Тема 5. Державна політика та державне управління розвитком інформаційного суспільства та електронного урядування

Державна політика визначається як відносно стабільна, організована та цілеспрямована діяльність органів державної влади з вирішення суспільних проблем, певного питання або комплексу питань з досягнення та реалізації загальнозначущих цілей розвитку суспільства або його окремих сфер. Вона є засобом досягнення певних цілей держави у конкретній галузі, використовуючи правові, економічні, адміністративні методи впливу, спираючись на ресурси, які є в її розпорядженні.

Державна політика — це курс дій, тобто не одне певне рішення, дія чи реакція, а ретельно розроблений підхід або стратегія. Державна політика розробляється з урахуванням багатьох обставин та умов найвищими органами державної влади за участю інших суб’єктів політики - партій, громадських організацій, університетів і дослідницьких центрів, впливових діячів бізнесу, культури і науки.

Можна виокремити п'ять етапів вироблення державної політики:

Перший етап (ініціювання політики) - визначення та аналіз суспільних проблем, формування цілей і пріоритетів державної політики; виокремлюють два види суспільних проблем: ті, що перебувають під контролем влади і розв’язуються нею, і ті, що виникають у суспільстві, але поки що - поза політичною увагою.

Другий етап (формування політики) - розробка державної політики, що передбачає узгодження інтересів, цілей і засобів їх досягнення.

Третій етап (ухвалення політики) - легітимізація та фінансування державної політики, що передбачають закріплення розробленої політики в низці рішень і програм.

Четвертий етап (реалізація політики) - здійснення та моніторинг державної політики, що передбачає комплекс заходів із впровадження прийнятих рішень і програм.

П'ятий етап (оцінка політики) - оцінка державної політики, спрямована на перевірку її ефективності та якості, й регулювання державної політики; наслідком цього етапу може бути або коригування, або відмова від упроваджуваної політики.

Поряд із поняттям «державна політика» часто вживається поняття «державні програми» або «державні цільові програми». Цільові програми — це пов’язаний ресурсами, виконавцями і строками здійснення комплекс науково-дослідних, дослідно-конструкторських, виробничих, соціально- економічних, організаційно-господарських та інших заходів, які забезпечують ефективне вирішення завдань у сфері державного, економічного, екологічного, соціального й культурного розвитку держави. Це один із основних способів упровадження державних рішень у життя.

Державне управління (англ. public administration) — є видом

діяльності держави, здійснення управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень виконавчої влади через організацію виконання законів, здійснення управлінських функцій з метою комплексного соціально-економічного та культурного розвитку держави, її окремих територій, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя.

Можна виокремити такі найхарактерніші ознаки державного управління: 1) виконавчо-розпорядчий характер; 2) підзаконність;

3) масштабність та універсальність; 4) ієрархічність; 5) організуючий характер.

Державна політика інформатизації (Information Society Policy, буквально політика інформаційного суспільства) - сукупність напрямів і способів діяльності держави для створення, зміцнення та сприяння нормативно-правового, методичного, науково-технічного, організаційного, фінансового та матеріально-технічного, захисного (оборонного) забезпечення та встановлення загальнодержавних пріоритетів розвитку інформаційного середовища і створення умов переходу до інформаційного суспільства.

Основною метою державної політики України у сфері інформатизації є сприяння побудові сучасної ринкової економіки в нашій державі, забезпечення підвищення її конкурентоспроможності шляхом впровадження сучасних та перспективних інформаційно-телекомунікаційних технологій в усі сфери життєдіяльності українського суспільства з урахуванням реального стану його розвитку, а також готовності та спроможності громадян до впровадження цих технологій.

Державна інформаційна політика - це сукупність основних напрямів і способів діяльності держави з отримання, використання, поширення та зберігання інформації.

Національна інформаційна політика - стратегія, напрями і завдання держави у сфері збирання, зберігання, використання та поширення інформації та інформаційних ресурсів у суспільстві.

Серед завдань державної політики з впровадження електронного урядування, зокрема, передбачається:

• провадження узгодженої цілеспрямованої діяльності всіма органами державної влади та органами місцевого самоврядування із залученням інститутів громадянського суспільства та представників ділових кіл;

• удосконалення принципів державного управління, структури і функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування:,

• удосконалення адміністративних процесів в органах державної влади та органах місцевого самоврядування шляхом використання ІТ;

• створення інформаційної інфраструктури електронного урядування;

• підготовку кваліфікованих кадрів, які забезпечуватимуть впровадження елементів електронного урядування та надання адміністративних послуг;

• навчання громадян і суб'єктів господарювання використанню технологій електронного урядування;

• створення системи мотивації державних службовців, громадян і суб'єктів господарювання щодо використання технологій електронного урядування.

