Розділ 3. Удосконалення та оптимізація діяльності суб’єктів фінансової системи україни

3.1. Досвід державного управління фс країни провідних Європейських держав (Англія, Німеччина).

Зараз мова піде про фінансову систему таких провідних країн, як Великобританії та Німеччини, а саме якими органами вона представлена, особливості діяльності того чи іншого органу, історичні аспекти становлення фінансової системи, загальна характеристика складових системи.

Розпочнемо з представлення фінансової системи Великобританії. І так, Формування фінансової системи Великобританії було розпочато в ХІ ст., в результаті утворення феодальної держави шляхом об’єднання багатьох розрізнених країн. У 1086 році вперше проведено перепис населення та складено земельний і податковий кадастри, що посприяло отриманню повних відомостей про можливі об’єкти оподаткування.

На початку ХІІІ ст. важливого значення набув королівський орган – казначейство, який відав наповненням доходів казни. У 1215 році ухвалено Велику хартію вольностей, що заклала буржуазно-демократичні основи бюджетного устрою і конституційного ладу. Цим документом теж було обмежено королівську владу у праві вводити податки без згоди парламенту і надано фіскальні гарантії суспільним станам. З метою контролю за дотриманням положень хартії було утворено спеціальний політичний орган, який формувався із представників різних суспільних прошарків (прообраз сучасного парламенту).

На початку ХVІІ ст. значно зросли державні витрати (перш за все військового характеру і на утримання королівського двору); почала формуватися система державного кредиту (держава вдавалась до позик шляхом випуску облігацій), у результаті чого значно зріс державний борг і підвищився рівень оподаткування. Це викликало антиподаткові виступи, а в подальшому спричинило буржуазну революцію та становлення конституційного устрою, закріпленого у Біллі про права (1689 р.). З цього часу парламент отримав повні права у сфері державних фінансів (йдеться про право затвердження як доходів, так і видатків держави); казну короля було відокремлено від державного бюджету. З тих пір глибинні принципи функціонування фінансової системи практично не зазнали суттєвих змін [31, c. 220].

Слід наголосити, що у митній політиці Великобританії ретроспективно можна спостерігати почергове застосування як протекціонізму, так і фритрейдерства: якщо в середині ХІХ ст. було відмінено жорсткі митні збори на імпортовані товари і застосовано режим вільної торгівлі, то вже наприкінці ХІХ ст. (на фоні торговельних воєн між провідними державами світу) знову активізувалася політика протекціонізму. Новий виток загострення світової конкуренції припадає на 1931 – 1932 рр., що змусило Англію повністю відмовитись від політики фритрейдерства.

Державні фінанси зазнавали негативних наслідків у результаті світових воєн. Так, якщо в 1914 р. військові витрати складали лише 14% від національного доходу, то в 1916 р. – вже 56,3%. Фактично, все господарство держави було переорієнтоване на військові потреби. У час завершення війни внутрішній державний борг збільшився більше, ніж у 12 разів у порівнянні з довоєнним рівнем. Відбулась також втрата позицій Великобританії як світового фінансового лідера на користь США.

Характерним явищем державних фінансів у Великобританії є дефіцит державного бюджету. Так, за останні десятиліття ХХ ст. лише у кількох роках мала місце збалансованість, або ж профіцит державних фінансів (зокрема, з 1970 по 1995 рр. профіцит державного бюджету спостерігався лише у трьох роках). Для подолання бюджетного дефіциту в 1997 році було складено п’ятирічний план раціонального використання коштів як центральними, так і місцевими органами влади. Запроваджено принцип пріоритетності статей бюджетних видатків. Головними пріоритетами бюджетних видатків визначено: освіту, професійну підготовку молоді, створення нових робочих місць і охорону здоров’я [32, c. 340].

У підсумку це позитивно відобразилось на динаміці державних фінансів: бюджети в 1999–2001 рр. було виконано з профіцитом. Це створило передумови для проведення політики зниження податкового тягаря і реалізації соціальних програм, суть яких зводилася до забезпечення соціальної справедливості, сприяння зайнятості та підтримки найбільш незахищених прошарків населення, розширення середнього класу суспільства.

Необхідно відзначити систему державних фінансів Великобританії, яка складається: з:

— бюджету центрального уряду;

— місцевих бюджетів;

— спеціальних позабюджетних фондів;

— фінансів державних корпорацій.

Головну роль у складі державних фінансів відіграє бюджет центрального уряду (центральний бюджет Великобританії), який виконується у розрізі двох частин:

— консолідованого фонду (рахунку поточних надходжень і видатків), через який перерозподіляється основна частина ресурсів державного бюджету;

— національного фонду позик (бюджету капіталовкладень).

