестов политиков, журналистов, учёных, считавших, что Президент нарушил ст. 89 Конституции 1958 г., предусматривающую особый прядок пересмотра конституции. Государственный Совет и Конституционный Совет настаивали в своих консультативных решениях на использовании процедуры ст. 89.

Де Голль 6 октября 1962 г. вынужден был объявить о роспуске Национального собрания в ответ на резолюцию порицания правительству Ж. Помпиду. На референдуме, состоявшемся 28 октября 1962 г., 62% голоса против 38% предложение генерала де Голля было принято. Председатель Сената Г. Моннервилль до промульгации закона обратился в Конституционный Совет с требованием признать назначение референдума и принятое решение неконституционным.

6 октября 1962 г. Конституционный Совет голосами шесть против четырех заявил, что юрисдикция этого органа не распространяется на законы, принятые на референдуме и являющиеся тем самым прямым выражением национального суверенитета. 8 ноября 1962 г. референдарный закон о прямых выборах главы государства был промульгирован. По мнению председателя Сената, подобным решением Конституционный Совет совершил акт самоубийства. Г. Моннервилль также отметил, что фактически исполнительная власть и Президент V Республики становятся бесконтрольными при изменении Конституции по ст. 11.

На мой взгляд, при анализе данного дела возникают как минимум три конституционные проблемы. 1. может ли Конституционный Совет принимать до промульгации к своему рассмотрению референдарный закон? 2. являлось ли решение о назначении референдума для пересмотра Конституции конституционным? 3. считается ли референдарный закон конституционным, если нарушена процедура назначения референдума?

Чтобы избежать решения дела по существу, Конституционный Совет сконцентрировал своё внимание только на юрисдикционной стороне. В соответствии со ст. 61 Конституции только органические и обычные парламентские законы могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Совете. Референдарные и конституционные законы в тексте ст. 61 не упоминаются. Два контраргумента в этой связи. Во-первых, текст Ордонанса № 58-1067 от 9 ноября 1958 г., содержащий органический закон о Конституционном Совете, упоминает законы и органические законы в качестве объектов конституционного контроля. Термин “закон” не детализирован в указанном Ордонансе и может при желании быть распространён на референдарные и конституционные акты. Во-вторых, ст. 60 Конституции предусматривает, что Конституционный Совет следит за правильностью проведения референдума. Даже без применения расширительного толкования можно предположить, что правильность проведения референдума включает в себя и правильность его назначения. Таким образом, мы полагаем, что Конституционный Совет был вправе принять к своему рассмотрению референдарный закон на предмет его конституционности.

Для решения второй конституционной проблемы обратимся к рассмотрению норм статей 11 и 89 Конституции 1958 г. с точки зрения их соотношения. Ст. 11 — это общая норма, закрепляющая право Президента назначить референдум. Ст. 89 — специальная норма, касающаяся назначения референдума как способа ратификации поправки к тексту Конституции. Мы убеждены также, что сфера регулирования референдарного закона в рамках организации публичных властей может совпадать и с предметами регулирования конституционных и обычных парламентских законов. Поэтому из соотношения общей и специальной нормы следует вывод о преимуществе ст. 89.

Референдум возможен только при соблюдении предварительной процедуры принятия палатами Парламента идентичной редакции соответствующего конституционного закона.

Но самой сложной, бесспорно, является третья конституционная проблема. Может ли Конституционный Совет, установив факт нарушения Конституции при назначении референдума, объявить его результаты ничтожными, не имеющими юридической силы?

По моему мнению, да. Абзац 2, ст. 50 Ордонанса № 58-1067 предусматривает положение о том, что “констатировав нарушения порядка проведения референдума, Конституционный Совет может в зависимости от степени нарушений либо утвердить результаты голосования, либо полностью или частично аннулировать их”.

Президент Республики не только попрал процедуру пересмотра Конституции, но и нарушил ряд других её положений. Во-первых, ст. 3. Конституции предусматривает осуществление национального суверенитета в двух формах: через представителей или посредством референдума. Вряд ли правомерно противопоставление этих форм друг другу. Пересмотр Конституции в любом случае происходит при обязательном участии Парламента.

Во-вторых, нарушен принцип равенства граждан перед законом независимо от их политических взглядов (К. 1958, ст. 2, абзац 1).

По замыслу творцов Конституции V Республики фундаментальные изменения в государственном устройстве, затрагивающие положения Конституции, возможны только при участии и выражении своего мнения политическим меньшинством. Использование референдума без выражения позиции Парламента практически уничтожает такую возможность. В-третьих, Президент превысил свои арбитражные полномочия и перестал быть гарантом Конституции (К. 1958, ст. 5). На основании перечисленных фактов мы считаем, что в указанном деле Конституционный Совет Франции занял ошибочную позицию.

Право вынесения законопроектов на референдум — важнейшее средство сдерживания представительного органа и правительства, выражающего взгляды парламентского большинства. Вместе с тем следует признать обоюдоострый характер этого оружия в руках главы государства (как, впрочем, и досрочные парламентские выборы). Плебисцитарный характер делает референдум голосованием по доверию Президенту.

Наиболее важная прерогатива, принадлежащая Президенту Франции, предусмотрена ст. 16 Конституции. Данная норма наделяет главу государства правом введения прямого президентского правления в случае возникновения непосредственной и серьёзной угрозы для Республики, целостности её территории, независимости Нации или выполнения Францией международных обязательств при условии прекращения нормального функционирования конституционных государственных властей. При наступлении указанных обстоятельств Конституция возлагает на Президента право и обязанность принять все необходимые меры.

Фактически Президент получает карт-бланш для восстановления нормальной деятельности государственных властей. По мнению ряда авторов, Президент превращается в квази-диктатора, поскольку полномочия Парламента и Правительства временно приостанавливаются в областях, которые регулирует непосредственно глава государства своими актами.