2.3. Адміністративно-правовий механізм взаємодії суб’єктів управління фсу та недоліки в його функціонуванні.
На даному етапі мова піде про взаємодію суб’єктів які здійснюють управління фінансовою системою між собою, їхній вплив один на одного, а також необхідно буде провести паралель між виконуваними функціями, визначити де вони дублюють одне-одного, де їхні функції пересікаються, а головне визначити чи потрібні вони нашій державі, чи можно буде обійтися і без них, просто перекласти більше обов’язків на ті органи які є життєво необхідними.
Слід зазначити, що в юридичній літературі існує безліч різних підходів щодо визначення структурних елементів фінансової системи держави.Так, О.М. Горбунова і О.Ю. Грачова вважають, що «до складу фінансової системи держави входять інститути державних фінансів, господарюючих суб’єктів, місцевих фінансів, страхування, кредиту.
Деякі вчені в організаційному аспекті фінансову систему розглядають як сукупність органів державної влади і місцевого самоврядування, що здійснюють в межах своєї компетенції керівництво фінансовою діяльністю держави і підприємств, установ, організацій, які беруть участь в ній.
Наявність певних інститутів всередині фінансової системи країни можна пояснити тим, що фінанси обслуговують практично всі потреби суспільства та охоплюють всю економіку країни [48, c. 15].
Так Ю.В. Гаруст поклав в основу структури фінансової системи рівні економічної системи, виділивши відповідні види фінансових відносин. На рівні світового господарства ― міжнародні фінанси; на макрорівні виділяємо окремо державні та окремо регіональні фінансові відносини; на макрорівні ― фінанси суб’єктів господарювання (підприємств та організацій) і на субмікроекономічному рівні ― фінансові відносини фізичних осіб, домогосподарств.
Кожний з цих видів має відповідну правову основу та фінансове джерело виникнення (певний склад доходів та видатків, )свої специфічні сфери фінансових відносин, наявність суб’єктів цих відносин та правове врегулювання взаємодії цих суб’єктів в ході здійснення фінансової діяльності.
На мою думку, саме створення досконалої фінансової системи держави є одним з основних умов ефективного розвитку її економіки, хоча й потребує певного часу.
Необхідно запропонувати своє бачення організаційно-правової структури фінансової системи України за сферами фінансових відносин у схематичному вигляді. Як видно зі схеми, складові фінансоė вої системи тісно взаємопов’язані між собою. Фінансовий стан кожного елемента цієї системи з одного боку, залежить від фінансового стану інших елементів, з іншого ― впливає на них.
Звичайно результат дослідження не є досконалим та потребує подальшого удосконалення, так як життя не стоїть на місці. Але вдосконалення структури фінансової системи України має ґрунтуватися, перш за все на забезпеченні відповідними правовими нормами фінансової безпеки, зміцненні завдяки оптимізації та оптимальному розподілу фінансових ресурсів фінансової самодостатності її інститутів, поступовій фінансовій інтеграції України у світову фінансову систему.
Слід також відмітити думку А.Т. Ковальчука, відповідно до якої фінансова діяльність держави, муніципальних утворень, недержавних ринкових інституцій складається із власне фінансових та не фінансових, з економічної точки зору, відносин.
Власне фінансові відносини, з одного боку, є першопричинними для різного роду економічних починань, з іншого – похідними від господарської та економічної діяльності. Але і в першому, і в другому випадку фінансові відносини становлять зміст фінансової діяльності. Тому економічна структура ринкового типу гостро потребує правового порядкування розмаїтих і суперечливих відносин, які виникають у фінансовій системі [53, c. 89].
Слід нагадати, що саме з цих позицій ми і виходили у визначенні складових елементів фінансової системи держави, а саме включаючи у її структуру не тільки публічні фінанси, а й фінанси суб’єктів господарювання та фінансових ринків.
