28. Роль законодательных институтов в принятии государственных решений

Законотворческий процесс:

1. Разработка предложений различными участниками социальных отношений и их внесение в нижнюю палату законодательного органа

2. Обсуждение законопроекта в профильных комитетах, рабочих группах, оценивание узкими специалистами

3. Содержательное обсуждение проекта (открытые парламентские слушания с привлечением заинтересованных групп, структур, экспертов, общественных организаций или закрытые в силу секретности)

4. Пленарное заседание парламента (трехкратное обсуждение)

Первое чтение – концептуальный анализ (нужен вообще закон или нет)

Второе чтение – рассмотрение по существу (принять или отклонить)

Третье чтение – редакционная правка отдельных статей

Технологии, которые могут продвинуть закон или затормозить принятие. Например, рассмотреть в трех чтениях, проведение дебатов.

Законы, принятые нижней палатой парламента, отправляются на утверждение в верхнюю палату. Конфликт, возникший между палатами, может быть урегулирован несколькими способами. Например, это может быть тактика согласования текстов между палатами парламента методом челнока, когда палаты пересылают друг другу свои предложения до тех пор, пока они не будут отвергнуты одной из сторон или кто-то не согласится с предложениями партнера. Также применяется тактика образования согласительных комиссий между палатами по доработке проекта закона. Здесь взаимная деятельность палат в основном направлена на поиск компромисса, внесение обоюдных поправок и предложений. Возражения верхней палаты принимаются повторным голосованием или совместными решениями.

Нередко межпалатные разногласия используют органы исполнительной власти, которые посредством различного рода переговоров, давления и межличностных контактов пытаются ускорить прохождение законопроекта либо вернуть его на доработку.

Нередко в качестве технологии поиска компромисса применяются «пакетные соглашения», предполагающие включение в общий перечень принимаемых законопроектов таких, которые, с одной стороны, устраивают одни структуры, а с другой — другие. Таким образом, достигается компромисс, позволяющий установить баланс между органами исполнительной и законодательной власти (отдельными группами элиты, фракциями, партиями).

В случаях противоречий между законодательными органами и исполнительными структурами применяются другие способы согласования интересов. К примеру, отлагательное вето президента может быть нейтрализовано 2/3 голосов нижней палаты парламента (квалифицированным большинством) Однако в ряде случаев может использоваться простое большинство. Нередко в целях урегулирования споров применяются неформальные договоренности, принимаются в расчет мнения органов, не имеющих конституционного статуса, но обладающих влиятельными политическими позициями. Например, в исполнительной власти действуют различные группы планирования по вопросам национальной безопасности, по критическим ситуациям и другие, которые координируют позиции исполнительных структур и одновременно оказывают давление на законодателей.

Многое в отношениях двух ветвей власти зависит еще и от наличия в правительстве противников официальной линии, силы оппозиционных настроений в нем, а также от того, сколько времени осталось до выборов (причем для действующего президента они могут быть последними или очередными). Свою роль играет также сложившийся баланс властей и связанных с ними элитарных кругов.

Кроме того, важное значение имеет интенсивность законотворческой работы парламента. К примеру, высокая интенсивность не позволяет тщательно отслеживать прохождение многих законопроектов, концентрировать политические усилия по их продвижению, подключать общественность к дискуссиям. Хотя в данном случае многое зависит и от процедур и национальных отличий.

Учитывая возможность выхолащивания в процессе прохождения законов их соответствия интересам различных авторитетных групп (всего общества), последние предпринимают усилия по регулированию открытости законотворческого процесса в целом. Так, закрытый процесс дает простор для всевозможных «боковых» воздействий на законодателей, а транспорентность выводит на первый план позиции тех структур, которые связаны с реализацией гражданских интересов. Существенным изъяном институционального механизма разработки государственных решений является функционирование структур, имитирующих представительство гражданских интересов и способствующих бюрократическому усложнению государственного аппарата.

Повестка дня: сущность и типология.