Основним елементом суспільних відносин у сфері управління є управлінська система, що складається з двох підсистем - керуючої та керованої. Керуючу підсистему прийнято визначати як суб'єкт управління, а керовану - як об'єкт, яким управляють. Керівництво об'єктом здійснюється за допомогою керуючого впливу суб'єкта. Внаслідок впливу об'єкт певною чином змінюється та набуває нових якостей.

Керуючий вплив містить комплекс команд, які виробляються, формуються і видаються суб'єктом. Для формування керуючих команд суб'єкт потребує інформації про те, як «зрозумів» і виконав об'єкт його команди. Для цього суб'єкт досліджує стан об'єкта, підтримуючи з ним зворотній зв'язок, тобто одержує інформацію, необхідну для оцінки стану об'єкта, коригування суб'єктом своїх дій, відпрацювання нових команд. Дії суб'єкта в межах цього процесу, утворюють його функції. На державному рівні це - функції державного управління, які поділяються на функції загального управління та спеціальні функції - забезпечення суверенітету, економічні, соціальні, виховні функції тощо.

Загальні функції є основними в будь-якому управлінні, незалежно від того в яких галузях та гілках влади вони здійснюються. Загальними функціями державного управління є прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, мотивація, облік, контроль.

Основою для побудови інформаційного суспільства є певна інформаційно-технологічна інфраструктура (ІТІС) або комплекс технічних і організаційних засобів, що забезпечують автоматизацію інформаційних процесів в управлінні, виробництві та в інших сферах життєдіяльності суспільства. Саме розвиненість ІТІС - необхідна передумова інтенсифікації виробництва, вирішення соціальних завдань з задоволення матеріальних і духовних потреб суспільства, активізації демократичних складових управління та інтеграції країни в співтовариство розвинених країн.

В інформаційно-технологічній інфраструктурі (ІТІС) тісно взаємодіють дві основні сфери - інформаційних технологій та інформатизації. Сфера інформаційних технологій - це інтегрована сукупність технічних і програмних засобів автоматизації інформаційних процесів, - комп'ютерне та телекомунікаційне устаткування, програмне забезпечення, а також методи застосування цих засобів, об'єднаних у певну технологічну послідовність збору та одержання, зберігання, захисту, обробки, видачі (передачі) інформації.

Інформатизація за Законом України «Про Національну програму інформатизації» - сукупність взаємопов'язаних організаційних, правових, політичних, соціально-економічних, науково-технічних, виробничих процесів, що спрямовані на створення умов для задоволення інформаційних потреб громадян та суспільства на основі створення, розвитку і використання інформаційних систем, мереж, ресурсів та інформаційних технологій, які побудовані на основі застосування сучасної обчислювальної та комунікаційної техніки.

Інформаційно-технологічна інфраструктура (ІТІС) у структурно- інституціональному розумінні є сукупністю суб'єктів, що знаходяться на певній території та зв'язані відносинами, що встановлюються й регулюються інститутами, ринками та організаціями. До цих відносин входять: дослідження, проектування, виробництво, збут та експлуатація засобів автоматизації інформаційних процесів, а також розробка проектів інформатизації та їх застосування у різних галузях і сферах діяльності.

Суб'єктами інформаційно-технологічної інфраструктури (ІТІС) є: громадяни, що проживають у певному регіоні або країні, юридичні особи, органи державного управління, місцевого самоврядування. Крім них, суб'єктами можуть бути інші країни, їх фізичні та юридичні особи, міжнародні організації та особи без громадянства. Матеріальні, грошові, правові та інші відносини між суб'єктами супроводжуються інформаційними процесами та використанням відповідних технологій.

Макроструктура інформаційно-технологічної інфраструктури (ІТІС) складається з сукупності взаємодіючих груп: інститутів, що регулюють розвиток, виробництво та використання засобів ІТІС; організацій (виробників і споживачів ІТ, проектів інформатизації); ринків засобів, компонентів і відповідних послуг ІТІС; інформаційних технологій, проектів і моделей інформатизації.