Як зазначає Р.О. Халфіна «єдність форми та змісту передбачає провідну роль змісту у розвитку явищ, що, однак, не виключає можливість активного впливу форми як на зміст, так і на саму сутність явища. Правова форма реальних відносин визначається не лише їх змістом, але і волею держави, що втілює їх у конкретну форму, встановлює для певних учасників ті чи інші правові суб’єктивні права та обов’язки.
Навряд чи можна допускати абсолютну незалежність волі держави, вона визначається матеріальними умовами. Зміст діяльності держави в галузі фінансів значно ширше, ніж забезпечення функціонування системи фінансових фондів. Державне регулювання економіки спрямоване на те, щоб створити найбільш оптимальне «середовище» функціонування цього механізму. Таким чином фінансовий механізм прямо або безпосередньо пов’язаний з існуючою організацією матеріального виробництва і служить засобом управління ним [66, c. 120].
Всі органи, які здійснюють управління фінансовою системою України у своїй діяльності прямо чи опосередковано пересікаються.
Так, на Верховну Раду України покладений обов’язок щодо затвердження державного бюджету та подання звіту за його виконанням, але як показує практика цей процес є дуже складним і суперечливим і тому потребує якісних змін. Не розривно пов’язаний з діяльністю Верховною ради і Кабінет Міністрів України, який розробляє проект Закону Про державний бюджет і забезпечує його виконання звітуючи перед Верховною радою.
Важливими також є повноваження і президента України, хоч на мою думку вони є і опосередкованими, але саме його слово є вирішальним у будь-яких питаннях пов’язаних з фінансовою діяльністю, оскільки він має право вето на законодавчі акти прийняті Верховною радою щодо фінансових питань. І в таких випадках вони повертаються на доопрацювання або зовсім скасовуються. У здійсненні своїх повноважень він спирається на створювані ним і діючими за рахунок коштів державного бюджету консультаційними та дорадчими органами.
Найважливішим органом я вважаю Міністерсво фінансів, яке завдяки багатогранності своїх функцій та обов’язків здійсню разючий вплив на керівництво фінансовою системою. У своїй діяльності воно прямо пересікається з Кабінетом Міністрів, оскільки його діяльність ним спрямовується і координується. Про його фунціїї та компенцію мова йшла вище.
Також у своїй діяльності Міністерство фінансів прямо пов’язане з Державним казначейством та держаною аудиторською службою, які є йому підпорядкованими.
Державне казначейство є спеціально уповноваженим органом який займається виконанням державного бюджету. За основу діяльності державного казначейства покладено принцип єдиного рахунку державного бюджету в сукупності з централізацією, через яку забезпечується щоденний аналіз державних коштів. Казначейство проводить оплату рахунків установ, які утримуються з державного бюджету, зі своїх рахунків.
Забезпечується жорсткий контроль казначейства за надходженням коштів до бюджету, їх цільовим і предметним використанням. Це цілком відповідає меті створення казначейства ― впровадження в життя єдиного казначейського рахунку в Національному банку України та його регіональних управліннях, проведення через них усіх операцій розпорядників коштів державного бюджету. Таким чином, Міністерство фінансів України організовує виконання державного бюджету через державне казначейство та його територіальні органи.
Мною не було згадано про Державну аудиторську службу, відповідно функціями якої є :
забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю;
дійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів;
надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.
Необхідно відзначити і Державну фіскальну службу, яка в своїй діяльності нерозривно пов’язана з Кабінетом міністрів України, координується насамперед Міністров фінансів. Вона реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску.
ДФС у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Верховна рада слід відначити, у своїй діяльності переплітається з рахунковою палатою, яка регулярно інформує Верховну Раду України, її комітети про хід виконання Державного бюджету та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій, а також організовує і проводить оперативний контроль за використанням коштів Державного бюджету за звітний період. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави
Діяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (Нацкомфінпослуг), є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України.
Також слід відзначити Державну служба фінансового моніторингу України (Держфінмоніторинг) яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого переплітається, спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну політику у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.
