2.5. Меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов

Завершая проверку, прокурору необходимо проанализировать ее результаты, в случае наличия правовых оснований – рассмотреть вопрос о применении исчерпывающих мер прокурорского реагирования.

При выборе форм реагирования прокурор должен быть нацелен на реальное устранение выявленных нарушений закона, восстановление нарушенных прав граждан на доступ к объектам культурного наследия, интересов государства и общества в части сохранения историко-культурного наследия страны, устранение причин и условий, способствующих таким нарушениям закона, привлечение к установленной законом ответственности юридических и физических лиц.

При этом прокуроры могут использовать весь спектр актов прокурорского реагирования, выбор которых определяется характером, степенью общественной опасности действий (бездействия), формой вины конкретных лиц и последствиями, к которым привели нарушения закона. В то же время согласно п. 13 приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 195 надлежит оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

При выявлении правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, противоречащих федеральному или региональному законодательству, прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его отклонения – обратиться в установленном порядке с заявлением в суд.

Так, прокуратурой Челябинской области в 2012 г. установлено несоответствие положений закона Челябинской области от 21.12.2007 № 235-ЗО «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Челябинской области» требованиям ст. 9.1 Закона об объектах культурного наследия. Вопреки п. 3 ст. 34 Федерального закона, полномочия правительства области не предусматривали согласование с федеральным органом охраны объектов культурного наследия вопросов по утверждению границ зон охраны и режимов использования земель и градостроительных регламентов. Прокурором области принесен протест на противоречащие федеральному закону положения Закона области № 235-ЗО.

В ходе проведенной в 2012 г. работниками прокуратуры Волгоградской области проверки установлено, что правовыми актами, принятыми органами государственной власти области для строительства мостового перехода через р. Волга, зарезервирован земельный участок, расположенный в охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения Мамаева кургана – места ожесточенных боев в 1942 – 1943 гг., а также утвержден проект планировки и межевания данной территории. Между тем, на указанном земельном участке градостроительным законодательством любая строительная и хозяйственная деятельность запрещена. Незаконные правовые акты опротестованы прокуратурой Волгоградской области.

Следует отметить, что в случае выявления незаконных индивидуальных правовых актов, связанных с распоряжением объектами культурного наследия, земельными участками, расположенными на их территории и в их зонах охраны, с изменением категории земель или вида разрешенного их использования, на основании которых территориальными органами Росреестра внесены соответствующие сведения в Государственный кадастр недвижимости, по вопросу признания их незаконными целесообразно сразу же обращаться в суд.

При выявлении в нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления коррупциогенных факторов прокурор вправе внести в соответствующие органы власти и их должностным лицам требование об изменении или отмене таких актов.

При обнаружении пробелов в действующем законодательстве субъектов Российской Федерации или нормативно-правовом регулировании органов местного самоуправления, непринятии этими органами нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере по вопросам, прямо предусмотренным федеральным и (или) региональным законодательством прокурору следует внести предложения о дополнении или принятии законов и иных нормативных правовых актов. Учитывая, что, как правило, прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы на региональном уровне, соответствующие предложения о принятии закона субъекта Российской Федерации целесообразно вносить в рамках реализации указанных полномочий.

В случае выявления несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации в сфере охраны объектов культурного наследия, несовершенства федерального законодательства прокуроры должны подготовить материалы для дальнейшего представления прокуратурой субъекта Российской Федерации Генеральному прокурору Российской Федерации.

Необходимость внесения представления об устранении нарушений закона, причин и условий им способствующих возникает при ненадлежащей реализации органами государственной власти и местного самоуправления полномочий по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия, в отношении хозяйствующих субъектов – в случае нарушения ими законодательства об использовании памятников истории и культуры, а также земельных участков, расположенных на их территории и в их зонах охраны.

Так, во Владимирской области находится свыше 1000 объектов культурного наследия федерального значения, в том числе особо ценные объекты культурного наследия, включенные в Список всемирного наследия ЮНЕСКО (Белокаменные памятники Владимира и Суздаля): Церковь Бориса и Глеба, Успенский собор, Золотые ворота, Дмитриевский собор, Храм Покрова на Нерли и др. Между тем, правовые акты, определяющие статус, границы и режим содержания и использования их территории в отношении большей части указанных памятников не приняты. По ряду объектов действуют правовые акты, принятые еще до 1991 г. В связи с этим прокурором Владимирской области внесено представление губернатору области, которое признано обоснованным. По результатам рассмотрения представления инспекцией по охране объектов культурного наследия администрации области приняты меры по разработке и принятию соответствующих документов.