Консолідований фонд – спеціальний рахунок Міністерства фінансів Великобританії в Банку Англії. Основними доходами консолідованого фонду є податки, за рахунок яких формується близько 95% цієї частини бюджету. Із консолідованого фонду здійснюються переважно видатки поточного характеру, а також витрати постійного обслуговування, які не затверджуються парламентом (кошти, що спрямовуються у національний фонд позик для сплати відсотків за державним боргом, витрати за цивільним листом (видатки на утримання королеви), а також відрахування у фонди Європейського Союзу.

Національний фонд позик відображає операції держави інвестиційного характеру щодо отримання позик та надання кредитів. Він формується за рахунок: перевищення доходів над видатками консолідованого фонду (якщо має місце його профіцит), отриманих відсотків за наданими довгостроковими кредитами, прибутку емісійного департаменту Банку Англії, коштів із консолідованого бюджету, що перераховуються на обслуговування державного боргу. Кошти Національного фонду позик використовуються на: погашення державного боргу та сплату відсотків за ним, надання кредитів органам місцевої влади, здійснення інвестиційних проектів (переважно капітальних вкладень у державні корпорації).

Державний бюджет складається за балансовим методом, який передбачає, що доходи дорівнюватимуть видаткам. Перевищення доходів над видатками консолідованого фонду зараховується до дохідної частини національного фонду позик. Якщо ж у консолідованому фонді спостерігається дефіцит, то він покривається позикою з національного фонду позик, що веде до збільшення суми державного боргу [35, c. 416].

Виконання місцевих бюджетів Великобританії, як і бюджету центрального уряду здійснюється у розрізі поточних і капітальних видатків. До поточних видатків зараховують асигнування на оплату праці працівників бюджетних установ, видатки на здійснення державних закупівель та інші видатки. Капітальні видатки передбачають спрямування коштів на придбання землі, купівлю, будівництво, модернізацію чи реконструкцію основних фондів бюджетних установ.

Необхідно відзначити формулу Барнетта, в основу якої покладено принцип розподілу фінансування відповідно до чисельності населення, використовується для визначення щорічного приросту фінансування органів місцевої влади в рамках блок-гранту.

Таким чином, загальний обсяг блок-гранту визначається на підставі показників попереднього року та зміни у фінансуванні, визначеної за формулою Барнетта.

Початковий обсяг блок-гранту визначається Державним казначейством відповідно до правил, загальних для всіх міністерств. У випадку внесення змін до обсягів фінансування бюджетних програм в Англії, які є «порівняними» з шотландськими та уельськими, розміри блок-гранту збільшуються (зменшуються) на відповідну фіксовану величину. Обсяг додаткового фінансування регіонів з бюджету центрального уряду за формулою Барнетта визначається з урахуванням таких чинників:

— зміни в обсягах запланованих асигнувань по міністерствах уряду Великобританії;

— ступеня порівнянності відповідних бюджетних програм міністерств і програм, які реалізуються автономними інститутами влади Шотландії, Уельсу і Північної Ірландії;

— питома вага населення регіону щодо чисельності населення Англії, Англії та Уельсу або Великобританії в цілому (залежно від ситуації).

Впродовж останніх років формула Барнетта піддається жорсткій критиці за свою необ’єктивність, адже вона не враховує реальної потреби у фінансуванні, є непрозорою, а також не має законодавчого підґрунтя (не закріплена у законодавстві) [79, c. 159].

Кожна із ланок бюджетної системи Великобританії є незалежною та функціонує автономно, а тому самостійно складає, розглядає, затверджує і виконує свій бюджет. Бюджетний рік у Великобританії починається 1 квітня і завершується 31 березня наступного року. Проект державного бюджету складає казначейство (Міністерство фінансів).

Щорічно 1 жовтня воно направляє циркуляр окремим департаментам, міністерствам і відомствам, вимагаючи від них кошторис витрат на наступний фінансовий рік, а від департаментів внутрішніх доходів, митних платежів і акцизів – кошторис доходів. Міністерства і відомства розробляють кошториси за встановленою класифікацією витрат і передають їх казначейству, яке перевіряє і уточнює їх. При розробці бюджету враховують такі макроекономічні показники: прогнозні темпи зростання ВВП, рівень безробіття, норми процентних ставок, динаміку цін, ситуацію на фондовому ринку, рівень податкових ставок та інші.

