3. Договор комплексного природопользования

Существование подобного договора предусмотрено законом РФ «Об охране окружающей природной среды». Комплексное природопользование является одним из принципов охраны окружающей среды (ст. 3 Закона «Об охране окружающей природной среды»), а заключение такого договора продиктовано необходимостью реализации принципиальных основ природопользования.

Под комплексным природопользованием понимается использование одного или нескольких природных ресурсов одновременно с учетом охраны окружающей природной среды и соблюдением требований рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

Договорные обязательства при оформлении комплексного природопользования обусловлены тем, что практически всегда использование одних природных ресурсов неизбежно затрагивает интересы охраны и рационального использования других ресурсов.

Например, лицензии на разработку недр с целью добычи полезных ископаемых не регулируют вопросов охраны земель, вод, лесов. А эти вопросы должны быть затронуты при развертывании добычи полезных ископаемых, иначе хозяйственная деятельность такого рода неизбежно приведет к разрушению природной среды. Поэтому заключение и исполнение договора по комплексному природопользованию позволит устранить этот пробел. Такому заключению должно предшествовать решение всех вопросов, связанных с пользованием конкретными ресурсами и конечными последствиями такой эксплуатации. И только завершающим этапом может служить выдача лицензии.

На основе лицензии природопользователь ставит перед органами охраны окружающей природной среды вопрос о заключении договора. Комитет по экологии города, района, области, края, республики изучает все документы, характеризующие намерения природопользователя по эксплуатации природного ресурса, и назначает экологическую экспертизу.

Таким образом, лицензия и положительное заключение экологической экспертизы являются основными документами, которые требуются по Закону РФ «Об охране окружающей природной среды» для заключения договора о комплексном природопользовании. Заключение договора осуществляется исполнительной властью города, района, края, республики в зависимости от того, кто владеет природными ресурсами. Орган исполнительной власти может распоряжаться только теми ресурсами, в отношении которых он выполняет полномочия собственника либо владельца.

Договор возлагает на природопользователя обязанности по рациональному использованию ПР и соблюдению требований охраны окружающей природной среды, а также норм экологической безопасности. За невыполнение условий договора или нарушение их природопользователь несет ответственность и обязан возместить причиненный вред. Договор на комплексное природопользование является новым видом договорных связей в области природопользования. К сожалению, еще не разработаны типовые формы договоров, не решены окончательно вопросы, касающиеся наличия связей с данным договором других договорных отношений по одному и тому же предмету.

3. Экологическая экспертиза

Цель экологической экспертизы – изучение влияния использования природного ресурса (сброса или выброса продуктов отхода) на состояние окружающей природной среды.

Экологическая экспертиза является предупредительной мерой, позволяющей предотвратить вредоносную деятельность со стороны пользователя природных ресурсов. Суть ее предупредительного назначения выражается в том, что она проводится в виде предварительной проверки соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов, требованиям охраны окружающей природной среды, рационального пользования природными ресурсами, а также требованиям экологической безопасности общества [13]. Однако не всякая профилактическая работа может считаться экологической экспертизой. Предварительная проверка может принять форму экологической экспертизы, если она выполнялась специально назначаемым уполномоченным для этого органом.

Государственная экологическая экспертиза проводится уполномоченным органом государства в области охраны окружающей природной среды. Ее выводы имеют силу надведомственного документа, обязательного к исполнению.

Ведомственная экологическая экспертиза может проводиться по приказу соответствующего ведомства. Ее сохраняют силу внутри соответствующей ведомственной структуры, если они не противоречат выводам государственной экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза организуется по инициативе общественных объединений и проводится негосударственными структурами. Ее заключение может иметь форму рекомендаций.

Научная экологическая экспертиза проводится по решению научных учреждений или высших учебных заведений. Она может быть проведена по инициативе отдельных ученых или научных коллективов. Ее заключение носит информационный характер.

Экологическая экспертиза включает в себя: сбор информации, ее обобщение, рассмотрение материалов на комиссии, оценку материалов экспертизы и составление заключения [21].

