51.Обжалование решений и действий (бездействий) врачей и органов здравоохранения, нарушающих права граждан.

Право на охрану здоровья является одним из основных конституционных социальных прав человека, гарантии реализации и способы защиты которого закреплены в российском законодательстве.

В качестве основного из способов защиты права граждан Российской Федерации (далее – РФ) на охрану здоровья следует рассматривать возможность обращения в государственные органы и организации в целях инициации их правозащитной деятельности. Обусловлено это тем, что за последние годы в Российской Федерации серьёзно обновился и увеличился массив правовых норм, регламентирующих право граждан на обращение.

Обращение граждан в государственные органы с просьбой защитить их права, в том числе в сфере здравоохранения и охраны здоровья, имеет большой правозащитный потенциал, являясь немаловажным средством защиты, отражающим своеобразный диалог между гражданином и государством, в котором право на обращение выступает одним из действенных способов устранения допущенных нарушений закона.

Право граждан на обращение, определяемое как право на индивидуальное или совместное (коллективное) обращение в публичные (государственные и муниципальные) органы,[1] по мнению д.ю.н. Л.В.Лазарева является важным средством осуществления и защиты конституционных и других прав и свобод граждан, укрепления связей государственного аппарата с населением, одной из форм участия граждан в управлении делами государства, существенным источником информации при решении вопросов государственного и социально-культурного строительства и иных вопросов деятельности государства и общества. [2]

Признание и защита прав и свобод граждан являются в соответствии со ст. 2 Конституции РФ конституционной обязанностью всех его органов, учреждений и организаций. [3]

В ст. 33 Конституции Российской Федерации (далее – РФ) закреплено, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». [4]

Одной из форм обращения является жалоба на действия (бездействия) и решения сотрудников учреждений системы здравоохранения, нарушающих право граждан РФ на охрану здоровья.

В действующем законодательстве закреплены следующие способы обжалования незаконных действий и решений сотрудников учреждений системы здравоохранения, нарушающих право граждан РФ на охрану здоровья: 1) в государственные контрольно-надзорные органы, органы местного самоуправления (в административном порядке), 2) в прокуратуру, 3) в суд.

Остановимся на характеристике первого из них, правовую основу реализации которого составляет Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». [5]

По мнению Тоноян Г.Х. данный способ характеризуется оперативностью и эффективностью. [6] Вместе с тем государственными органами и должностными лицами повсеместно допускаются нарушения, установленного законом порядка обжалования. За последние пять лет число обращений граждан в органы прокуратуры за восстановлением нарушенного права на охрану здоровья неуклонно увеличивается, в год в среднем на 7-9%. [7]

В ходе осуществления проверок исполнения требования ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» горрайпрокурорами были установлены многочисленные факты волокиты и неполноты проверочных мероприятий при рассмотрении обращений граждан, формализм, а также непринятие достаточных мер со стороны контрольно-надзорных органов (Роспотребнадзора, Росздравнадзора, ФМБА России), муниципальных органов и их должностных лиц. [8]

Прокурорская практика свидетельствует, что деятельность органов государственной и муниципальной власти по рассмотрению обращений граждан до сих пор не приобрела системного и единообразного характера, не является эффективной. Причиной тому на наш взгляд является следующее.

Большинство обращений граждан на действия, нарушающие их право на охрану здоровья, поступают в некомпетентные инстанции (к уполномоченному по правам человека, в общественные приёмные политических партий и депутатов и т.п.), которые в свою очередь направляют поступившие обращения, как правило, лицу, непосредственно контактирующему с лицом, чьи действия обжалуются. В качестве примера приведем случай, когда поступившее в Управление здравоохранения города Хабаровска обращение на незаконные действия врача-педиатра одной из городских поликлиник было направлено для рассмотрения главному врачу данной поликлиники, в результате чего обращение гражданина было отклонено и только после вмешательства городской прокуратуры нарушенное право было восстановлено. Считаем, что необходимо в федеральном законодательстве (в ФЗ № 59 «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации») определить порядок рассмотрения обращений граждан в зависимости от отраслевой принадлежности. Предлагаем часть 1 статьи 2 ФЗ № 59 изложить в следующей редакции:

1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления их должностным лицам, к руководителям юридических лиц, к непосредственной компетенции которых относится их рассмотрение.

Направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, к руководителям юридических лиц, к компетенции которых не относится их рассмотрение, недопустимо.

Целесообразно также закрепить в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [9] право на обжалование действий (бездействий) и решений сотрудников учреждений системы здравоохранения, нарушающих право граждан РФ на охрану здоровья. Предлагается дополнить ФЗ № 323 главой 12.1 «Обжалование незаконных действий и решений в сфере охраны здоровья граждан», включающей 3 статьи.

Статья 1. Право граждан на обращения в сфере охраны здоровья. Подведомственность обращений граждан.