Під інститутами розуміється діюча в історичних умовах сукупність соціально-економічних правил, над якими індивіди або групи індивідів в основному не владні. Організації в порівнянні з інститутами є чимось специфічним та ґрунтуються на правилах, у той час як інститути часто є об'єктом вибору та переговорів. Ринки є, головним чином, механізмами передачі прав власності. За цією ознакою їх можна легко відрізнити від інститутів, які представляють сукупність правил, що випереджають цей обмін, і від організацій, чиї внутрішні операції характеризуються як кооперативна дія індивідів чи їх груп.

Виділяються три основні елементи інформаційно-технологічної інфраструктури (ІТІС):

1. виробники (первинні продавці) засобів ІТІС та їх компонент: виробники комп'ютерів і периферійного устаткування; розробники засобів мобільного зв'язку, телекомунікаційного обладнання, системного та прикладного програмного забезпечення, системні інтегратори; дослідники процесів інформатизації та ін.;

2. споживачі (покупці) засобів ІТІС: населення; органи державного та регіонального управління; промислові, торговельні, інфраструктурні підприємства та організації, підприємства та організації сфери послуг; фінансові та медичні установи; громадські організації; наукові організації, бібліотеки тощо;

3. засоби (товари та послуги) ІТІС, тобто власно інформаційні технології, проекти інформатизації, їх окремі компоненти. Сюди входять: комп'ютери, периферійне устаткування, комплектуючі, системне та прикладне програмне забезпечення (створення й супровід); засоби різних видів зв'язку та Інтернет; телекомунікаційне обладнання; інформаційно- технологічна, наукова, проектна та організаційна підтримка автоматизації інформаційних процесів.

Концепція та стратегія розвитку інформаційного суспільства та електронного урядування

Програма «Інформація для всіх»

Побудова національної інформаційної політики, достатньо системно представлена в розробленій ЮНЕСКО Програмі «Інформація для всіх» для розгляду окремими країнами як орієнтиру для розбудови інформаційного суспільства. З огляду на це, а також на членство України в ЮНЕСКО та її прагнення вступити в ЄС, наведемо короткий виклад основних аспектів цієї програми. Також вказується, що описані в програмі процедури ніяк не є обов'язковими, національна інформаційна політика може враховувати викладені в Програмі універсальні підходи, але має базуватися на специфіці країни.

Розвиток інформаційних технологій зараз відбувається стрімкішими, ніж коли-небудь темпами. Уряди змушені відповідати цим темпам не тільки в довгостроковій політиці, але й у короткострокових і середньострокових стратегіях, які повинні забезпечити відчутні для всіх позитивні результати. Не існує загальної формули успішної політики та електронних стратегій в галузі ІТ. Особи, відповідальні за їх розробку, можуть знайти успішні приклади та досвід і в межах своєї, і в інших країнах, і за необхідності адаптувати їх до власних унікальних умов.

Це визначає актуальність «Базової моделі», що пропонується в Програмі та може розглядатися як універсальний приклад з відпрацювання національної інформаційної політики (НІП).

Виділяються наступні три головні цілі НІП:

Демократизація доступу. Надати всім засоби доступу до інформації та ІТ, забезпечуючи реалізацію прав громадян, сприяючи освіті, місцевому розвитку, викорінюванню бідності, тендерній рівності, загальному доступу, суспільній прозорості та ефективності, а також демократичному правлінню.

Розвиток здатностей. Розробляти, підтримувати та впроваджувати стратегії, засоби та методики розвитку здатностей і навичок використання інформації та ІТ у всіх секторах і прошарках суспільства, на всіх рівнях освіти, сприяючи поширенню можливостей, які забезпечують різні моделі управління інформацією.

Інституціоналізація: законодавчі та нормативні рамки. Створити необхідні норми, що гарантують право на інформацію; сприяти використанню інформації та ІТ за рахунок діяльності законодавчих органів, стабільного правового середовища.