Держфінмоніторинг у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції України та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Слід звернути увагу і на Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку яка є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України. НКЦПФР здійснює державне регулювання ринку цінних паперів. НКЦПФР у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України та іншими актами законодавства, а також Положенням про її діяльність.
Також слід відзначити, що держава як учасник фінансових правовідносин, які є за своєю суттю майновими, бере в них участь у статусі владної особи. І для такої її участі мають місце визначені підстави. Вони обумовлені необхідністю створення єдиного централізованого грошового фонду держави для забезпечення життя всього суспільства. З приводу мобілізації, розподілу та використання коштів у даний фонд і виникають такого роду майнові владні правовідносини [76, c. 13].
Тобто держава бере участь у фінансових правовідносинах не просто як господарюючий суб’єкт, а саме як владно-господарюючий та такий, що має майно, яке належить йому на праві державної власності. Як логічно у зв’язку з цим зазначав В. Є. Чіркин, «держава має свою власність, причому таку, що набагато перевершує власність інших суб’єктів права, отже, її можна розглядати з позицій господарюючого суб’єкта». Цілком зрозумілим є той факт, що від імені держави її власністю розпоряджаються відповідні органи. Але у чиєму б володінні, розпорядженні або використанні у визначений момент часу не знаходилося майно, яке є власністю держави, його власником у будь-якому разі все одно залишається держава. Це підтверджує необхідність визнання держави як самостійного суб’єкта права [69, c. 75].
У даному аспекті — аспекті владно-господарюючого суб’єкта — держава виступає як єдиний відокремлений учасник фінансових правовідносин. Адже їй притаманні такі функції у сфері публічних фінансів, які за своєю суттю не можна поділити з жодним іншим суб’єктом фінансових правовідносин та які можуть належати і реалізовуватися виключно державою.
Втім, коли йдеться про деталізацію та конкретизацію державних фінансових повноважень, логічним постає питання щодо створення та функціонування системи структур, які реалізують владні повноваження держави. Держава здійснює свої владні повноваження у сфері публічних фінансів через систему державних органів, використовуючи при цьому методи фінансової діяльності — мобілізацію, розподіл і використання публічних грошових фондів, а також здійснює контроль за цими процесами. Державні органи реалізують свої повноваження у спрямованості мобілізації, розподілу або використання публічних грошових коштів у двух аспектах — або ця діяльність є для них основною і визначальною, або вони мають до неї тільки непряме відношення, тобто створені державою не з метою здійснення фінансової діяльності, але разом зі своїми головними завданнями здійснюють функції і у сфері публічних фінансів [73, c. 306].
У першому випадку мова йде про державні органи спеціальної компетенції, що здійснюють фінансову діяльність, у другому — про органи загальної компетенції. Якщо державні органи загальної компетенції (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Президент України) визначають загальні орієнтири для проведення в життя єдиної фінансової політики і здійснюють загальне керування організацією державних фінансів, то структури, які наділені спеціальними фінансовими повноваженнями (Державне казначейство, Міністерство фінансів України, Державна фіскальна служба служба України, тощо), забезпечують вже безпосередньо на місцях виконання цих завдань. Іншими словами, створення системи державних органів спеціальної компетенції у сфері публічних фінансів пов’язане з необхідністю організації руху публічних грошових коштів на стадіях їх мобілізації, розподілу та використання з метою забезпечення життєдіяльності всього суспільства [70, c. 158].
Ми не будемо зупинятися окремо на характеристиці кожного органу як загальної, так і власної компетенції, а тільки охарактеризуємо їх у цілому. При цьому мова буде йти, безумовно, про систему структур спеціальної фінансової компетенції.
Необхідно відзначити, що державний орган спеціальної фінансової компетенції являє собою організацію, яка виступає частиною державного апарату, що наділена владними повноваженнями, характеризується визначеною структурою і правовим характером зв’язків, що з’єднують склад органу в одне ціле; має територіальний масштаб своєї діяльності, створюється у порядку, що встановлений законом, і застосовує відповідні методи, необхідні для використання у роботі для досягнення поставлених завдань та функцій [74, c. 382].
