10.2. Інструменти міжбюджетних відносин

Міжбюджетні взаємовідносини − це форма взаємозв'язків і взаємозалежностей між окремими ланками системи місцевих бюджетів, а також між місцевими бюджетами та Державним бюджетом України (табл. 10).

Таблиця 10

Інструменти організації міжбюджетних взаємовідносин в Україні

Система інструментів, що сформувалася	Система інструментів, яку доцільно запровадити
Власні доходи Регульовані доходи	Власні доходи Передані доходи (доходи, передані повністю або частково у формі фіксованих часток загальнодержавних податків)
Нормативи відрахувань від регульованих доходів	Трансферти (дотації як інструменти фінансового вирівнювання, субсидії на фінансування делегованих виконавчою владою повноважень місцевого самоврядування, інвестиційні субвенції, внески до трансфертних фондів)
Дотації, субсидії, субвенції Міжбюджетні взаєморозрахунки Бюджетні позички Внески до Державного бюджету України Кошти, що передаються з Державного бюджету України обласним і районним бюджетам для розподілу їх між територіальними громадами або для виконання спільних проектів Кошти, залучені на договірних засадах з місцевих бюджетів до обласних і районних бюджетів для реалізації спільних програм	Бюджетні позички

Міжбюджетні взаємовідносини є головним елементом системи міжурядових фінансових відносин.

Головним і домінуючим інструментом організації міжбюджетних взаємовідносин в Україні є регульовані доходи.

Нормативи відрахувань від регульованих доходів до бюджетів встановлюють (у %) пропорції розподілу цих доходів між різними рівнями бюджетної системи. Нормативи відрахувань від регульованих доходів до бюджетів областей, міст Києва і Севастополя розраховуються Міністерством фінансів України і за поданням Кабінету Міністрів України щорічно затверджуються Верховною Радою в Законі України "Про Державний бюджет". Нормативи відрахувань від регульованих доходів до бюджетів районів у містах, міст районного підпорядкування, сільських і селищних рад затверджуються відповідними міськими та районними радами.

Дотації − кошти, що передаються з Державного бюджету місцевим бюджетам або з місцевих бюджетів вищого рівня місцевим бюджетам нижчого рівня безповоротно для збалансування їхніх доходів і видатків.

Субвенції − кошти, що надаються місцевим бюджетам з Державного бюджету або з місцевих бюджетів вищого рівня на фінансування цільових видатків і підлягають поверненню в разі їх нецільового використання.

Субсидії − кошти, які надаються з Державного бюджету місцевим бюджетам або з місцевих бюджетів вищого рівня місцевим бюджетам нижчого рівня на фінансування цільових видатків.

Внески до Державного бюджету України − це кошти, що передаються адміністративно-територіальними одиницями до держбюджету в обсягах, визначених Законом про Державний бюджет України на поточний рік. З 1998 р. в Законі "Про Державний бюджет України на 1998 рік" почав використовуватися такий інструмент, як офіційні трансферти: кошти, що передаються з державного бюджету України до місцевих бюджетів України, та кошти, що передаються до Державного бюджету України з бюджетів областей та міста Києва.

Бюджетні позички надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам України для покриття тимчасових касових розривів у процесі їх виконання; вони підлягають поверненню протягом поточного бюджетного року. З місцевих бюджетів вищого територіального рівня можуть надаватися відповідні позички органам влади територій нижчого рівня.

Міжбюджетні взаєморозрахунки як елемент міжбюджетних взаємовідносин є інструментом перерозподілу фінансових ресурсів між рівнями бюджетної системи в процесі виконання Державного і місцевих бюджетів

Головною ознакою міжурядових фінансових відносин у будь-якій країні є організація та способи переміщення фінансових ресурсів від одного рівня влади до іншого. Основним інструментом такого переміщення ресурсів є система бюджетних трансфертів.

Бюджетні трансферти − кошти, що передаються з Державного бюджету до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня (і навпаки) у формі дотацій, субсидій, субвенцій тощо.

Бюджетні трансферти поділяються на дві групи, залежно від цільового спрямування коштів:

поточні − грошові допомоги (дотації), які одержують бюджети нижчих рівнів при нестачі доходних джерел, тобто метою надання поточних трансфертів є збалансування цих бюджетів;

капітальні (субвенції) − передбачають цільове використання одержаних коштів і тому безпосередньо впливають на структуру видатків бюджетів, які їх отримують. Цілі , на які спрямовуються субвенції, пов’язані в основному з виконанням органами місцевого самоврядування делегованих державою повноважень.