Створення системи економічного стимулювання та інституціональної

структури:

• зміцнення законодавчих і нормативних рамок підприємництва, конкуренції, реструктуризації компаній, інтелектуальної власності, виникнення нових ринків товарів і послуг, відкритості для торгівлі та іноземного капіталу;

• зміцнення фінансових систем, у тому числі фондових ринків, що сприяє припливу капіталу в найбільш інноваційні та конкурентоспроможні галузі та компанії;

• забезпечення більшої гнучкості ринку праці, щоб дозволити інноваційним компаніям залучати необхідних співробітників і надати можливість реструктуризації менш конкурентоспроможним компаніям і галузям;

• створення ефективної та фінансово стабільної мережі соціальної безпеки, покликаної допомогти працівникам у процесі подібних змін;

• забезпечення та стимулювання збільшення числа малих і середніх підприємств, які є джерелом інновацій та робочих місць;

• нарощування можливості уряду забезпечити ефективну та відповідальну реалізацію цієї політики законними шляхами, викорінювання корупції на всіх рівнях влади.

Розвиток людських ресурсів для економіки знань:

• децентралізація ініціатив, функцій та звітності освіти на всіх рівнях, створення можливостей та засобів заохочення надходження фінансування від приватного сектора та впровадження передових технологій в освіті;

• звернення уваги держави до ключових проблем освіти - якості, доступності для всіх, попередження надмірного втручання в деталі розробки програми та організації навчального процесу та управління освітніми закладами;

• гнучка інтеграція формальної, додаткової, дистанційної освіти та підготовки, забезпечення широкого спектра можливостей для освіти протягом всього життя; створення політичних і нормативних рамок, у тому числі систем атестації, які зроблять можливості освіти протягом всього життя привабливими та доступними для громадян.

Створення національної інформаційної інфраструктури, заохочення доступу до ІТ та їх використання урядовими закладами, приватним сектором і громадянським суспільством. Країнам-кандидатам до вступу в ЄС необхідно продовжувати активну роботу у наступних напрямках:

• сприяти конкуренції в інфраструктурі інформаційних технологій і послуг, припливу коштів із приватного сектора;

• розробляти незалежні високопрофесійні регулятивні механізми створення ліцензій та їх розподілу, а також захисту суспільних інтересів, гарантуючи при цьому свободу інноваціям і новим моделям обслуговування;

• створювати гнучкі режими правового та нормативного регулювання для нових форм економічної та соціальної діяльності, послуг органів державного управління з використанням ІТ, насамперед електронної торгівлі та електронного уряду; сприяти широкому й прийнятному за ціною доступу до ІТ для населення, особливо для бідних прошарків і сільських жителів, за рахунок сполучення державного фінансування та стимулювання інвестицій та інновацій від приватного сектора.

Створення ефективної національної системи впровадження інновацій, підтримка наукових досліджень і розробок, які виводять інноваційні технології на ринок.

Досягнення цих цілей й визначає ключові складові інформаційної політики. Основними з них є: промислова та економічна політика; технологічна політика; політика в галузі телекомунікацій; соціальні політика; політика, стратегії, законодавство; наукові дослідження та розробки.

Реалізація національної інформаційної політики вимагає коригування та вирішення завдань загальнодержавної політики. Зауважимо, що в цій сфері їх перелік збігається з Туніським зобов'язанням, прийнятим на Всесвітньому саміті з питань інформаційного суспільства, а саме.

1. Закликати державні установи проаналізувати поточну ситуацію з точки зору інформаційного суспільства, готовності до впровадження електронних технологій та ін., для створення державної політики у відповідності з виявленими потребами та очікуваннями.

2. Співвідносити інформаційні стратегії із загальними національними стратегіями та політикою.

3. Виявити загальні цілі, завдання та підходи.

4. Компенсувати порушення та неефективність ринкового механізму за допомогою законодавчих і нормативних рамок і надати доступ до засобів інформаційного суспільства соціальним групам і регіонам, які є неприбутковими з точки зору приватних підприємств.

5. Виявити галузеві цілі та включити їх у погоджену стратегію.

6. Запобігти появі розпорошеного сприйняття інформаційного суспільства.

7. Визначити схеми досягнення цілей.

8. Сприяти багатогалузевому та багатобічному співробітництву.

9. Запобігти дублювання зусиль і розтрачання економічних, кадрових і технологічних ресурсів.

10. Заснувати або визначити провідну установу, відповідальну за масштабну координацію дій державних органів між собою та з іншими учасниками.

11. Сприяти моніторингу, оцінці та аналізу дій, що виконуються.

