2.2. Типичные нарушения законодательства об охране объектов культурного наследия

Анализ практики прокурорского надзора, материалов проверок органов государственного контроля (надзора), информации, содержащейся в СМИ, свидетельствует о широкой распространенности нарушений в сфере охраны объектов культурного наследия.

Техническое состояние памятников истории и культуры федерального, регионального и местного значения характеризуется как неудовлетворительное, немалая их часть утрачена. Этому, в том числе, способствуют многочисленные нарушения, допускаемые исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления, собственниками и пользователями объектов культурного наследия.

Согласно докладу Минкультуры России о состоянии объектов культурного наследия в Российской Федерации, в 2011 г. было утрачено 35 памятников, на 2,1 тыс. объектов археологического наследия проводились «грабительские раскопки»¹.

Содержать объекты культурного наследия России в надлежащем виде мешает недостаточное внимание со стороны органов власти и коррупция: выделяемые в последнее время значительные средства для проведения реставрации порой осваивают недобросовестные компании, которые своей непрофессиональной деятельностью наносят еще больший ущерб памятникам.

В то же время деятельность федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных в сфере государственного контроля и охраны объектов культурного наследия, не всегда адекватна сложившейся ситуации.

В связи с этим особую значимость приобретает прокурорский надзор за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере.

Нарушения законодательства, выявляемые прокурорами, касаются самых разных сфер осуществления мероприятий по сохранению и использованию объектов культурного наследия и заключаются в непринятии необходимых нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; противоречии принятых актов федеральному и (или) региональному законодательству; невыполнении целевых программ, направленных на обеспечение сохранности объектов культурного наследия.

Нередко территориальные и региональные органы власти, уполномоченные в сфере охраны объектов культурного наследия, бездействуют и не исполняют свои полномочия; объекты культурного наследия, земли, на которых они расположены, используются с нарушением требований законодательства.

Не во всех субъектах Российской Федерации приняты правовые акты, определяющие статус, границы, режим содержания и использования территории объектов исторического и культурного наследия федерального значения (ст. 9.1, 9.2 Закона об объектах культурного наследия).

В ряде субъектов не установлены границы объектов культурного наследия, не организована разработка проектов зон их охраны, имеются пробелы в нормативно-правовом регулировании порядка осуществления государственным органом отдельных полномочий.

Так, проверкой соблюдения законодательства об охране объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения и их охранных зон, проведенной в 2012 г. прокуратурой Республики Хакасия, установлено, что правовые акты, определяющие статус, границы, режим содержания и использования территории 15 объектов исторического и культурного наследия федерального значения не были приняты и находились лишь в стадии разработки. Правоустанавливающие документы на земельные участки, на которых расположены объекты исторического и культурного наследия, не оформлены, государственный кадастровый учет не осуществлен, право собственности Российской Федерации не зарегистрировано. По всем объектам культурного наследия федерального значения на территории республики зоны охраны объектов на сопряженной с ними территории не установлены, паспорта и охранные обязательства отсутствуют.

Прокурорами районов в Абаканский городской суд направлено 6 исковых заявлений с требованием обязать министерство культуры республики устранить выявленные нарушения.

По иску прокурора Усть-Абаканского района суд возложил на министерство обязанность установить границы объекта культурного наследия федерального значения – Большой Салбыкский курган (Курганная группа «Салбык»), участок в границах его территории отнести к зоне особо охраняемых территорий историко-культурного назначения, утвердить предмет охраны, оформить охранное обязательство, подготовить документацию, необходимую для регистрации объекта в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

О результатах проверки проинформированы правительство и Верховный совет Республики Хакасия¹.

Прокуроры выявили нарушения в сфере реализации в регионах целевых программ, направленных на обеспечение сохранности объектов культурного наследия, в том числе недвижимых памятников истории и культуры, расходования бюджетных средств.

В рамках целевой программы «Культура Рязанской области на 2010–2012 годы» ГУК «Центр сохранения объектов культурного наследия» в конце 2010 г. заключил с подрядными организациями несколько государственных контрактов на выполнение ремонтно-реставрационных работ с финансированием за счет средств областного бюджета. Начальник учреждения подписал акты о приемке работ, которые подрядчиками фактически не выполнялись. В результате этого подрядчикам были необоснованно перечислены средства областного бюджета на общую сумму свыше 1 млн руб. Материалы проверки по этому факту направлены в следственный орган для решения вопроса о возбуждении в отношении начальника учреждения уголовного дела по ч. 1 ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями)².