Так, держава, що виконує досить широке коло завдань у сфері фінансової діяльності, не має можливості індивідуально підходити до питання щодо фінансування кожної окремої адміністративно-територіальної одиниці.
По-перше, держава має більш значущі внутрішні та зовнішні функції у сфері фінансової діяльності; по-друге, щоб відслідкувати особливості розвитку того чи іншого регіону держави, адаптувати дію фінансово-правових норм до особливостей функціонування, ці проблеми покликані вирішувати суб’єкти які здійснюють управління фінансовою системою.
При розгляді вищезазначених видів суб’єктів фінансових правовідносин мова йшла про групу колективних учасників — держава, державні органи, територіальні громади, органи місцевого самоврядування, які представляють перш за все публічний інтерес у сфері фінансів від імені або всього суспільства, або його частини. Тому цілком логічно, що вони наділені відповідними владними функціями, про які мова йшла вище/
Якщо ж брати до уваги дублювання функцій суб’єктами фінансової системи, то цей процес полягає в тому, що більша їх частина направлена на формування та виконання державного бюджету, здійснення заходів щодо підтримання стабільності у сфері фінансової діяльності, а головною схожістю є те що всі органи здійснюють контроль за процесом використання та розподілу коштів як запоруки стабільності фінансової системи.
Якщо взяти до уваги що останнім часом все більше з’являється розмов щодо необхідності існування тих чи іншим органів і продовження ними виконання своїх прямо передбачених функцій, то хочу сказати, що я вважаю, що цей циклічний процес життєдіяльності необхідно трішки змінити, а саме узагальнити, але без серйозних кардинальних змін. Оскільки всі органи здійснюють свої повноваження у міру своїх можливостей і на основі прямої чи опосередкованої підпорядкованості один одному. Може хтось зі мною не погодиться, але це тільки моє суб’єктивне бачення і воно має право на існування.
Необхідно просто здійнити мінімальні зміни, в певній мірі навіть із залученням нових кадрів, оскільки як відомо більшість працівників цих суб’єктів є людьми так сказати «старої закалки», а зараз необхідно рухатись в одну ногу з часом. Кожний рік в світ виходить багато випускників навчальних закладів, які є генераторами нових ідей, але за бюрократичного протікання нашого життя вони так і залишаються невідомими.
Якщо поговорити про недоліки, то серед них необхідно виділити нечітко визначений порядок розподілу фінансових ресурсів між центральними та регіональними органами влади, обмежений контроль та відповідальність за їх діяльністю, відсутність єдиного органу який буде здійснювати контроль за надходженням коштів до бюджету та слідкувати за його виконанням.
Таким чином, ми бачимо, що фінансова система України є досить розгалудженою, складається з безлічі суб’єктів, які відіграють важливу роль в її функціонуванні. В своїй діяльності вони переплітаються одне з одним, в деяких випадках я прямо залежними одне від одного.
Провідними ланками в структурі фінансової системи України є бюджет держави (він є основним інструментом розподілу і перерозподілу створеного в країні ВВП, найбільш ефективним способом впливу на виробництво та соціальні процеси в країні) і фінанси підприємств усіх форм власності (оскільки на підприємствах концентрується основна маса фінансових ресурсів країни і від їх стану залежить економічне здоров'я країни, добробут населення, рівень заробітної плати, прибутку, величина надходжень грошових ресурсів у централізовані фінансові фонди держави). Проте не менш важливими є й інші структурні елементи фінансової системи України.
Також слід відзначити, що кожен рівень фінансової системи має певну самостійність, приймає і здійснює свої рішення. Поряд з цим важливо, щоб ці рішення були певною мірою впорядковані, узгоджені одне з одним, переслідували якусь загальну для всієї країни ціль
Отже, фінансову систему схематично можно відобразити таким чином:
Рис. 1.1. Структура фінансової системи.