Планування здійснюється на п'ятирічний період у цінах поточного року з відповідним щорічним коригуванням. За такий досить тривалий період часу (п'ять років) можливі помилки в прогнозних розрахунках, але, як свідчить практика, середня помилка не перевищує 1% від валового національного продукту.

У Великобританії не існує бюджету у вигляді єдиного закону, який санкціонує державні доходи і витрати. Натомість проект бюджету складається з двох окремих частин – розрахунку доходів та витрат. Відповідно щорічно приймаються два основних фінансових закони, які регулюють питання бюджету – Закон про асигнування, предметом якого є державні витрати, і Закон про фінанси, в якому відображаються державні доходи та їхні джерела.

Після розгляду і затвердження Кабінетом міністрів проект бюджету подається в парламент. Пропозиції щодо бюджету оголошуються в так званий бюджетний день в палаті громад канцлером казначейства у його щорічному Бюджетному посланні, в якому викладаються поточний стан в економіці та державних фінансах і прогнози розвитку на середньострокову та довгострокову перспективу. [33, c. 108].

Для вотування (розгляду-затвердження) бюджету парламент збирається на спеціальну сесію. Бюджетні права парламенту щодо бюджетної ініціативи (можливості вносити зміни в поданий проект) є обмеженими. На практиці тільки виконавча влада може збільшити видатки державного бюджету. Але парламент для розширення обсягів видатків може чинити політичний тиск з метою внесення необхідних поправок. Крім того, парламент може пропонувати скорочення витрат. Головну роботу над проектом виконує нижня палата – палата громад. Тут діє два комітети – із розгляду видатків і доходів. Верхня палата (палата лордів) затверджує бюджет у цілому. Затверджений бюджет підписує королева Англії (це її єдина та формальна функція в бюджетному процесі).

Слід підчеркнути, що особливість бюджетного процесу полягає в тому, що незначну частину видатків бюджету (близько 4% від їхнього загального обсягу) парламент не затверджує. Головним чином це видатки капітального характеру.

Виконання державного бюджету забезпечують: Міністерство фінансів Великобританії в особі канцлера казначейства, що контролює в тому числі фінансові служби інших міністерств і відомств; а також Банк Англії (заснований в 1694 р.), який є органом його касового виконання.

Для Великобританії характерний жорсткий контроль за здійсненням бюджетних витрат (з метою забезпечення їх раціональності та відповідності бюджетним призначенням).

Основна мета уряду – контролювати зростання державних видатків, тому наголос робиться на ефективності використання бюджетних коштів. Усі відомства самостійно ретельно аналізують виконання конкретних завдань під кутом зору результативності [37, c. 97].

Це невеличкий екскурс про фінансову систему Великобританії, більш детально на ній я зупинюся далі коли буду проводить паралель між суб’єктами які здійснюють керівництво фінансовою системою на основі нашої країни.

Зараз мова піде про фінансову систему Німеччини. І так, фінансова система Німеччини являє собою модель бюджетно-податкових взаємовідносин, що за суттю відображає перерозподіл фінансових потоків з метою нівелювання нерівності різних регіонів країни. Бюджетний устрій країни обумовлений її державним устроєм, територіально-адміністративним поділом, рівнем розвитку економіки та її структурних елементів і включає в себе три ланки управління: центральне, членів федерації та місцеве. Залежно від методів формування доходів економічних суб’єктів фінансову систему Німеччини можна поділити на дві сфери: централізовані фінанси (публічні фінанси) та децентралізовані фінанси (фінанси підприємств і фінанси господарств). Як форма організації грошових відносин фінансова система поділяється на такі підсистеми: господарюючих суб’єктів, населення, держави та місцевих органів. Кожна підсистема фінансової системи відрізняється методами, способами формування та використання фінансових ресурсів і відповідно поділяється на певні ланки.

На сучасному етапі основна проблема фінансової системи Німеччини характеризується зовнішнім походженням і передбачає недоотримання країною коштів відповідно до принципу “справедливого повернення” (непорівнянність країн – членів Європейського Союзу за рівнем розвитку), що відображається у виникненні основного питання бюджетної політики – взаємовідносини “донорів – реципієнтів” і спричиняє додаткове навантаження на державні фінанси. Крім того, ефективність функціонування фінансової системи Німеччини знижується через зростання витрат на фінансування антикризових фондів Європейського Союзу, що є загрозою розбалансування бюджетної системи за рахунок зростання дефіциту федерального бюджету та нарощення федерального боргу [31, c. 250].