Прокурорами установлены факты невыполнения региональными органами государственной власти полномочий, переданных в соответствии со ст. 9.2, 14, 58, 60 Закона об объектах культурного наследия. В частности, нередко органами государственной власти субъектов Российской Федерации не определяется порядок организации границ и режима содержания историко-культурных заповедников регионального значения; порядок согласования градостроительной документации для исторических поселений; не разрабатываются градостроительные регламенты, устанавливаемые в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны и включаемые в правила застройки муниципальных образований; не утверждается льготная арендная плата за пользование объектами культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации.

Допускаются многочисленные нарушения органами местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с п. 13 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относится охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, расположенных на соответствующей территории, включая принятие мер, направленных на их выявление, учет, изучение, предотвращение разрушения или причинения им вреда, контроль за их сохранением и использованием в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Органами местного самоуправления поселений и городских округов полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности, осуществляются ненадлежащим образом. Не оформляются охранные обязательства и права собственности как на сами объекты, так и на земельные участки, на которых они расположены.

Органы местного самоуправления нередко не имеют информации об объектах культурного наследия местного значения, находящихся на соответствующей территории; не принимают меры, направленные на выявление объектов, их постановку на учет; не проводят мониторинг данных об этих объектах; не определяют их территории и границы; не учитывают предоставляемые земельные участки, на которых расположены объекты культурного наследия.

Вопреки положениям ст. 34 Закона об объектах культурного наследия органами местного самоуправления не принимаются меры по установлению зон охраны объектов культурного наследия, что не отвечает целям обеспечения сохранности таких объектов в их исторической среде.

В силу ст. 5 Закона Российской Федерации от 14.01.1993 № 4292-1 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества» их захоронения подлежат государственному учету, который на территории Российской Федерации должен осуществляться органами местного самоуправления. Выявленные воинские захоронения до решения вопроса о принятии их на государственный учет подлежат охране в соответствии с требованиями названного Закона. Однако органы местного самоуправления не всегда принимают меры по надлежащему содержанию воинских захоронений – они нередко даже не состоят на учете в муниципальных органах и остаются бесхозными.

Например, в ходе проверки, проведенной прокуратурой Невельского района Псковской области, установлено, что некоторые воинские захоронения был бесхозяйными, на учете в сельских поселениях не состояли, финансирование мероприятий, направленных на обеспечение их сохранности не осуществлялось.

По результатам принятых прокурорами Невельского, Пустошкинского, Пыталовского, Стругокрасненского, Пушкиногорского, Новосокольнического районов мер реагирования органами местного самоуправления выполнен комплекс мероприятий по учету и сохранению воинских захоронений¹.

Уполномоченными органами и организациями не регистрируются права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований на объекты культурного наследия, в результате такие бесхозяйные объекты фактически выводятся из-под охраны, что приводит к их постепенному разрушению.

Ненадлежащим образом осуществляются полномочия территориальными органами Росимущества, в частности, по государственной регистрации права федеральной собственности на объекты культурного наследия федерального значения и расположенные под ними земли, не всегда принимаются меры по истребованию в собственность Российской Федерации объектов культурного наследия, обеспечению сохранности памятников истории и культуры.

1. Примером ненадлежащего исполнения Росимуществом своих полномочий может служить факт обращения прокуратуры Ленинградской области к министру культуры Российской Федерации о необходимости выделении ассигнований на сохранение комплекса фонтанов государственного музея-заповедника «Петергоф».

Проведенной прокуратурой Ленинградской области проверкой установлено, что с 2008 г. в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации объекты водопроводящей системы Петергофа должны быть оформлены в собственность Российской Федерации, Санкт-Петербурга, а также в их общую долевую собственность.

Однако в 2009 г. Комитет по управлению имуществом Санкт-Петербурга отказался от права собственности на объекты водоподводящей системы Петергофа, а также на устройства тесно связанные по назначению с обслуживанием фонтанной системы.

ФГУК «Государственный музей-заповедник «Петергоф», в управлении которого находится памятник культурного наследия, не имеет возможности в сложившейся ситуации взять на обслуживание указанные объекты.

В результате этого часть объектов комплекса, оставаясь фактически бесхозными, пришла в неисправное состояние. Более того, их дальнейшее разрушение оказывает негативное влияние на окружающую среду.

В связи с выявленными фактами, материалы проверки в части бездействия территориального управления Росимущества в городе Санкт-Петербурге направлены в городскую прокуратуру для принятия решения о применении мер прокурорского реагирования.

Кроме того, руководство прокуратуры Ленинградской области обратилось в территориальное управление Росимущества в городе Санкт-Петербурге с информацией о необходимости обеспечения сохранности памятников культурного наследия.

