24. Сравните роль верхней палаты парламента в законодательной деятельности на примере двух стран.

Вторая палата в унитарных государствах не имеет никаких разумных оснований для своего существования. Весьма убедительную аргументацию бессмысленности и реакционности бикамерализма дал видный идеолог лейборизма С. Криппс: " Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две палаты, делящие суверенитет государства. Вторая палата является либо представительной, - в этом случае она не что иное, как дубликат первой палаты, либо она не представляет народа в целом- в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом".

Вторая палата имеет смысл только в федеративном государстве, где она представляет интересы субъектов федерации. Многие верхние палаты не знают установленного срока полномочий и обновляются по частям /сенат США, Совет штатов Индии, сенат Аргентины, сенат Франции/ что ставит их в особое положение и дает определенные организационные преимущества. Свойство непрерывности, которым некоторые конституции наделяют верхние палаты, ставит их в положение постоянного элемента в системе высших органов государственной власти. Верхние палаты в этом случае превращаются в некий символ непрерывности и стабильности диктатуры буржуазии.

Законотворчество. Принятие законов является главной задачей парламента. Все конституции наделяют парламент законодательными полномочиями. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы.

Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую палату.

Во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. В случае возникновения разногласий применяется процедура выработки согласованного решения.

Примирительная процедура применяется в тех бикеральных парламентах, где обе палаты обладают одинаковыми правами и соглашение между ними может быть достигнуто только на основе компромисса. Если одна из палат окончательно отвергает законопроект и не идет на уступки, то такой законопроект считается отвергнутым и в силу принципа дисконтинуитета не может быть внесен вновь на той же сессии парламента.

Существует два способа преодоления возражений верхних палат:

А. Возражение верхней палаты преодолевается самой нижней палатой посредствам повторного принятия спорного законопроекта.

Эта система применяется в подавляющем большинстве бикамеральных парламентов. Методы при этом применяются различные, но урегулированы конституционной нормой.

Так, в ст.45 конституции Франции 1958г. преодоление разногласий закреплено следующим образом: " Любой законопроект или законопредложение последовательно рассматривается в обеих палатах парламента для того, чтобы был принят идентичный текст. Если в результате разногласий между палатами законопроект или законопредложение не было принято после двух чтений в каждой палате или если правительство потребует его срочного обсуждения после одного чтения в каждой из палат, премьер-министр имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполномоченной предложить текст, касающийся вопросов, по которым не было принято решение. Текст, выработанный смешанной комиссией, может быть представлен правительством на одобрение палат. Если смешанной комиссии не удастся принять единый текст или если этот текст не будет принят согласно условиям, предусмотренным в предыдущем абзаце /т.е. без согласия правительства/, правительство может после нового чтения в Национальном собрании и в Сенате потребовать, чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение. В этом случае Национальное собрание может либо возвратиться к тексту, выбранному смешанной комиссией, либо к последнему тексту, принятому им самим, измененному в случае необходимости одной или несколькими поправками, внесенными Сенатом ".

Т.е. формально право окончательного решения законодательного конфликта остается за национальным собранием, фактически это делает правительство, которое целиком подчинено президенту. Значит, конституция 1958 г. ставит президента над парламентом, открыто попирая суверенитет представительного органа.

Б. Преодоление возражений верхней палаты посредствам созыва совместного заседания палат для принятия окончательного решения по спорному вопросу.

«Верхние” палаты парламентов зарубежных стран, как участников законодательного процесса можно разделить на несколько групп, учитывая их статус, как субъектов права законодательной инициативы. Характерными являются следующие группы:

палаты, которые наделены равными правами по представлению законодательной инициативы в парламент наряду с другими субъектами права законодательной инициативы;

палаты, которые не наделены правом законодательной инициативы;

палаты, которые наделены ограниченными правами по представлению законодательной инициативы в парламент.

Как показывает анализ конституционного статуса “верхних” палат парламентов зарубежных государств, правом законодательной инициативы наделены не все “верхние” палаты парламентов зарубежных государств. Следует разделять полномочия по внесению законодательной инициативы собственно верхней палаты и право законодательной инициативы отдельных ее членов, либо органов палаты – комитетов и комиссий. Во многих парламентах правом законодательной инициативы обладают члены как верхней, так и нижней палаты, либо группы депутатов, определенной численностью. Численность может быть установлена в конституции и законодательстве страны, либо в регламенте соответствующей палаты. Исследователи конституционно-правовых законодательных механизмов зарубежных государств отмечают, что “верхние” палаты, в отличие от законодательных палат парламентов, лишь участвуют в законодательной деятельности. Правом законодательной инициативы в соответствии с конституционными и законодательными положениями обладают “верхние” палаты парламентов Австрии, Германии, Испании, Японии. Статьей 76 Основного закона ФРГ установлено, что “законопроекты вносятся в Бундестаг федеральным правительством, членами Бундестага либо Бундесратом". В соответствии с положениями статья 87 главы 2 Конституции Испании “О разработке законов” право законодательной инициативы принадлежит правительству, Конгрессу и Сенату.

