1.2. Государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства об охране объектов культурного наследия

Государственный контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия – составная часть государственной охраны объектов культурного наследия.

Ст. 11 Закона об объектах культурного наследия установлено, что государственный контроль в рассматриваемой сфере правоотношений осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, уполномоченным федеральным органом охраны объектов культурного наследия и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с этим Законом и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральным органом охраны объектов культурного наследия является Министерство культуры Российской Федерации, которое согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 № 590, осуществляет государственный контроль:

за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия;

за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия федерального значения, охранных обязательств собственников объектов культурного наследия федерального значения и пользователей этими объектами;

за состоянием объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации;

за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;

за полнотой и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний;

за вывозом из Российской Федерации и ввозом на ее территорию культурных ценностей;

за состоянием Музейного фонда Российской Федерации;

за деятельностью негосударственных музеев в Российской Федерации;

за соблюдением законодательства Российской Федерации в отношении культурных ценностей, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации, а также за сохранностью перемещенных культурных ценностей и их учетом.

В Положении о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1204, перечислены полномочия Минкультуры России и его территориальных органов при осуществлении государственного контроля, аналогичные закрепленным в Положении о Минкультуры России, а также установлен перечень случаев осуществления мероприятий государственного контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

а) за сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия, в том числе совместно с Минкультуры России и его территориальными органами;

б) за состоянием объектов культурного наследия;

в) за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также охранных обязательств собственников объектов культурного наследия регионального значения и пользователей этими объектами;

г) за полнотой и качеством осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия.

Минкультуры России, его территориальные органы и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации для реализации своих контрольных полномочий организуют и проводят плановые и внеплановые проверки по распоряжениям или приказам руководителя, заместителя руководителя контрольного органа.

Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверки.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых контрольными органами в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Основания для проведения внеплановой проверки:

а) истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

б) поступление в контрольные органы обращений и заявлений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления и из средств массовой информации о нарушении обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Мероприятия по государственному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся контрольными органами с соблюдением требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В целях проведения проверок должностные лица контрольных органов:

посещают объекты культурного наследия, в том числе объекты, расположенные на территориях, подлежащих государственной охране, производят их осмотр, изучение, обмеры, фото- и видеофиксацию, а также совершают иные действия, необходимые для осуществления государственного контроля;

знакомятся в установленном порядке с документами и иными необходимыми для осуществления государственного контроля материалами, запрашивают и бесплатно получают их копии;

получают от должностных, юридических и физических лиц объяснения по фактам нарушения законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Юридические и физические лица обязаны предоставить должностным лицам контрольных органов, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов и представителей экспертных организаций на объекты культурного наследия, подлежащие контролю.

По результатам проверки должностными лицами контрольных органов, проводящими проверку, составляется акт установленной формы в течение 3 рабочих дней в 2 экземплярах, один из которых вручается физическому лицу, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо отказе в ознакомлении с актом проверки.

В случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, должностные лица контрольных органов, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

выдать предписание собственнику объекта культурного наследия или пользователю объектом культурного наследия об устранении выявленных нарушений с указанием вида нарушения, ссылки на нормативный правовой акт, а также с указанием нарушения требований охранных обязательств собственников объектов культурного наследия или пользователей этими объектами и срока устранения выявленных нарушений;

принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению и предотвращению возможного вреда объекту культурного наследия, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности.

Цели, объем и периодичность проверок, осуществляемых Минкультуры России и его территориальными органами, порядок проведения и оформления по результатам таких проверок соответствующих документов (актов, протоколов, постановлений, предписаний), порядок принятия мер по пресечению выявленных нарушений законодательства определяются административными регламентами, издаваемыми и утверждаемыми в установленном порядке Минкультуры России.

Порядок проведения проверок исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия в субъектах Российской Федерации определяется руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану.