Трансферти – це кошти, одержані від інших рівнів державного управління, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав, міжнародних установ та організацій для підтримки бюджету або на інші цілі, пов’язані з реалізацією функцій держави, на безоплатній та безповоротній основі (рис. 20).

Міжбюджетні трансферти поділяються на три групи (БКУ, ст.96):

До першої групи належать такі трансферти:

Дотація вирівнювання доходної спроможності бюджету. Дотація являє собою певну суму грошових коштів, яка виділяється з бюджету вищого рівня до бюджету нижчого рівня для покриття його дефіциту. Вона має загальний характер і не підлягає поверненню до бюджету вищого рівня (сам термін походить від латинського слова dotatio – дарунок).

Трансферти, що передаються до державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів (вилучення).

Рис. 20. Структура міжбюджетних трансфертів

До другої групи належать такі трансферти:

• Субвенція на здійснення програм соціального захисту, що надається з державного бюджету;

• Субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою (надається з державного бюджету);

• Субвенція на виконання інвестиційних проектів;

• Субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування;

• Субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань;

• Інші види цільових субвенцій.

До третьої групи належать трансферти, які можуть надаватися місцевим бюджетам із державного бюджету відповідно до ст. 97 БКУ:

Дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення;

Субвенція на здійснення програм соціального захисту;

Субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;

Субвенція на виконання інвестиційних проектів;

Інші види цільових субвенцій.

Субвенції мають цільовий характер, і це передбачає, що у випадках їх невикористання або використання не за цільовим призначенням вони мають бути повернені до бюджету, з якого були надані.

Міжбюджетні трансферти, що належать до першої групи, розраховуються на формульній основі як різниця між середньодушовими потребами у видатках (обчислюються на основі єдиних фінансових нормативів бюджетної забезпеченості) та середньодушовою податкоспроможністю, помноженою на кількість населення відповідної території. У разі, якщо місто чи район мають перевищення доходів над плановими видатковими потребами, здійснюється негативний трансферт (кошти передаються до державного бюджету), обсяг якого визначається за допомогою формули, що застосовується для обрахунку всіх трансфертів.

З державного бюджету кошти, які не матимуть цільового використання, повинні надаватися тільки у вигляді дотації вирівнювання. Надання інших видів нецільових трансфертів з державного бюджету Кодексом не дозволено.

Держава, визнавши, що видатки на соціальний захист є пріоритетом державної бюджетної політики, передбачає цільові субвенції на фінансування програм соціального захисту з державного бюджету. Також БКУ встановлено обов’язковість компенсації місцевим бюджетам втрат доходів, які виникають унаслідок прийняття рішень органами центральної влади в частині доходів, що забезпечують фінансування власних видаткових повноважень. Кодекс гарантує таку компенсацію всім місцевим бюджетам у формі цільової субвенції, незалежно від того, чи отримує місцевий бюджет дотацію з державного бюджету, чи здійснює перерахування коштів до державного бюджету. Встановлення для місцевих бюджетів цільового використання коштів, наданих з державного бюджету у формі субвенцій, дозволяє центральній владі здійснювати контроль за використанням місцевими органами влади переданих їм коштів.

Процес розподілу дотації вирівнювання, що надається з державного бюджету місцевим бюджетам, унормовується положеннями ст. 98 БКУ. Метою встановленого порядку розподілу дотації вирівнювання та коштів, що підлягають передачі до державного бюджету, є пом’якшення територіальних відмінностей у рівні бюджетної забезпеченості, стимулювання діяльності місцевих органів влади, спрямованої на підвищення мобілізації доходів у бюджети, та реалізація державної бюджетної політики через передачу коштів у вигляді цільових трансфертів.

Згідно із законодавством, доходи місцевих бюджетів України можуть включати дотації, субсидії та субвенції, що надаються з Державного або місцевих бюджетів рад вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів рад нижчого рівня.

Органи державної виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування вищого рівня здійснюють нагляд за дотриманням вимог законодавства, рішень органів влади вищого рівня з питань виконання бюджету відповідними виконавчими органами нижчого рівня. У разі не витрачення у встановлений термін або використання не за цільовим призначенням субвенцій, виділених бюджету нижчого територіального рівня, субсидіювання припиняється, а виділені кошти підлягають поверненню до бюджету, з якого їх було отримано.

За допомогою бюджетних трансфертів вирішуються такі завдання:

досягається збалансування бюджетів, здійснюється активний вплив на структуру видаткової частини;

проводиться вирівнювання бюджетних диспропорцій у розрізі територій країни;

здійснюється фінансування соціально-економічних програм загальнодержавного значення;

місцеве господарство розвивається відповідно до визначених загальнонаціональних пріоритетів.