§ 4. Бюджетный контроль

Понятие «бюджетный контроль» необходимо рассматривать в совокупности с понятием «государственный финансовый контроль», поскольку

97

Понятие

«бюджетный

контроль»

они взаимосвязаны.

В юридической литературе не существует единого определения понятия «финансовый контроль». С.О. Шохин считает, что финансовый контроль как система институтов, инструментов и методов.¹⁰⁴ Н.Д. Погосян определяет финансовый контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов.¹⁰^ В.М. Мандрицу,

И.В. Рукавишникову и Д.Н. Дружинина;

В.М. Родионову и В.И. Шлейникова рассматривают финансовый контроль как совокупность действий и операций.¹⁰⁶

Фундаментальное исследование проблем правового регулирования финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля, провела Е.Ю. Грачева. Она отмечала, что государственный финансовый контроль, являясь одним из видов государственного контроля, осуществляется в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, и в рыночных условиях он усложняется тем, что охватывает своим воздействием не только финансовую деятельность государственных и муниципальных организаций, но и финансовую деятельность организаций, функционирующих па праве частной собственности, физических лиц и граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов.¹⁰⁷

Государственный финансовый контроль в финансово-правовой литературе рассматривается в узком и широком смыслах. В широком смысле данным понятием охватывая бюджетный, налоговый, банковский и другие виды контроля в различных

взаимосвязано с понятием «государствен­ны п финансовый контроль»

Шохин С.О. Проблемы и перспективы рашишя финансового контроля в Российской Федерации. М, 1999. С. 26.

Помост/ Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 108 109. ' Финансовое право / под ред. В.М. Манлрицы. Ростов/Д., 1999. С. 93.

Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 111 112.

У8

сферах государственного управления финансами. В узком смысле — это нормативное содержание, предусмотренное БК РФ и заключающееся в понимании государственного финансового контроля как контроля бюджетного. Таким образом, бюджетный контроль является разновидностью финансового контроля и представляет собой контроль со стороны уполномоченных органов за финансовой деятельностью в бюджетной сфере, т. с. за образованием, распределением и использованием бюджетных фондов.

Хотя термин «бюджетный контроль» в нормативных правовых актах не используется, в специальной литературе отмечается, что раздел IX БК РФ «Государственный и муниципальный финансовый контроль», по сути, содержит правовое регулирование осуществления бюджетного

контроля.¹⁰⁸ Бюджетный контроль отличается от других видов финансового контроля (налогового, валютного) объектом: им являются общественные отношения, складывающиеся по поводу образования бюджетных фондов — федерального, региональных и местных бюджетов и бюджетов государственных и территориальных внебюджетных фондов, по поводу распределения и использования бюджетных средств.

Следует иметь в виду, что контроль за образованием бюджетных фондов может быть как бюджетным, так и налоговым — это зависит от вида доходов бюджетов. Если контроль осуществляется за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налоговых доходов бюджета, то это налоговый контроль. Если контроль осуществляется за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты неналоговых доходов бюджета, то это бюджетный контроль."¹⁹

Кроме того, к особенностям бюджетного

Бюджетный

контроль

является

разновидностью

финансового

контроля

Актуальные вопросы правового регулирования и проведения бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2010. № I. С. 4—6.

контроля относят наличие особого содержания, субъектов, а также целей и задач. Так, Н.А. Саттарова пишет, что главная цель бюджетного контроля может быть определена, как обеспечение законности бюджетной деятельности, т. е. контроль над соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных отношений. Указанная цель достигается решением следующих задач:

а) соблюдение финансового законодательства;

б) обеспечение эффективного контроля над формированием государственных доходов и рациональным их использованием;

в) соблюдение бюджетного процесса;

г) контроль над реализацией системы межбюджетных отношений;

д) пресечение правонарушений в бюджетной сфере и их предупреждение;

е) проверка и координация деятельности контрольных органов.

Субъектами бюджетного контроля являются, во-первых, законодательные (представительные) органы власти. В соответствии с ст. 265 БКР законодательные (представительные) органы власти могут осуществлять бюджетный контроль непосредственно или через создаваемые (учреждаемые) специальные контрольные органы.

В качестве специально создаваемых органов можно выделить следующие. На федеральном уровне это Счетная палата Российской Федерации. Согласно ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-Ф'З «О Счетной палате Российской Федерации»'" Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В субъектах Федерации представительные

Субъекты

бюджетного

контроля

Бюджетное право / под ред. Н.Л. Саттаровой. М, 2009.

Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

100

I

органы государственной власти также могут создавать контрольные органы.

Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»"² устанавливаются общие принципы организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Так, в ст. 2 указанного акта сказано, что правовое регулирование организации и деятельности \ контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской •Федерации»,"³ Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. На муниципальном уровне согласно ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

¹¹² Федеральный чакон от 7 февраля 2011г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.