Основные принципы экологической экспертизы сформулированы в ст. 33 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды». Несмотря на то, что они относятся к государственной экспертизе, их необходимо использовать в любой эколого-экспертной деятельности. Государственная экологическая экспертиза должна строиться на обязательности, научной обоснованности, независимости и вне ведомственности при широкой гласности и участии общественности [7, 13].

Принцип обязательности в государственной экологической экспертизе имеет два значения: во-первых, обязательность проведения ее в тех программах и проектах, которые способны оказать негативное влияние на окружающую среду или здоровье человека. Это значит, что финансирование и осуществление работ по данным проектам и программам может быть разрешено вышестоящими органами только после положительного заключения государственной экспертизы. Во-вторых, обязательность выполнения тех выводов, которые содержатся в заключение экспертизы.

Принцип научной обоснованности означает, что выводы экологической экспертизы должны быть обоснованными и научно аргументированными, базироваться на принципах охраны окружающей природной среды и, прежде всего, на научно обоснованном сочетании экологических и экономических интересов, обеспечивающих приоритет охраны жизни и здоровья человека, реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду.

Экологическая экспертиза проводится на твердой законодательной основе. Для ее проведения используют Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», Закон РФ «О государственной экологической экспертизе», ведомственные инструкции МПР России, обязательные для всех министерств и ведомств.

Независимость и вневедомственность экологической экспертизы призваны обеспечить свободу заключения эколого-экспертной комиссии по результатам работы. Она должна руководствоваться только фактами, научными принципами их обоснования и действующими законами. Экологическая экспертиза отстаивает принципы охраны окружающей природной среды, а не интересы отдельного ведомства или группы людей. Предприятия для подтверждения экологических стандартов своей деятельности проводят экологический аудит (негосударственный).

Широкая гласность о существовании опасного объекта и назначении по нему экологической экспертизы являются обязанностью государственных органов охраны окружающей природной среды. Обязательной является также широкая и своевременная информация этими органами населения об экологической обстановке. Гласность экологической информации также тесно связана с привлечением общественности к участию в проведении экологической экспертизы. Формы такого участия различны: рассмотрение предложений граждан или общественных объединений о проведении экологической экспертизы вредного объекта; включение представителей общественности и прессы в состав экспертных комиссий; ознакомление общественности (населения) с результатами экологической экспертизы; проведение референдумов. Законодательная основа участия общественности и граждан в назначении и проведении экологической экспертизы изложена в ст. 33 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды».

Субъектами государственной экологической экспертизы должны выступать три стороны: заказчик, подрядчик, потребитель. Заказчиком является властная государственная структура, наделенная правом назначать подобную экспертизу: МПР России и ее территориальные органы, а в необходимых случаях – правительственные органы Федерации либо ее субъектов. Подрядчиком является исполнитель задания по экологической экспертизе. Им могут быть как отдельные специалисты, так и целые научно-исследовательские институты. Экспертиза может выполняться комиссией, состоящей из специалистов, подобранных и назначенных компетентным органом. Потребителем в данной системе общественных отношений выступает предприятие или организация, являющиеся собственниками объекта, ставшего предметом экспертного анализа.

Объектами экологической экспертизы могут быть документы, предшествующие хозяйственной деятельности, негативно воздействующей на природную среду, сама вышеназванная деятельность и ее продукты. Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» (ст. 37) не устанавливает единого перечня объектов, он дает лишь общую характеристику. Но из текста Закона следует вывод, что любой проектный документ, любое мероприятие, намечаемое к реализации на территории России, новая техника, оборудование, продукция, материалы потенциаль­но могут рассматриваться в качестве объектов государственной экологической экспертизы. Детальный перечень объектов, подлежащих государственной экспертизе, установлен в Положении, утвержденном постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 года.