Центральним органом з розвитку інформаційного суспільства є

Кабінет Міністрів України. Але він безпосередньо не здійснює управління, а делегує повноваження центральним органам виконавчої влади. На сьогодні цілі та результати розвитку інформаційного суспільства в Україні не конкретизовані, не мають конкретних вимірів, завдання для органів влади чітко не визначені, відсутнє відповідне фінансове забезпечення та система контролю. Про міжгалузеве співробітництво та координацію, скорочення дублювання робіт, врахування попиту на державні послуги, інтересів інших суб'єктів суспільства не йдеться взагалі.

Зворотній зв'язок теж відсутній, хоча повинен забезпечити органи управління необхідною інформацією щодо стану розвитку інформаційного суспільства. Такою інформацією повинні бути показники (індикатори), що визначаються в державних статистичних спостереженнях. На сьогодні вони або майже відсутні, або не відповідають вимогам управління розвитком інформаційного суспільства. Сама система статистичних спостережень має велику інерційність, а затримка інформації на 3 - 6 місяців призводить до прийняття некоректних рішень. Це ж відноситься й до узгодження проектів нормативно-правових актів, які не відповідають сучасним темпам розвитку суспільства.

Передумови та проблеми впровадження електронного урядування

Головне завдання реалізації електронного урядування, його технічного, фінансового, кадрового та організаційного забезпечення - за мінімальних витрат максимально оптимізувати систему і механізми здійснення державного управління із застосуванням ІТ. Це потребує, насамперед, з'ясувати, які типи інформаційних послуг і способів взаємодії відомі соціальним групам.

Визначення державних адміністративних послуг та їх споживачів. Більшість користувачів слабо уявляють, що їм може знадобитися на урядовому сайті, яким він має бути, аби з ним було зручно працювати. Урядові служби теж не уявляють, що пропонувати, як задовольняти урядовими послугами інформаційні потреби споживачів, як сформувати соціально-психологічну мотивацію для залучення громадян до електронного урядування, які не знають, що їм потрібно, наскільки це важливо та які матиме наслідки.

Визначення першочергових груп послуг та споживачів. Потрібно визначити головну цільову групу електронних урядових сервісів - з'ясувати, хто є клієнтами вже сьогодні, на кого має бути орієнтована більшість послуг. Визначити інтенсивність їх взаємодії з органами влади та склад першочергових електронних послуг. Все це значно зменшить загальні витрати на започаткування електронного урядування, яке приноситиме користь державі, суспільству та бізнесу.

Реалізація інформаційних ресурсів, програмно-технічних та організаційних засобів у відповідності з потребами споживачів інформаційних послуг. На сьогодні урядові органи вже приєдналися до інформатизації. Створено Урядовий веб-портал, практично всі органи влади мають офіційні веб-сайти. Проте здебільшого вони є презентаційними та не відповідають вимогам електронного урядування чи, принаймні, он-лайнового сервісу, оскільки мають бути пристосовані до використання найширшими верствами населення, мати та виконувати широкий спектр функцій. Про чітку організацію інформаційних ресурсів, орієнтацію на потреби пересічного користувача не йдеться.

Виходячи з викладеного, можна визначити такі пов'язані кроки створення електронного уряду (його мінімальних інтеграційних модулів):

• формування інформаційних потреб громадян, бізнесу та самих органів влади та визначення функцій органів влади з їх задоволення;

• оптимізація функцій державного управління в процесі розвитку інформаційного суспільства та їх реструктуризація;

• реорганізація Урядового порталу, веб-сайтів органів влади, що не мають інтерактивного режиму та не відповідають інформаційним потребам;

• визначення регламенту (обов'язки, терміни, вигляд тощо) надання інформаційних послуг громадянам, бізнесу та органам влади, відповідальності осіб в процесах електронного урядування та ін.;

• створення стандартів електронного документообігу з використанням цифрового підпису, а також ведення державних інформаційних ресурсів, додамо, що будь-яка країна, яка входить до ЄС має адаптувати до європейських стандартів національні вимоги до електронного урядування;

• запровадження електронного документообігу та цифрового підпису;

• використання та інтеграція існуючих засобів і, особливо, інформаційних ресурсів в спільне середовище електронного урядування - взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування;

• разом це передбачає найшвидшу розробку Стратегії та Програми розвитку інформаційного суспільства та електронного урядування, базових законів: «Про електронне урядування», «Про адміністративні послуги», «Про електронну комерцію» та ін.;

• не менш важливим є стабільність створеного нормативно-правового середовища та його підтримка всіма зацікавленими сторонами.