'"Федеральный закон от 6 октября 1999г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

101

самоуправления в Российской Федерации»"⁴ контрольно-счетный орган муниципального

образования образуется представительным органом муниципального образования.

Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля. Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Во-вторых, бюджетный контроль осуществляют исполнительные органы власти па государственном и муниципальном уровнях. Контрольные функции также могут предоставляться специально созданному для этого органу либо осуществляться органами исполнительной власти наряду с другими. Например, в ст. 266 БК РФ закреплено, что органами финансового контроля в бюджетной сфере на федеральном уровне являются Федеральная служба финансово-бюджетного надзора,"⁵ Федеральное казначейство ' (по своему статусу приравненное к федеральной службе).

Так, согласно ст. 267 БК РФ Федеральное

¹¹⁴ Федеральный чакон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

' Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов РФ, но, в отличие от Федерального казначейства, создана исключительно для выполнения контрольно-надзорной функции ча соблюдением бюджетного и валютного 'законодательства (см.: Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004г. №198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного над-юра» // С'З РФ. 2004. № 15. Ст. 1490).

' [3 частности, на него возложены функции по предварительному и текущему контролю ча ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета (см.: Постановление Правительства Российской Федерации от I декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» // СЗ РФ. 2004. № 49. С'т. 4908).

102

казначейство осуществляет контроль за:

• пепрсвышеиием лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

• пепрсвышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между

^N администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

• непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и/или бюджетными ассигнованиями;

• пспревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями; соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

• наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Российской Федерации, возникновение у него денежных обязательств.

В 2007 г. в БК РФ введено понятие «внутренний финансовый аудит» (ст. 270.1). Ст. 270.1 гласит, что

103

Внутренний финансовый avdum

органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. Вместе с тем в бюджетном законодательстве до настоящего времени нет четкого определения таких базовых понятий, как аудит эффективности, независимая экспертная оценка.

На федеральном, региональном и местном уровнях действует множество нормативных правовых актов, которые в той или иной степени затрагивают вопросы финансового контроля, однако они разрабатывались и принимались в разное время и не связаны единой концептуальной основой. Остается нерешенным и вопрос о том, кто должен заниматься аудитом эффективности, координировать и регулировать его развитие — счетные палаты или также (при рациональном распределении полномочий) другие органы в системе государственного и муниципального финансового контроля, службы внутреннего аудита в органах исполнительной власти и независимые аудиторы."⁷

Регламентация бюджетного контроля на региональном уровне осуществляется в соответствии со ст. 270 БК РФ и с Федеральном законом от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

Регламентация бюджетного контроля на региональном vpoeiie

Васильева М.В. Стратегические направления рачвития муниципального финансового контроля // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2011. №2. С. 28 30. Кроме того, в юридической литературе отмечается, что ряд ли корректно применять понятие «аудит» к контролю, который проводят подрачделепия, входящие в структуру проверяемого субъекта (см.: Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М, 2009).

104

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно нормам, содержащимся в указанных нормативных правовых актах, субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает систему органов исполнительной власти за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников

финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств. В субъектах Федерации финансовый контроль также могут осуществлять специально созданные для этого органы или же какой-то один орган, наряду с другими полномочиями в финансовой сфере. Что касается бюджетного Контроля, осуществляемого исполнительными органами муниципальных образований, то структура его организации аналогична региональному уровню. За исключением того, что объект контроля в данном случае — осуществление операций со средствами местных бюджетов, а круг подконтрольных субъектов — главные распорядители, распорядители и получатели средств местных бюджетов.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение понятия «бюджет» и перечислите его признаки.

2. Раскройте соотношение понятий «бюджет» и «казна».

3. Перечислите принципы бюджетного права.

4. Дайте определение понятия «источник бюджетного права».

5. Дайте определение понятия «бюджетное устройство».

6. Дайте определение понятия «бюджетная система».

105

7. Раскройте соотношение понятий «бюджетное устройство» и «бюджетная система».

8. Охарактеризуйте правовую форму бюджета.

9. Перечислите принципы бюджетной системы.

10. Раскройте содержание принципа единства бюджетной системы Российской Федерации.

11. Раскройте содержание принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

12. Раскройте содержание принципа самостоятельности бюджетов.

13. Раскройте содержание принципа равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

14. Раскройте содержание принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

15. Раскройте содержание принципа сбалансированности бюджета.

16. Раскройте содержание принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.

17. Раскройте содержание принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов.

18. Раскройте содержание принципа прозрачности (открытости) бюджета.

19. Раскройте содержание принципа достоверности бюджета.

20. Раскройте содержание принципа подведомственности расходов бюджетов.

21. Раскройте содержание принципа единства кассы.

22. Дайте определение понятия «бюджетный процесс».

23. Назовите признаки бюджетного процесса.

24. Соотношение бюджетного и юридического процесса.

25. Перечислите принципы бюджетного процесса.