Контроль за осуществлением органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия включает:

рассмотрение и анализ ежеквартальных отчетов об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий;

рассмотрение и анализ ежеквартальных отчетов о расходовании предоставленных из федерального бюджета субвенций на осуществление переданных полномочий;

рассмотрение и анализ нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий;

оценку качества проведенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации мероприятий за счет средств, предоставленных в виде субвенций из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий;

оценку деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по исполнению переданных полномочий;

направление высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия, предписаний об устранении выявленных нарушений, о привлечении к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации, должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, об отстранении от должности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

направление высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия, предписаний об отмене нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;

направление в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и в Счетную палату Российской Федерации информации о нарушениях расходования субвенций, предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия;

информирование органов прокуратуры о нарушениях законодательства Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

Контроль за осуществлением переданных полномочий осуществляется Минкультуры России и его территориальными органами в форме документарных и выездных плановых и внеплановых проверок.

Документарная проверка за осуществлением переданных полномочий проводится путем истребования и изучения документов и необходимых объяснений представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Срок проведения документарной проверки осуществления переданных полномочий не может превышать один месяц. С учетом сложности проверки, количества и объема проверяемых сведений срок может быть продлен руководителем Минкультуры России или его территориального органа, но не более чем на один месяц.

Плановые выездные проверки осуществления переданных полномочий проводятся Министерством и его территориальными органами на основании и в соответствии с ежегодными планами.

Основанием для проведения внеплановых проверок осуществления переданных полномочий являются:

а) наличие расхождений и недостоверных данных в сведениях, представленных в отчетах органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

б) осуществление контроля за исполнением предписаний об устранении выявленных ранее нарушений;

в) получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан сведений, свидетельствующих о ненадлежащем исполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

При проведении выездной проверки осуществления переданных полномочий должностные лица Минкультуры России и его территориальных органов не вправе:

а) проверять выполнение требований, не относящихся к компетенции Минкультуры России;

б) осуществлять плановые выездные проверки в случае отсутствия при их проведении руководителя проверяемого органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо его представителя, должностных лиц, реализующих переданные полномочия или их представителей;

в) требовать представления документов и информации, если они не являются объектами выездной проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;

г) распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения выездной проверки, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

По результатам выездной проверки проводившие ее составляют акт в 2 экземплярах.

Решения контрольных органов, а также действия (бездействие) их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке.

Должностные лица контрольных органов несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий по осуществлению государственного контроля.

Федеральный орган охраны объектов культурного наследия, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, имеют право предъявлять иски в суд по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации или Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации – в зависимости от подсудности.

Контрольными полномочиями в сфере охраны объектов культурного наследия обладает Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, которое в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 432 является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

В сфере контроля за сохранностью объектов культурного наследия федерального значения Росимущество осуществляет:

в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных учреждений, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам;

в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра;

контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.

Кроме того, Росимущество проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных учреждений, а также иных юридических лиц в целях определения эффективного использования и сохранности федерального имущества;

приобретает в установленном порядке имущество в федеральную собственность, передает имущество, находящееся в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность;

осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом.

Контрольными полномочиями обладает и реализует их Счетная палата Российской Федерации, которая согласно Федеральному закону от 05.04.2013 № 41-ФЗ осуществляет внешний государственный аудит (контроль) порядка формирования, управления и распоряжения федеральной собственностью и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии является органом государственного земельного надзора за соблюдением законодательства при использовании земельных участков, на которых располагаются объекты культурного наследия, зоны охраны объектов культурного наследия.

Росреестр и его территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов;

выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

порядка предоставления сведений о состоянии земель;

исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Согласно Положению о государственном земельном надзоре, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 689, государственные инспекторы по использованию и охране земель имеют право при проведении проверок:

а) запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного надзора сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;

б) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, для осуществления государственного земельного надзора;

в) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий;

г) составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

д) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства.

Главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители, кроме того, имеют право:

а) в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы;

б) выносить предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с ЗК РФ;

в) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

г) вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.

Сроки и последовательность проведения административных процедур при осуществлении государственного земельного надзора устанавливаются административными регламентами.