Обязательной государственной экспертизе также подлежат экологические обоснования лицензий и сертификатов, проектов нормативной, технической и инструктивно-методической документации в части охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах (Минприроды России, 16 июля 1992 г.) называет 15 экологически опасных видов хозяйственной деятельности, требующих особого внимания, проведения специальных исследований, дополнительных научных и проектных работ. В их числе: атомная промышленность, энергетика, металлургия, нефтехимия, нефте- и газопереработка, химическая промышленность, добыча полезных ископаемых; транспорт нефти и газа, продуктов их переработки, производство целлюлозы, бумаги и картона; производство, хранение, транспортировка и уничтожение боеприпасов, взрывчатых веществ и ракетного топлива; транспортировка, хранение, утилизация, захоронение токсичных и ядовитых отходов; животноводческие комплексы, птицефабрики, мелиоративные системы; крупные склады для хранения химических продуктов, ядохимикатов и пестицидов. Данный перечень используется и в настоящее время.

В стандартах на новую технику, технологию, материалы, вещества, выпускаемую продукцию потребления устанавливаются экологические требования с целью предупреждения нанесения ущерба окружающей природной среде, здоровью и генетическому фонду человека. Соответствие объектов этим требованиям – задача экологической экспертизы (ст. 32 Закона РФ «Об охране окружающей среды»).

Особым объектом экологической экспертизы является человек, его жизнь и здоровье во взаимосвязи с окружающей природной средой. Экспертиза, проводимая в этом случае, называется эколого-санитарной. Ее задача – установить причинную связь между состоянием здоровья человека, его изменениями и вредным воздействием окружающей среды под влиянием антропогенной и производственной деятельности. Проведение эколого-санитарной экспертизы имеет принципиальное значение для решения вопроса о возмещении вреда здоровью граждан от неблагоприятного воздействия ОС.

Кроме того может проводиться эколого-нормативная экспертиза. Ее задачей является исследование соответствия требованиям экологической безопасности нормативов качества окружающей природной среды, предельно допустимых концентраций, выбросов, сбросов вредных веществ, предельно допустимого уровня радиационного воздействия, воздействия шума, вибрации, магнитных полей. В процессе такой экспертизы проверяется эффективность показателей качества окружающей природной среды с точки зрения здоровья человека, охраны его генетического фонда.

Самостоятельное значение приобретает эколого-правовая экспертиза. Ее объектом являются законы, указы, правительственные постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, нормативные акты субъектов Федерации, принимаемые ими в рамках отведенной компетенции. Необходимость проведения эколого-правовой экспертизы вытекает из обязанности, возложенной Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» на законодательные и нормативные органы. Субъекты РФ в принимаемых ими нормативных актах вправе устанавливать свои виды объектов экологической экспертизы, обусловленные спецификой местных условий.

Контрольные вопросы:

1. Перечислите основные формы природопользования.

2. Перечислите основные виды природопользования

3. Перечислите основные виды лицензий на использование природных ресурсов.

4. Для чего применяются лимиты на природные ресурсы?

5. Дайте определение субъектов и объектов права собственности на природные ресурсы.

6. Какие виды арендных отношений применяются в природопользовании?

7. В чем особенность договора комплексного природопользования?

8. Каковы виды и назначение экологической экспертизы?

9. В чем разница между проведением экологической экспертизы и экологического аудита?

4. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА ПРИРОДНЫХ

РЕСУРСОВ

5.1. Экономические методы оценки водных, земельных

и лесных ресурсов

5.1.1. Основные подходы к экономической оценке природных ресурсов и установлению платы за их использование

Одним из направлений улучшения охраны природы и использование природных ресурсов является определение их экономической оценки. Окружающая природная среда выполняет по отношению к человеку следующие функции:

• обеспечение природными ресурсами;

• ассимиляция отходов;

• обеспечение общества природными услугами.

В XX веке человеческое общество столкнулось с проблемой ограниченности природных ресурсов и ухудшением их качества (экологические проблемы), поэтому был сделан вывод о необходимости платности природопользования. При этом неправильная оценка природных ресурсов ведет к снижению экономической эффективности их использования и к усложнению экологических проблем. Кроме того, в настоящее время признано неэффективным директивное управление природопользованием, в том числе и узкий ведомственный (монопольный) подход.