По результатам прокурорской проверки управление Росимущества в городе Санкт-Петербурге направило обращение министру культуры Российской Федерации о необходимости ассигнования средств из федерального бюджета для проведения инвентаризации и обеспечения содержания и эксплуатации объектов культурного наследия государственного музея-заповедника «Петергоф»¹.

Вопреки требованиям Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» нередко памятники истории и культуры эксплуатируются в отсутствие правоустанавливающих документов на них как на объекты недвижимости. Это влечет угрозу утраты памятников и нарушает установленный законом принцип сохранности объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Выявляются многочисленные факты ведения строительных, ремонтных, земляных и иных работ на территории памятников истории и культуры, а также в их охранных зонах без согласования с органами охраны культурного наследия или с нарушениями охранных обязательств.

Зачастую разработка и утверждение градостроительной документации осуществляются без учета особенностей использования земельных участков, на которых расположены объекты культурного наследия.

Негативное влияние на сохранение памятников истории и культуры оказывает несоблюдение градостроительных регламентов при проектировании и проведении землеустроительных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и на прилегающих территориях.

Так, ООО «Антика-Плюс» в охранной зоне объекта культурного наследия всемирного значения ЮНЕСКО «Государственный историко-архитектурный и художественный музей-заповедник «Казанский кремль» без согласования с управлением Росохранкультуры по ПФО осуществляло строительство административного здания.

По результатам проверок в 2010 г. городские и районные прокуратуры Республики Татарстан внесли 85 представлений об устранении выявленных нарушений законодательства в этой сфере, вынесли 37 постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, опротестовали 5 незаконных правовых актов, объявили 50 предостережений о недопустимости нарушений закона, внесли в районные суды 11 исков².

Паспортизация и мониторинг состояния памятников истории и культуры проводятся недостаточно. Распространены факты эксплуатации объектов культурного наследия в отсутствие их паспортов и утвержденных границ, информационных надписей и обозначений, заключенных с собственниками (пользователями) охранных обязательств.

Анализ правовых актов, принятых федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, свидетельствует о широком распространении неправомерного использования земельных участков, расположенных на территориях объектов культурного наследия и их охранных зон, в том числе об их незаконном отчуждении в пользу иных лиц, изменении их категории и вида разрешенного использования, незаконном вовлечении в гражданский оборот, непринятии мер по проведению государственного кадастрового учета земельных участков и нарушении требований закона при его проведении, неправомерном предоставлении физическим и юридическим лицам земельных участков, на которых расположены памятники истории и культуры, под цели, не связанные с их использованием и сохранением, без согласования с органами охраны культурного наследия.

Нарушения такого рода стали возможны из-за отсутствия границ населенных пунктов, а также границ территорий и зон охраны объектов культурного наследия. Нередко даже утвержденные документы территориального планирования и градостроительного зонирования не содержат сведений об имеющихся на территории муниципальных образований объектах культурного наследия и зонах их охраны.

Значительное количество объектов культурного наследия, особенно относящихся к жилищному фонду, эксплуатируются с нарушением требований пожарной безопасности, технических норм и правил, без проведения ремонтно-реставрационных работ.

Территориальные органы Минкультуры России, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не выполняют возложенные на них функции по осуществлению контроля за сохранностью объектов культурного наследия.

Так прокурорская проверка показала, что чиновники комитета по охране и использованию объектов историко-культурного наследия Тюменской области в 2010 – 2012 гг. не выдали ни одного предписания об устранении нарушений закона об охране объектов культурного наследия, хотя основания для этого были¹.

Серьезную обеспокоенность вызывает ситуация в сфере реставрации объектов культурного наследия, которая нередко подменяется обычным ремонтом и строительством. В большинстве случаев реставрационные работы ведутся с грубейшими нарушениями методических и технологических норм, в отсутствие лицензий и согласованной в установленном законом порядке проектной документации, без осуществления должного авторского и технического надзора, что приводит к утрате исторической и культурной ценности памятников.

Нередко допускаются ошибки в применении норм, регулирующих порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы.

Многочисленные нарушения выявляются в деятельности территориальных управлений Росимущества и Росреестра.

Территориальные органы Росимущества не осуществляют надлежащий контроль за использованием и сохранностью памятников истории и культуры, находящихся в федеральной собственности; необоснованно предоставляют объекты культурного наследия, находящиеся в федеральной собственности, в безвозмездное пользование юридическим лицам; длительное время не проводят плановые проверки, позволяющие контролировать использование по назначению и сохранность таких объектов; не принимают надлежащие меры по приведению условий договоров аренды федерального имущества в соответствие с требованиями действующего законодательства.

Не всеми правообладателями федерального имущества устанавливалась рыночная ставка арендной платы, при этом территориальными управлениями Росимущества меры не принимались ни к правообладателям, ни к арендаторам имущества.

