6. Отсутствие административных процедур

Коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения (административные процедуры). Таким образом, упорядочить осуществление полномочий государственных органов можно при введении административных процедур - нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий. Существуют процедуры принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля и др.

В идеале процедуры должны содержаться в законодательном акте, а не регулироваться на подзаконном уровне. Порядок и сроки (административные процедуры) составляют часть регулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна, чем нормы материального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение. Однако, при отсутствии административных процедур в законе, они могут закрепляться в НПА органа исполнительной власти.

Комментарий.

Необходимо иметь в виду, что федеральные органы исполнительной власти должны разрабатывать собственные административные регламенты в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 года №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Административные процедуры составляют содержание административных регламентов.

7. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур

Осуществление некоторых видов полномочий (в частности, разрешительных) предполагает присутствие нескольких граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление конкретного права (приобретения или аренды объекта государственной собственности, права заключения договора на поставку товара для государственных нужд и пр.). Но выбор этого правополучателя не может быть произвольным или пристрастным. Использование специальных процедур, именуемых в гражданском праве «торги» (аукционы и конкурсы), способно снизить вероятность субъективного подхода государственного служащего. Таким образом, для преодоления опасных тенденций в государственном управлении рекомендуется применение этого гражданско-правового института.

Как правило, аукционы и конкурсы в государственном управлении предполагаются открытыми (закрытость оправданна в случаях, связанных с государственной тайной), то есть принять в них участие может любое лицо. Их отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и проведения (заблаговременное извещение о проведении, внесение задатков участниками, специальный порядок проведения), выбор победителя по заранее установленному критерию (максимальная цена, предложение лучших условий), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов - конкурсной комиссией.

Минимальные требования к организации и проведению конкурсов и аукционов определены в ст.ст.447 - 449 ГК РФ. Их конкретизация в НПА органов исполнительной власти (если закон это позволяет) может считаться полезной при условии нейтрализации всех иных коррупционных факторов (широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе» и др.). Если же в НПА, которым устанавливается конкурсная процедура, наличествуют другие коррупционные факторы, их действие может только усилиться, прикрываясь при этом демократической ширмой.

Пример.

Приказ Минфина РФ от 5 июня 2001 года №42-н «О порядке проведения аукционов», п.7:

К участию в аукционе не допускаются организации:

а) находящиеся в состоянии реорганизации, ликвидации или банкротства;

б) сообщившие о себе недостоверные сведения;

в) не имеющие лицензий на осуществление деятельности по обработке драгоценных камней.

Комментарий. Названный Приказ Минфина принят на основе Постановления Правительства РФ от 26 марта 2001 года №233 «Об утверждении правил реализации на внутреннем рынке алмазов специальных размеров массой 10,8 карата и более», п.3 которого гласил: «К участию в аукционе допускаются российские организации, имеющие лицензии на осуществление деятельности по обработке драгоценных камней». Однако в связи с внесением изменений в ФЗ о лицензировании отдельных видов деятельности Правительство РФ (постановление от 8 мая 2002 года №302) изменило формулировку на иную: «К участию в аукционе допускаются российские организации». Но Приказ Минфина действует в неизмененном виде. Более того, установление ограничений на участие в аукционе вообще не должно осуществляться на подзаконном уровне, это задача закона. Поскольку в ФЗ о драгоценных металлах и драгоценных камнях лишь обозначена возможность проведения аукционов, пунктом 7 Приказа восполнен законодательный пробел, что представляет собой отдельный коррупционный фактор.

8. Отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений

для государственных служащих в той или иной области деятельности (управление государственным имуществом, налоговые, таможенные отношения и пр.)

Этот фактор «идеологически» близок к такому фактору, как широта дискреционных полномочий. Такая близость объясняется тем, что в том и другом случаях непозволительно оставлять государственного служащего «один на один» с клиентом, никак не регулируя эти взаимоотношения. Другими словами, в целях антикоррупционной экспертизы дозволительно исходить из «презумпции подверженности чиновника соблазну». А соблазн и появляется зачастую в силу полной самостоятельности выбора вариантов поведения.

Однако в содержательном смысле эти два фактора различны. В данном случае речь идет не столько о жестко определенной административной процедуре, сколько об установлении ряда ограничений и запретов, являющихся нормами материального права. Таким образом, установление запретов и ограничений – задача закона, а не подзаконного акта. Между тем, для преодоления коррупциогенности рекомендуется воспроизводить имеющиеся запреты и ограничения (хотя бы путем отсылочной нормы), а также проводить их детализацию в дозволенных законом пределах.

Для этого эксперту необходимо обратиться к НПА в рассматриваемой сфере и выявить:

• наличествуют ли вообще какие-либо ограничения и запреты, обусловливающие возможность приобретения госслужащим права осуществлять от имени государства деятельность, связанную с финансовыми и имущественными отношениями. Ясно, что без закрепления каких-либо условий весьма рискованно допускать осуществление действий госслужащим в этой сфере;

• наличествуют ли какие-либо ограничения и запреты для госслужащего при осуществлении возложенных на него полномочий;

• если ограничения и запреты закреплены, насколько, по мнению эксперта, они способны повлиять на мотивацию деятельности госслужащего (хотя бы повысить риск для недобросовестного служащего);

• каким образом нормативно описана подотчетность госслужащего, контроль за соблюдением запретов и ограничений, каковы формализованные критерии (и есть ли они вообще) оценки его деятельности.

Комментарий.

Почти единственным примером является ФЗ от 21 июля 1997 года «О службе в таможенных органах», который устанавливает специальные ограничения и запреты для сотрудников таможенных органов. При этом устанавливаемые ограничения практически полностью идентичны ФЗ от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы РФ» (ныне утратившему силу).