Принцип платности природопользования законодательно закреплен в законе РФ «Об охране окружающей среды» еще в 2002 г.

Считается, что природные ресурсы обладают стоимостью в той мере, в какой затрачен человеческий труд на их разработку и приобретена потребительская стоимость, если они используются для развития общественного производства.

Экономическая оценка природных ресурсов – это денежное или стоимостное выражение народно-хозяйственных ценностей естественных благ, которые дают природные ресурсы, т. е. это их общественная полезность, измеренная через производство и потребление. Определяющим критерием экономической оценки природного ресурса является не его цена, а экономический эффект от его использования.

В экономической науке существует несколько основных подходов к оценке платности природных ресурсов [17, 22].

Затратный подход

В этом случае оценка природных ресурсов определяется по величине затрат на их добычу, освоение или использование. В настоящее время на этом принципе основано устанавление платы за водоснабжение населенных мест и забор воды промышленными предприятиями. Основным недостатком такого подхода является несовпадение себестоимости природных ресурсов и их потребляемой стоимости, т. е. ресурс лучшего качества, расположенный в легкодоступном месте, получает меньшую стоимость, чем ресурс худшего качества, расположенный в труднодоступном месте. Таким образом, данный подход менее всего применим для стимулирования рационального природопользования. Этот метод полностью не подходит для месторождений полезных ископаемых, а более всего подходит для общедоступных ресурсов.

Результативный подход

В этом случае экономическую оценку или стоимость имеют лишь те природные ресурсы, которые приносят доход. Таким образом, стоимость природного ресурса определяется либо денежным выражением первичной продукции, получаемой от эксплуатации природного ресурса, либо разницей между полученным доходом и затратами на производство полученной продукции. Этот метод более всего применяется в горной промышленности.

В то же время такой подход к оценке природных ресурсов имеет ряд недостатков. Во-первых, не для всякого природного ресурса можно определить стоимость первичной продукции. Например, товарную стоимость имеет большинство видов минерального сырья. В то же время определение дохода от воды в первичном продукте зависит от направления ее использования. Так, первичную оценку товарной стоимости можно провести для минеральной воды, предназначенной для продажи но, сложно дать экономическую оценку воде, предназначенной для водоснабжения. Во-вторых, доход от использования природного ресурса может быть как прямым, так и косвенным, который сложно оценить (например, рекреационные объекты). В-третьих, при таком подходе не учитывается фактор времени, т. е. неиспользуемый сейчас ресурс может стать дефицитным в будущем из-за изменения конъюнктуры рынка, появления ресурсосберегающих технологий и т. д.

Рентный подход

При использовании рентного подхода применяется принцип дифференциальной ренты (горной или природной ренты), которая предполагает определение дохода на основе замыкающих (приведенных) затрат, при производстве продукта (использовании природного ресурса), которые несет предприятие, работающее в худших условиях.

Величина дифференциальной ренты обычно исчисляется следующим образом: на первом этапе определяются замыкающие затраты; на втором – осуществляются расчеты экономической оценки природного ресурса. Эти расчеты производятся на основе экономико-математических моделей на максимизацию получения ренты с данного природного ресурса при соблюдении ограничений, накладываемых конкретными условиями при его использовании (технологические, ресурсные, организационные и т. д.). Кроме того, сама дифференциальная рента подразделяется на два вида. C помощью дифференциальной ренты I объект ПР оценивается в сравнении с другим объектом, а с помощью дифференциальной ренты II сравниваются в основном методы эксплуатации природного сырья [17, 22].

Например, основными экономическими показателями, определяющими сумму дифференциальной горной ренты I, являются: снижение себестоимости (экономия) на лучших месторождениях полезных ископаемых по сравнению с худшими месторождениями; сумма дополнительной прибыли, полученной за счет лучшего качества сырья и расположения месторождения.