Территориальными органами Росреестра при регистрации права собственности Российской Федерации на объекты культурного наследия федерального значения допускаются нарушения требований законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Так нередко такая регистрация осуществляется при предоставлении документов, по форме и содержанию не соответствующих требованиям действующего законодательства: в отсутствие паспорта, охранного обязательства, государственной регистрации договоров аренды.

В условиях отсутствия полного реестра памятников истории и культуры, неопределенности с предметом охраны памятников, их составом, границами территорий и зон охраны большое число объектов культурного наследия практически полностью исключены из хозяйственного оборота.

Прокурорскими проверками установлено, что нередко правовая, научная и хозяйственная неопределенность статуса памятников истории и культуры при агрессивной строительной политике способствует их безвозвратной утрате. С целью освобождения земельных участков от объектов культурного наследия их поджигают, незаконно сносят, нередко под видом переноса в иное место.

Прокурорами выявлены многочисленные факты отсутствия сведений в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним об ограничениях (обременениях), связанных с их историческим и культурным значением.

Допускаются нарушения и в сфере производства по административным делам органами, уполномоченными в соответствии с КоАП РФ привлекать виновных к административной ответственности за нарушения в сфере охраны объектов культурного наследия.

Прокуроры часто выявляют и устраняют нарушения в деятельности филиалов федерального государственного бюджетного учреждения культуры «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры», которые должным образом не осуществляют возложенные на них полномочия по сохранению объектов культурного наследия.

В 2013 г. в соответствии с поручением Президента Российской Федерации Генеральная прокуратура Российской Федерации совместно с Министерством внутренних дел Российской Федерации и прокурорами субъектов проверила исполнение распоряжений о закреплении на праве оперативного управления объектов культурного наследия федерального значения за Федеральным государственным бюджетным учреждением культуры «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры».

Установлено, что за Агентством в 2000 – 2010 гг. закреплены 2384 объекта культурного наследия федерального значения, из которых в отношении 2100 объектов право оперативного управления не оформлено. Минкультуры России, Росимущество и Агентство не обладают полной и достоверной информацией о правовом статусе этих объектов, их количестве и состоянии.

В нарушение ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» за Агентством закреплен ряд объектов в г. Москве, на которые зарегистрировано право собственности не России, а иных лиц, в том числе коммерческих организаций.

Вопреки ст. 55, 56 Закона об объектах культурного наследия Агентство заключало договоры аренды и безвозмездного пользования объектами без оформления на них охранных обязательств и требований к сохранению памятников. Выявлены случаи неправомерной передачи в аренду памятников без проведения торгов.

По ряду договоров ставки арендной платы Агентством не пересматривались в течение 5 – 10 лет. Так, размер арендной платы помещения по адресу: Москва, ул. Б. Никитская по договору аренды с общественной организацией не изменялся на протяжении 10 лет. При этом размер годовой арендной платы по договорной ставке составляет около 2 млн руб., а по рыночной – более 20 млн руб.

По договору аренды Агентство в 2008 г. передало коммерческой организации здание по адресу: Москва, ул. Старая Басманная, являющееся памятником истории и культуры. Впоследствии арендатор незаконно передал здание в субаренду другим юридическим лицам, которые перечисляли ему платежи за использование помещений. Между тем, сам арендатор с 2009 г. не оплачивал аренду здания, и задолженность по платежам составила свыше 15 млн. руб. Прокуратура города Москвы направила материал проверки по этому факту в следственные органы для принятия решения об уголовном преследовании. В отношении субарендаторов возбуждены дела об административных правонарушениях по ст. 7.24 КоАП РФ.

Проверка также показала, что Росимущество и его территориальные органы не исполняют в полной мере полномочия собственника федерального имущества, закрепленного за Агентством. До настоящего времени не завершена работа по передаче Агентству закрепленных за ним объектов, что препятствует выполнению мероприятий по сохранению памятников истории и культуры. При этом свыше 150 таких объектов находятся в аварийном состоянии.

В соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации более 300 закрепленных за Агентством объектов должны быть оформлены в собственность городов Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Смоленской и Тверской областей, однако процедура разграничения прав на них Российской Федерации и ее субъектов не завершена.

В целях устранения нарушений закона Генеральная прокуратура Российской Федерации внесла в адрес министра культуры Российской Федерации и руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом представления.

Всего по результатам проверки прокурорами выявлено 93 нарушения закона, внесено 32 представления, в отношении виновных юридических и должностных лиц возбуждено 24 дела об административных правонарушениях, в следственные органы направлено 2 материала¹.