В парламенте Швейцарии каждая из палат – Национальный совет и Совет кантонов наряду с депутатами, правительством и кантонами обладают правом внесения в Федеральное собрание предложений о разработке и принятии законов. Только после согласия каждой из палат с таким законодательным предложением может быть подготовлена и внесена в парламент – Федеральное собрание, законодательная инициатива.

“Верхние” палаты парламентов Италии, США, Канады, Франции, не наделены правом законодательной инициативы.

В парламенте Великобритании правом законодательной инициативы наделены лишь члены палат. Причем, правительство, также как, например, и в Канаде, участвует в законодательной деятельности через членов парламента, являющихся членами кабинета министров.

Из общего числа 68 двухпалатных парламентов мира в 32 парламентах верхние палаты наделены правом законодательной инициативы.

В большинстве конституций зарубежных государств определён порядок внесения законодательной инициативы в парламент и конституционные особенности законодательной процедуры. Ими предусматривается, что законопроекты вносятся в первую, “нижнюю” законодательную палату парламента. Такие нормы содержатся в конституциях Австрии, законодательстве Великобритании. Однако, в конституциях ряда государств, таких как Германия, Италия, Канада, Франция, США, Швейцария предусмотрено, что все законопроекты, либо законопроекты определенного содержания могут вноситься и в “верхнюю палату”, либо одновременно в две палаты. При этом в ряде парламентов, таких стран как Франция, Испания, в определенной мере в США, предусматривается “челночная” процедура рассмотрения законопроектов, при которой обе палаты могут изменять текст законопроекта, принятого одной из палат и вносить в него поправки. В результате такого поочередного рассмотрения законопроекта в палатах закон принимается в окончательном виде практически только после достижения компромисса между палатами. Пересылка законопроекта из палаты в палату с соответствующими поправками может происходить достаточно долго – в течение нескольких месяцев или даже лет.

Во многих странах, таких как Австрия, Канада, США, Франция право законодательной инициативы верхней палаты ограничено как процедурными особенностями, так и содержанием вопросов, по которым верхняя палата может выступать с законодательной инициативой. Характер ограничений связан с бюджетными, налоговыми полномочиями, вопросами ратификации международных договоров.

В парламенте Австрии “верхняя палата” парламента – Федеральный Совет не вправе вторгаться в законодательный процесс по бюджетным и налоговым вопросам. Законодательные предложения Федерального совета вносятся в Национальный Совет через федеральное правительство.

В Канаде Сенат также лишен права выступать инициатором внесения финансовых законопроектов. Финансовые законопроекты могут вноситься только в нижнюю палату также после проработки в правительстве, однако на практике сенат реально предлагает палате общин рассматривать поправки к финансовым законопроектам. В Конгрессе США законопроекты о налогах могут быть предложены только палатой представителей.

Существенными конституционными особенностями по сравнению с другими парламентами отличается процедура внесения законопроектов в Бундестаг и Бундесрат Германии. Согласно статье 76 Основного закона ФРГ законопроекты Бундесрата могут быть внесены в Бундестаг – законодательную палату только через федеральное правительство, которое должно в течение трех месяцев высказать по ним свою точку зрения. В отношении законопроектов федерального правительства конституция ФРГ предусматривает симметричную процедуру. Проекты федерального правительства подлежат внесению прежде всего в Бундесрат. Бундесрат должен в течение шести недель определить свою позицию по законопроектам. В случае если федеральное правительство определило статус проекта как особо срочного, Бундесрат должен высказаться по нему в течение трех недель. Если заключение Бундесрата по истечении трех недель не получено, федеральное правительство может передать законопроект в Бундестаг. По мнению конституционалистов Германии подобные законодательные процедуры позволяют весьма эффективно достигать баланса интересов Бундесрата, через который “земли участвуют в законодательной и административной деятельности федерации”, федерального правительства и Бундестага, являющегося органом общенационального представительства.

Регламенты палат парламентов зарубежных государств регулируют технологические вопросы, связанные с процедурами, предшествующими, собственно, законодательной стадии рассмотрения проектов, такие как, установление:

формальных требований к текстам законопроектов (перечень документов, форма представления документов, краткое обоснование, предполагаемых затрат в случае принятия закона и т. п.);

сроков и порядка регистрации в палатах законопроектов, представляемых субъектами права законодательной инициативы;

сроков предварительного рассмотрения в палате, представленных материалов на предмет их соответствия законодательным и формальным требованиям, установленным регламентом;

порядка принятия решения по включению законодательной инициативы в график работы палаты.

Подобные процедурные и технологические вопросы с различной степенью детализации содержатся в разделах регламентов палат, излагающих законодательную процедуру. Решение о принятии к рассмотрению в палате парламента законодательной инициативы принимается либо коллегиальным органом палаты, либо председателем. В Национальном Собрании Франции решение принимает Бюро Собрания, в Нижней палате Нидерландов - Президиум, состоящий из спикера и его заместителей. В случае разногласий между спикером и его заместителями решение принимается на заседании Нижней палаты.

В палатах Конгресса США предусмотрен “заявительный” порядок внесения законодательных инициатив. В палате представителей текст законопроекта или законодательное предложение опускается в специальный ящик, который находится на столе у клерка палаты. В сенате - процедура аналогичная. При этом сенатор может выступить с краткой речью по поводу законодательной инициативы.