В то же время экономическими показателями формирования дифференцированной горной ренты II являются: стоимость основных производственных фондов; уровень технической вооруженности труда; величина производственных инвестиций [8, 12].

При оценке природных ресурсов могут также применяться:

– динамическая рента, учитывающая дополнительный доход в более поздние периоды эксплуатации (пополняемые ресурсы);

– монопольная рента, возникающая при продаже особо ценных ресурсов (например, редких металлов);

– социальная рента, появляющаяся в том случае, когда проект по эксплуатации природных ресурсов позволяет создать новые рабочие места (часто с мультипликативным эффектом).

С помощью рентного подхода возможен учет и других преимуществ.

В целом, к положительным моментам рентного подхода относятся:

– при рентных оценках лучший ресурс, т. е. который дает больший доход получает большую стоимость;

– затраты на освоение ресурса ориентированы на некоторый средний уровень, поэтому их оценка более объективна;

– рентные оценки учитывают факт ограниченности природного ресурса, а рентные платежи обосновывают необходимость разделения собственника и пользователя природного ресурса.

В то же время рентный подход имеет ряд недостатков: плата на основе ренты не является общей, потому что ее не вносят замыкающие предприятия; плата за лучшие ресурсы может быть завышена, т. к. она не всегда учитывает эффективность эксплуатации ресурсов.

Воспроизводственный подход

Данный подход является сравнительно новым, так как связан с обострением экологической ситуации в стране. Экономическая оценка или стоимость природного ресурса в этом случае определяется как совокупность затрат, которые необходимы для воспроизводства или компенсации потерь ресурса на конкретной территории. Областью применения такого подхода являются сырьевые регионы, находящиеся на грани экологической катастрофы.

При экономической оценке природных ресурсов используют затратный метод в том случае, когда оцениваются только затраты на освоение природных ресурсов, рентный метод – когда оценивается доход от эксплуатации природного ресурса, а также применяется смешанный метод. В условиях конкурентного рынка наибольшее значение имеет рентный подход, позволяющий определить величину природной ренты, т. е. дополнительного дохода, получаемого при эксплуатации более качественного природного объекта.

При оценке земельных ресурсов применяют и затратную и рентную методики оценки. Затратная концепция основана на оценке вложений труда и средств в воспроизводство земельных ресурсов. При этом различают текущую (годовую) и долгосрочную оценки. Текущая показывает ежегодный эффект воспроизводства, а долгосрочная – сумму ежегодных эффектов воспроизводства за период нахождения земельного ресурса в хозяйственном обороте. Текущая экономическая оценка Э_Т земельного ресурса, руб./га, производится по следующей формуле [17]:

Э_Т = (Р × С²_Н × У_И × К_Ц) / С_И, (6)

где Р – народно-хозяйственная эффективность вложения капитала, руб.;

У_И – производительность (урожайность) продукта землепользования на конкретном земельном участке, ц/га;

С_И и С_Н – индивидуальная и народно-хозяйственная себестоимость единицы продукта землепользования соответственно, руб./ц;

К_Ц – коэффициент потребительской ценности земельного ресурса.

Долгосрочная экономическая оценка Э_Д, руб./га, рассчитывается по следующей формуле:

Э_Д = Σ Э_Т / (1 / (1 + r)^t), (7)

где 1 / (1 + r) – дисконтный множитель, приводящий разновременные экономические оценки к «современному» моменту;

r – годовая норма дисконта времени, доли единицы;

t – время, в календарных годах.

В упрощенном варианте долгосрочная экономическая оценка земельного ресурса может быть выражена как Э_Т / r, т. е. она равна отношению его текущей оценки и нормы эффективности вложения капитала в производство продукции землепользования.