На сьогодні стан державних фінансів Німеччини характеризується як задовільний завдяки стабільним податковим надходженням і низькій вартості запозичень. Основна стратегія бюджетної політики досліджуваної країни відображається в консолідації бюджету, коригуванні середньострокових бюджетних планів у напрямі збалансування федерального бюджету і включає такі напрямки:

• обмеження зростання чистих запозичень;

• скорочення структурного дефіциту;

• зменшення соціальних видатків і процентних доходів задля нарощення темпів економічного зростання [38, c. 165].

Спільною рисою з бюджетними системами розвинених країн є значна частка видатків пенсійного страхування. Особливою статтею є видатки на соціальні задачі, пов’язані з війною, до яких належать послуги постраждалим від війни, компенсації втрат. Друге місце в системі державних витрат займають витрати на суспільні послуги, що за досліджуваний період змінились у напрямі зростання питомої ваги в загальній структурі витрат. На третьому місці – видатки на загальне фінансове управління. Особливістю даної статті є значна питома вага саме витрат на обслуговування федерального боргу, що зростали за досліджуваний період. Зазначимо, що загальний напрям боргової політики направлений на зменшення даної групи витрат за рахунок оптимізації боргового портфеля.

Проведений аналіз структури та стану фінансово-бюджетної системи Німеччини дозволяє відокремити її позитивні та негативні риси, а саме:

• адаптивність федерального бюджету до посткризових проявів;

• можливість скорочення державних витрат за рахунок наявних низьких ставок обслуговування боргу та низького безробіття без необхідності збільшення податків;

• наявність прогресивної шкали оподаткування прибуткового податку дає можливість його скорочення навіть за високої інфляції, адже це не призведе до зростання податкових ставок і податкового навантаження;

• переорієнтування державних видатків на напрям з більшим фіскальним мультиплікатором, що проявляється в позитивному зростанні видатків на розвиток інфраструктури та інновації;

• потреба у структурному збалансуванні федерального бюджету з урахуванням демографічного сценарію, зокрема старіння населення [34, c. 67].

Світова фінансово-економічна криза загострила проблему бездефіцитного формування місцевих бюджетів. Місцеві фінанси Німеччини як друга ланка фінансової системи є її слабким елементом, що зумовлено застарілою системою розподілу та критеріями фінансового вирівнювання. Основними перевагами системи фінансового вирівнювання в Німеччині є:

− збереження стимулів для нарощення дохідної бази;

− врахування фактичних особливостей розвитку регіону, врахування реальних відмінностей у бюджетній забезпеченості регіонів;

− полегшення тягаря на федеральний бюджет за рахунок горизонтального вирівнювання.

Бюджет виступає головною ланкою фінансової системи ФРН, його структура і бюджетний процес відповідають федеративного характеру державного ладу. До держбюджету включаються доходи і витрати трьох рівнів адміністративного управління − федерації (центральний бюджет), земель (регіональні бюджети), та громад (місцеві бюджети). Зведений (консолідований) держбюджет виходить шляхом складання доходів і видатків бюджетів всіх трьох рівнів за вирахуванням міжбюджетних трансфертів (субсидій, дотацій). З 1974 р. до держбюджету включаються кошти фонду соціального страхування та соціального забезпечення.

Бюджетний рік у ФРН збігається з календарним. Федеральний бюджет затверджується бундестагом (парламентом). Складання, затвердження і виконання федерального бюджету передбачає визначення очікуваних доходів і витрат у бюджетному плані і ведення бюджетного обліку, фактичне відображення виконання бюджету [36, c. 188].

На стадії складання центрального бюджету міністерства і відомства направляють до міністерства фінансів передбачувані кошторису витрат на наступний рік, приблизно за 9 місяців. Міністерство фінансів на основі прогнозованих доходів уточнює видаткову частину бюджету і передає проект бюджети на затвердження федеральному уряду. Схвалений кабінетом міністрів проект бюджету направляється на затвердження до законодавчих органів. Спочатку бюджет направляється у верхню палату парламенту (бундесрат), де розглядається протягом трьох тижнів. З бундесрату законопроект про бюджет направляється в нижню палату парламенту (бундестаг). У разі внесення однієї з палат парламенту поправок до бюджету, він повертається на повторний розгляд. Після прийняття законопроекту бундестагом законопроект підписується головою уряду і стає законом.

У ті ж терміни в такій же послідовності складаються проекти бюджетів земель та громад. Проте якщо федеральний уряд формально не має права контролювати фінанси земель, то землі зобов'язані встановити такий контроль за бюджетами громад. Бюджети земель затверджуються ландтагами на один рік, але в окремих випадках можуть бути розраховані на більш тривалий період. Для покриття касового розриву у зв'язку з тим, що податки надходять нерівномірно, землі мають право випускати короткострокові позики. У всіх інших випадках до позик вдаються з особливого дозволу.