Центральное место на подготовительном этапе занимает определение повестки дня.

Повестка дня - выявление перечня первоочередных вопросов, подлежащих решений.

Повестка дня - перечень взаимно признаваемых приоритетов, определяющих проблемы, требующих вмешательства государства и принятия соответствующих решений.

5-ти фазовая модель определения повестки дня:

1)Сканирование контекста– выделение проблем с изучением различных альтернатив, конкретная деятельность по изучению вопросов и взаимосвязей.

Проботизация – автоматический выбор, без опроса.

2)Эшелонирование проблем – классификация и типологизация, определение типологических и видовых характеристик проблемы. Эшелон – тип освещения проблемы.

3) Иерархизация проблемы – определение реального значения для гос-ва и общ-ва, выстаивание приоритетности их будущего решения

4) Спецификация или качественная идентификация проблемы – учитываются специфических параметры данной ситуации, определение особого места и роли в развитии отросли и общества

5)Очистка проблемы от косвенных характеристик

Типы повесток дня:

1) общественная – решение крупных общенациональных проблем;

2) дискуссионная повестка – публичное согласование позиций власти и общественности по данному вопросу

3)институциональная - представляет собой вопросы, которые выносятся различными институтами как на профессиональном, так и публичном уровне. Множественность позиций гос органов власти в в конкретной ситуации

4)медиа-повестка – представляет собой те вопросы, которые выдвигает масс-медиа в публичном пространстве (опережают уровень развития в массовом пространстве)

5)итоговая повестка – перечень вопросов, которые сложились у основных управленческих структур для непосредственного решения

6) символическая – ориентирована на ценностный дискурс, а не на ресурсы (морального выбора относительно справедливости предлагаемых решений) предполагает оглашение, позиционирование в публичном пространстве, оформляется для существования массового дискурса

7) стихийная повестка – спонтанно сформированная

8) несогласованная повестка – незавершенный характер

9) срежиссированная повестка

10) сформированная повестка – вопросы, которые подлежат обязательному рассмотрению органами власти и управления

11) реальная повестка – фактическая деят-ть прав-ва

12) частная повестка – интересы и ресурсы отдельного лица или бизнес-структуры

вопрос в повестку – появление острой проблемы. появляется в форс-мажорных обстоятельствах, оперативно вносится в итоговую повестку и нередко ломает итоговую повестку

Формирование повестки включает в себя конфликты по хранению/изменению текущей повестка, расхождения позиций по проблемам. Для гос-ва типично постоянное изменение повестки, переключение на новые задачи и приоритеты. Непрерывность процесса повестки дня.

Модель потоков Кингдона

Данная модель описывает стадиальность при­нятия решений через поиск факторов, влияющих на продвижение проб­лемы, и выдвижения альтернатив в виде различных категорий пове­сток дня, предназначенных для лиц, принимающих решения. Данные факторы выявляются при измерении потока проблем (характеризу­ющего механизмы, заставляющие акторов обращать внимание на управ­ленческие проблемы), политического потока (означающего определе­ние статуса вопроса, который попал в повестку дня) и потока политик (предполагающего поиск факторов, способных повлиять на содержа­ние действий и спецификацию альтернатив). Так, на предваритель­ном этапе образуются фоновые («распыленные») представления о нали­чии проблемы, что выражается в формировании системной повестки дня (systematic agenda), упорядочивающей представления о подлежа­щей рассмотрению группе вопросов. На втором этапе осуществляется переход к концентрированным представлениям о проблеме специаль­но для лиц, принимающих решения. В результате складывается пра­вительственная повестка дня (governmental agenda). На третьем этапе предпринимаются более точечные действия, направленные на рассмот­рение специфицированных альтернатив (включающих и оппони­рование «антипредложениям») и оформленные в виде повестки дня по принятию решений (decisional agenda). Окончательное решение или открытие «окон возможностей» для выработки цели принимается, когда соединяются все три потока и тип альтернативы соответствует характеру проблемы.