При оценке земельных ресурсов рентным способом используется следующая формула [17]:

R_Д = Σ R_r / (1 / (1 + r)^t) . (8)

При этом годовая земельная рента R_г определяется по формуле:

R_r = Ц × У × (1 – d) × (1 – ß) , (9)

где У – урожайность сельхозкультуры, ц/га;

Ц – мировая или внутренняя цена единицы сельхозпродукции, руб./ц;

d – доля издержек производства в стоимости сельхозпродукта (0,4–0,8 от цены);

ß – удельный вес ренты, изымаемой государством.

Долгосрочная земельная рента или цена земли представляет собой капитализированную ренту, т. е. она определяется как R_r / r.

При земельных оценках используется также ставка земельного налога. Долгосрочная цена равна двухсоткратному земельному налогу.

При экономической оценке лесных ресурсов сейчас более характерен рентный метод, но с учетом их двойственной ценности. Ценность леса – это ценность самой древесины и продуктов побочного лесопользования, а также ценность лесозащитной функции. В основном ценность лесных ресурсов как источника древесины R_Л, руб , рассчитывают [19] следующим образом:

R_Л = Т_MAX × [(g₀ × r₀ × (1 + E) ^t) / (1 + E) ^{T - 1}], (10)

где Т и Т_MAX – возраст достижения кадастровой спелости древостоев и максимальный возраст кадастровой спелости древостоев, лет;

g₀ и r₀ – древесный запас и рентная ценность единицы запаса в возрасте кадастровой спелости, м³ и руб./м³;

Е – ставка дисконтирования, %;

t – фактический возраст древостоев, лет.

При подобном подходе используется принцип максимизации суммарной лесоэксплуатационной ренты, т.е. определяется максимум эксплуатационной кадастровой зрелости для каждого вида древесины.

Эксплуатационная ценность лесов в пределах изучаемой территории Э_Л, руб., определяется исходя из суммарного рентного дохода, получаемого в результате использования лесного фонда:

Э_Л = R_Л + R_П + R_О + К_ДР, (11)

где R_Л, R_П, R_О, К_ДР – рентный доход, получаемый в результате использования лесного фонда, соответственно, для заготовки древесины, побочного лесопользования, использования леса для охотничьего хозяйства и для других целей.

Экономическая оценка побочного лесопользования (заготовка древесного сока, живицы, дикорастущих плодов, ягод, грибов, лекарственных растений, технического сырья, сена, а также размещение пасек, пастбищ и др.) Э_П.Л., проводится по формуле [13]:

Э_ПЛ = S × P × r, (12)

где S – площадь лесного фонда, га;

Р – годовой рентный доход, получаемый с 1 га лесного фонда от побочного лесопользования, руб.;

r – коэффициент перевода годового рентного дохода в суммарный дисконтированный доход за расчетный период оценки, доли ед.

При экономической оценке водных ресурсов Э_ВР, руб., также исходят из принципа рентных отношений при специальном водопользовании. На ценность водных ресурсов в этом случае влияет направление водопользования, величина себестоимости и капитальных вложений, а также другие технико-экономические показатели:

Э_ВР = R₁ + R₂ + R₃ + R_n , (13)

где R₁ + R₂ + R₃ + R_n – рентные доходы от использования водных ресурсов по различным направлениям, руб.

Потенциальная экономическая оценка водных ресурсов, как основы для всех форм жизни на земле определяется по формуле [13]:

Э_ВЖ = Q_В × Ц_В × r , (14)

где Q_В – экологически допустимый объем использования водных ресурсов без ущерба для здоровья человека и окружающей природной среды, м³;

Ц_В – цена 1 м³ воды, как основы жизни человека, флоры и фауны, руб.;

r – коэффициент перевода годового дохода в суммарный дисконтированный доход за расчетный период оценки, доли ед.

Экономическая оценка водных ресурсов при изъятии воды для хозяйственно-питьевых и производственных нужд Э_ВИ, руб., определяется:

Э_ВИ = Q_И × Ц_И × r , (15)

где Q_И – среднегодовой объем изъятия воды из источника, м³;

Ц_И – стоимость 1 м³ изымаемой из источника воды, руб.