Вищим контрольним органом ФРН в галузі державних фінансів є федеральна рахункова палата. Звіт про виконання бюджету складається міністерством фінансів і прямує до парламенту і рахункову палату. Після укладення рахункової палати парламент затверджує закон про виконання бюджету.

Бюджетна політика ФРН підпорядковується загальним цілям економічної політики і спирається на налагоджений в післявоєнний період механізм її реалізації, на багатий арсенал засобів і методів формування дохідних і видаткових статей держбюджету [31, c. 257].

Також слід згадати і історію зародження фінансової системи Німеччини.

Сучасні особливості фінансової системи Німеччини пов'язані з політичним та соціально-економічним становленням держави у минулому. Економічна і політична роздробленість території сучасної Німеччини зберігалась аж до середини XIX ст. Розвитку економіки перешкоджали внутрішні митні бар'єри, наприклад, на початку XIX ст. при перевезенні товарів з Дрездена в Магдебург митні збори доводилось платити 16 разів. Лише у 1833 р. на чолі з Пруссією було створено митний союз для захисту внутрішнього ринку від торгової експансії з боку Великої Британії. Після 1871 р. відбулось остаточне об'єднання, у результаті чого утворилась Німецька імперія. Важливу роль у цьому відіграв О. фон Бісмарк (перший рейхсканцлер імперії).

У Німеччині, одній з перших держав світу, під впливом робітничого руху і профспілкових організацій було запроваджено закони соціального характеру (страхування на випадок захворювань, втрати працездатності, пенсійне забезпечення робітників), покладено обмеження на застосування дитячої праці.

Економіка та фінанси країни зазнали суттєвих руйнувань у період світових воєн. За роки Першої світової війни державний борг збільшився з 5 млрд до 160 млрд німецьких марок (у 32 рази). Репараційні платежі, які необхідно було сплатити на користь переможців, становили 132 млрд марок. Наслідки Другої світової війни були ще більш руйнівними: у 1945 р. державний борг у п'ять разів перевищував національний дохід 1938 р. (довоєнний рівень). Практично всю економіку держави було зруйновано, а інфляція досягла 600 %.

Внаслідок капітуляції Німеччини перед союзними державами її було розділено на чотири окупаційні зони. Пізніше з трьох західних зон утворилася Федеративна Республіка Німеччина, а на території радянської окупаційної зони було створено Німецьку Демократичну Республіку. Отже, з 1949 до 1990 р. на німецькій землі існували дві держави.

Слід відзначити, що фінансова система ФРН складається з таких елементів: фінанси федерації (федеральний бюджет, спеціальні фонди, фінанси державних підприємств); фінанси земель у складі відповідного бюджету, спеціальних фондів, фінансів підприємств; місцеві фінанси (місцеві бюджети та фінанси комунальних підприємств) [39, c. 216].

Прийняття бюджету є суверенним правом парламенту — спочатку він має бути прийнятий бундестагом, а потім отримати схвалення бундесрату. Після затвердження бюджету діє принцип розподілу влади, згідно з яким виконання бюджету — абсолютна компетенція уряду, і парламент не має права вимагати від уряду, щоб він у повному обсязі виконував окремі статті — контролюються лише основні цифрові показники. Згідно з німецьким бюджетним правом міністр фінансів може здійснювати додаткові витрати лише в тому разі, коли є економія за іншими статтями витрат, не виходячи за затверджені контрольні цифри. Виконання бюджету покладено на міністерство фінансів, касове виконання — на Бундесбанк.

Виконання бюджету контролюють органи виконавчої, законодавчої влади, а також громадські інституції. Міністерства мають власні контрольні підрозділи. Контроль за окремими напрямами виконання бюджету здійснює Федеральна контрольна рахункова палата. З боку громадських інститутів контроль можуть здійснювати різні асоціації, інститути та громадські організації. Наприклад, "Союз платників податків" відстежує оптимальність використання бюджетних коштів. За результатами перевірок контрольних органів проводиться регулярне інформування громадськості. Закінчується бюджетний процес затвердженням звіту про виконання бюджету.

Період між закінченням бюджетного року і затвердженням звіту про виконання бюджету досить довгий — два з половиною роки. Бюджетна система ФРН у ц сучасному вигляді почала формуватися у 20-х роках XX ст., на початку 90-хроків суттєво доповнилася приєднаними землями колишньої НДР. Сучасний бюджетний устрій ФРН також має три рівні — федеративний, земельний і общинний.