1. Граждане, чьё право на охрану здоровья нарушено, вправе лично или через своих представителей обращаться в вышестоящие учреждения и органы здравоохранения, органы прокуратуры, суды за защитой нарушенного права.

2. Должностные лица органов здравоохранения и прокуратуры, судьи в соответствии с возложенными на них служебными обязанностями обязаны своевременно и по существу рассматривать обращения граждан в сфере охраны здоровья и принимать по ним решения в порядке, установленном ФЗ № 59 «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации», настоящим Законом и иными актами законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере.

Статья 2. Способы обращений в сфере охраны здоровья.

1. Право граждан на обращения в сфере охраны здоровья осуществляется путём направления в органы здравоохранения, органы прокуратуры, суды в письменной форме или в форме электронного документа предложения, заявления или жалобы, а также устного обращения.

Статья 3. Права и обязанности учреждений и органов здравоохранения и их должностных лиц, чьи действия обжалуются.

1. Должностные лица учреждений и органов здравоохранения, чьи действия обжалуются обязаны:

а) разъяснять гражданам порядок обжалования собственных действий с предоставлением информации, содержащей адресат вышестоящей инстанции, куда гражданину следует обратиться;

б) передавать необходимую медицинскую и иную документацию в орган, в чьем производстве находится обращение гражданина, в срок не позднее 3 дней со дня поступления соответствующего запроса;

в) давать объяснения по существу обращения;

г) соблюдать гарантии обратившегося гражданина, предусмотренные ФЗ № 59 «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации».

2. Должностные лица учреждений и органов здравоохранения, чьи действия обжалуются, вправе знакомиться с документами и материалами по результатам рассмотрения обращения гражданина.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» [10] в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд.

Однако, при реализации прокурорами правозащитной функции следует учитывать положения части 2 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о том, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Именно поэтому при поступлении в орган прокуратуры обращений, содержащих сведения о нарушении права на охрану здоровья, горрайпрокуроры, как правило, принимают решения о направлении поступившего обращения в компетентные государственные органы, руководствуясь п.п. 3.1, 3.5 Приказа Генпрокуратуры РФ от 17 декабря 2007 года № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации». [11]

Вместе с тем отметим, что прокурору в соответствии со статьей 45 ГПК РФ предоставлено право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в случае обращения к нему с просьбой защиты нарушенных или оспариваемых социальных прав, прав в сфере охраны здоровья, включая медицинскую помощь. [12] Однако прокурорами неэффективно используется предоставленное право, так в 2010-2011 годах прокурором города Хабаровска из 47 поступивших обращений в рассматриваемой сфере 40 были направлены в компетентные государственные органы, по 7 проведены проверки, в ходе которых были выявлены нарушения и внесены представления, при этом не было предъявлено ни одного искового заявления в защиту права граждан на охрану здоровья или медицинскую помощь.

Полагаем, что правозащитная функция, реализуемая органами прокуратуры, приобрела бы большую эффективность при внесении соответствующих изменений во внутриведомственные акты Генеральной прокуратуры РФ. Это, на наш взгляд, во-первых, прекратит практику направления обращений, касающихся права граждан РФ на охрану здоровья, в другие органы по подведомственности; во-вторых, обяжет прокуроров использовать предоставленное им статьей 45 ГПК РФ право на обращение с исковым заявлением в суд в интересах конкретного гражданина, чье право на охрану здоровья было нарушено.

Считаем, что необходимо издать указание Генеральной прокуратуры РФ «Об особенностях рассмотрения обращений, содержащих сведения о нарушении права граждан на охрану здоровья», в котором императивно будут закреплены вышеизложенные предложения.

Порядок обжалования незаконных действий и решений, нарушающих право граждан РФ на охрану здоровья, в суд определен в Законе РФ от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ред. от 09.02.2009 г.) и является, по нашему мнению, достаточно эффективным, однако крайне нераспространённым, в виду низкого уровня правосознания граждан. [13]

В законе определяется круг действий (бездействия), которые могут быть обжалованы в суд. Так в соответствии со статьей 2 Закона к действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых были нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия для осуществления прав и свобод; на гражданина были незаконно возложены дополнительные обязанности или он незаконно был привлечен к какому-либо виду ответственности.

Следует признать, что важную роль в обеспечении эффективности производства по обращениям граждан призвана выполнить система гарантий института обжалования. При этом одной из базовых юридических гарантий является сам порядок разрешения обращений, регламентированный законодательством. [14]

Однако проведенный автором анализ существующих способов рассмотрения обращений граждан в государственные органы в случае нарушения права на охрану здоровья позволяет утверждать, что в действующем законодательстве отсутствует единообразный подход в работе по рассмотрению обращений граждан, а декларируемое статьей 33 Конституции РФ право на обращение не обеспечено эффективным механизмом реализации. Решению данной проблемы может способствовать внесение в федеральное законодательство и внутриведомственные нормативно-правовые акты предложенных автором изменений и дополнений.