В каждом конкретном случае внесения представления следует ставить вопрос о принятии мер к возмещению ущерба, причиненного незаконными действиями (бездействием), а также о наказании виновных в нарушении должностных лиц и работников в дисциплинарном порядке.

При наличии признаков административного правонарушения прокурору необходимо оперативно решить вопрос о возбуждении в отношении виновных юридических или физических лиц дела об административном правонарушении.

Административная ответственность за нарушения законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия установлена КоАП РФ.

Кроме того, административная ответственность за правонарушения, посягающие на общественные отношения в рассматриваемой сфере, устанавливается субъектами Российской Федерации. Например, в Законе города Москвы от 21.11.2007 № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» глава 13 посвящена административным правонарушениям в области охраны и использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения и местного (муниципального) значения, их территории и зон охраны.

Дела об административных правонарушениях в сфере охраны объектов культурного наследия не относятся к предусмотренной ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ категории дел, возбуждаемых прокурорами. В соответствии с положениями указанного кодекса, а также региональных законов об административных правонарушениях полномочиями по составлению административных протоколов в этой сфере наделены территориальные органы Минкультуры России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану, органы полиции; в части нарушений земельного законодательства при использовании земельных участков, расположенных на территории объектов культурного наследия и в зонах их охраны – территориальные органы Росреестра.

При выявлении административного правонарушения в области охраны объектов культурного наследия прокурор во избежание подмены контрольно-надзорных полномочий указанных органов должен направить соответствующие материалы для составления ими протоколов об административных правонарушениях. В ряде случаев прокурору следует самостоятельно возбудить дело об административном правонарушении в области охраны объектов культурного наследия с учетом предоставленных ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ полномочий по возбуждению любого дела об административном правонарушении, ответственность за которое установлена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации. Это может потребоваться, например, в случае, если по каким-либо причинам уполномоченные органы отказываются составлять протокол об административных правонарушениях по фактам выявленных нарушений или если подходит к концу срок давности привлечения к административной ответственности за совершение соответствующего нарушения и перенаправление материалов прокурором в контрольно-надзорный орган может привести к уходу виновного лица от привлечения к административной ответственности.

Для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства в отношении объектов культурного наследия в соответствии с положениями п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания.

Противоправные действия в сфере охраны объектов культурного наследия, связанные с причинением вреда их физическому состоянию, охватываются специальной нормой Уголовного кодекса Российской Федерации – ст. 243 (уничтожение или повреждение памятников истории и культуры).

Кроме того, незаконные действия (бездействие) должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с распоряжением объектами культурного наследия, земельными участками, расположенными на их территории и в зонах их охраны; ненадлежащим осуществлением полномочий по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия, приведших к их утрате или повреждению, могут быть квалифицированы по следующим статьям УК РФ:

злоупотребление полномочиями должностным лицом (ст. 285 УК РФ);

превышение полномочий должностным лицом (ст. 286 УК РФ);

халатность (ст. 293 УК РФ) и др.

Так, по результатам проведенной в 2012 г. по поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации проверки прокуратурой Московской области выявлены нарушения законодательства при распоряжении земельными участками, расположенными в зонах охраны объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Ново-Иерусалимского монастыря XVII – XIX», расположенного в г. Истре Московской области. В зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности на расстоянии 850 – 1000 м от ансамбля возведен многоэтажный жилой дом со встроенными помещениями общественного назначения и подземным гаражом-стоянкой. Разрешение на его строительство выдано районной администрацией без оформленного надлежащим образом положительного заключения экспертизы проектной документации. Материалы проверки по данному факту направлены в Главное следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Московской области.

В случаях, предусмотренных гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления по реализации полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия; хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов культурного наследия, земельных участков, расположенных на их территории и в зонах их охраны; сделок, совершенных в отношении объектов культурного наследия, земельных участков, расположенных на их территории и зонах их охраны.