26. Дайте определение понятия «межбюджетные отношения».

27. Назовите виды межбюджетных отношений.

28. Дайте определение понятия «межбюджетные трансферты».

29. Формы межбюджетных трансфертов.

30. Дайте определение понятия «государственный финансовый контроль».

31. Дайте определение понятия «бюджетный контроль».

32. Раскройте соотношение понятий «государственный финансовый контроль» и «бюджетный контроль».

33. Назовите субъектов бюджетного контроля.

106

34. Охарактеризуйте бюджетный контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами власти.

35. Охарактеризуйте бюджетный контроль, осуществляемый исполнительными органами власти.

36. Охарактеризуйте бюджетный контроль, осуществляемый исполнительными органами муниципальных образований.

Литература

• Бежаев О. Г. Межбюджетные отношения. Теория и практика реформирования. М, 2001.

• Бесчерепных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976.

• Богачева О.В. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. 1995. №9.

• Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития. Дис. ...д-ра юрид. наук. М., 2008.

• Бюджетное право / под ред. Н.А. Саттаровой. М., 2009.

• Васильева М.В. Стратегические направления развития муниципального финансового контроля // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2011. № 2.

• Вершило Т,А. Межбюджетные трансферты: проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. № 10.

• Вострикова Л.Г. Финансовое право. 3-е изд. М., 2007.

• Говорухин О. Правовое положение бюджетов в Российской Федерации на современном этапе // Право и жизнь. 2002. №51.

• Горшенев В.М, Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.

• Грачева Е.Ю. Проблемы правового • регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.

• Гурвич A.M. Бюджетное право по законодательству РСФСР. М., 1918.

• Гурвич М.А. Советское финансовое право. М., 1952.

• Демина Т.А. Развитие понятия формы государственного устройства в конституционных проектах Российской империи и

107

Конституциях СССР // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. №7.

• Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1904.

• Каикулова М.И. Система межбюджетных взаимоотношений и ее развитие в условиях формирования российской модели бюджетного федерализма. Авторсф. дис. ... д.э.п. СПб., 1999.

• Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003.

• Карасева М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002. № 7.

• Козырни А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. М., 2006.

• КолесовА.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. 2002. № 2.

• Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. М., 2002.

• Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2009.

• Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.,'2001.

• Лебедев В.А. Финансовое право. М., 2002.

• Марченко М.Н. Источники права. М., 2008.

• Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 2002.

• Ожегов С.И, Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1992 (http://www.classes.ru/all-russian/russian-dictionary-Ozhcgov-term-36881.htm).

• Озеров И.Х. Основы финансовой науки. М., 1908.

• Парыгипа В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс. М., 2005.

• Пешкова X.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. 2008. № 10.

• Пискотни М.И. Советское бюджетное право. М., 1971.

• Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.

• Ровинский Е.А. Финансовое право. М., 1971.

• Ровинский Н.Н. Государственный бюджет СССР. М., 1944.

• Сабанти Б.М. Теория финансов. М., 2000.

108

Саттарова Н.А. К вопросу о бюджете // Финансовое право. 2008.

№ 1.

• Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009.

• Татарина А.И., Пыхова И.А. Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода (проблемы, пути решения, рекомендации). Екатеринбург, 2000.

• Теория юридического процесса / под общ. ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985.

• Тютчна Ю.В. Актуальные вопросы правового регулирования и проведения бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2010. № 1.

• ФадеевД.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № 6.

• Финансовое право / под ред. В.М. Мандрицы. Ростов/Д., 1999.

• Финансовое право / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2001.

• Финансы / под ред. В.В. Ковалева. М., 2008.

• Финансы / под ред. В.М. Родионовой. М., 1998.

• Финансы. Денежное обращение. Кредит / под ред. Г.Б. Поляка. М., 2007.

• Хшшчева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979.

• Хшшчева Н.И. Финансовое право. М., 2003.

• Худяков А.И. Избр. труды по финансовому праву. СПб., 2010.

• Шевелева Н.А. Бюджетная система Российской Федерации: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

• Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999.

118

Нормативные правовые акты и судебная практика

• Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340 (ред. от 10 июля 2012г.).

"^х Все рекомендованные для ичучения юридические акты см. в ИПС «Гарант» и/или СПС «Консультант-Плюс», если не указано иное.

KW

• Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823 (ред. от 28 июля 2012 г.).

• Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

• Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

• Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

• Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. №7. Ст. 903.

• Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2007 г. № 371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» // Санкт-Петербургские ведомости. 2007. № 138.

• Закон Санкт-Петербурга от 21 ноября 2007 г. № 538-110 «О формах, порядке и условиях предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2007. № 38.

• Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3258.

• Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1490.

• Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.

• Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.»// СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4129.

• Распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р «О Концепции повышения эффективности межбюджетпых отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами

по

в 2006-2008 годах и плане мероприятий по ее реализации» // СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1640.

ill