5. Адміністративістика Російської Імперії

В Російській імперії наука адміністративного права почала формуватися на початку XIX ст. як наука полі¬цейського права. Становлення і розвиток поліцеїстики ґрунтується на німецькому науковому досвіді в цій га¬лузі. Так, відомі російські поліцеїсти другої половини ст. М.Х. Бунге, М.М.Шпилевський, І.Є. Андріївський, В.В. Іванівський, І.Т. Тарасов та інші були прихильни¬ками концепції Р. фон Моля, викладеної в його фун¬даментальному творі «Наука про поліцію».

Одним з перших вітчизняних дослідників історії політико-правових концепцій науки поліцейського права є М.М. Шпилевський. У своєму творі «Поліцейське пра¬во як самостійна галузь правознавства», що вийшов дру¬ком у 1875 році в Одесі, науковець приділяє увагу про¬блемам поліцейського права Німеччини.

М.Х. Бунге (1823-1895 рр.), професор поліцейського права Київського університету, один з перших адептів німецького політеїзму притримувався концепції розши¬реного тлумачення поліцейського права, викладеної у творах Роберта фон Моля. Більш ніж будь-хто, він займа¬ється дослідженням джерельної бази поліцейського пра¬ва, до якої відносить не лише закони, але й підзаконні акти, акти органів виконавчої влади. Він одним з пер¬ших обґрунтовує поняття суб'єктів поліцейського права. В свою чергу, Тарасов І.Т., професор Московського університету, був одним з перших, хто обґрунтував роз¬межування предметів поліцейського та адміністратив¬ного права. На його думку, регламентація суспільних відносин, не пов'язаних з діяльністю поліції, має бути предметом самостійної науки адміністративного права. Серед теоретичних проблем курсу поліцейського права основну увагу приділено співвідношенню владних пов¬новажень поліції: розпорядчої діяльності і засобам дер¬жавного примусу. У своєму творі «Нарис науки полі¬цейського права» (1897 р.), крім питань матеріального права, науковцем аналізується також процесуальний аспект поліцейського та адміністративного права, зок¬рема, діяльність адміністративних судів. Неординарність, нестандартність наукових досліджень Тарасова І.Т. під¬тверджується його зверненням до таких проблем віт¬чизняної науки адміністративного права, які ще не під-

556

557

давались аналізу, наприклад, дослідження проблеми меж державного впливу у сферах публічно-правових відно- • син та приватного права (О.Агапов).

Антонович А.Я (1848 -?), професор юридичного фа¬культету університету Святого Володимира у Києві, фа¬хівець з політичної економії та поліцейського права, по¬ліцейське право визначав як «науку, що вивчає правове підґрунтя для господарського впливу з боку громади і держави збереженню і розвитку народного блага. До завдань цієї науки він відносить дослідження всіх гос¬подарських норм, що спрямовані на охорону існуючого добробуту, тобто попередження та припинення дій, які можуть порушити добробут, а також дослідження всіх норм з метою належного сприяння подальшому розвит¬ку народного блага. Поліцейське право, на думку вчено¬го, є необхідним доповненням політичної економії.

Серед поліцеїстів кінці XIX ст. — прихильників німець¬кої школи поліцейського права — не можна не назвати професора Санкт-Петербурзького університету І.Є. Анд-реєвського (1831-1891 рр.), котрий свою концепцію по-ліцеїстики виклав у фундаментальній праці «Поліцей¬ське право». її оригінальність полягає в тому, що, на думку науковця, існує два методи правоохоронного впливу — поліцейська діяльність держави та поліцейська діяльність уряду. Поліцейська діяльність держави забезпечується всією системою суб'єктів приватного та публічного пра¬ва, це діяльність поліцейська у широкому розумінні цьо¬го слова. Якщо ж цього буде недостатньо для створення умов добробуту і безпеки, поліцейська діяльність уряду, що полягає у нагляді над підприємствами приватних осіб, спілок та товариств, які ці добробут і безпеку мали забез¬печити, повинна вживати заходів для їх забезпечення. Тим самим обґрунтовується примат загальнодержавних інте¬ресів над приватними.

Певну увагу приділяє Андреєвский І.Є. генезі полі¬цейського права, в становленні якого розрізняє три ета¬пи. Перший — античний та ранньофеодальний (до по¬чатку XII ст.), коли формуються владні органи, діяль¬ність яких ще є дуже недосконалою. Другий період роз¬витку поліцеїстики (XIII — XVIII ст.) характеризується становленням органів державного примусу, що забез¬печують суспільну безпеку розвитком правових засад їх діяльності (поліцейського законодавства) і як наслі-

558

док — поступовим обмеженням позаправових методів державного примусу. І, нарешті, третій етап знаменує фор¬мування і розвиток спеціалізованих органів виконавчої влади. В цей період з'являються «поліцейські держа¬ви», до яких науковець відносить, перш за все, післярево¬люційну Францію.

Вдосконалення системи охорони громадського поряд¬ку в Росії і, зокрема, створення превентивної системи, Андреєвський І.Є. пов'язує з вдосконаленням функцій правоохоронних органів Міністерства поліції, а потім — Міністерства внутрішніх справ, що поєднує повноважен¬ня з попередження та припинення правопорушень.

Вчення І.Є. Андреєвського ґрунтується на дослідженні публічно-правових установ, їх природи, функцій, вад, недоліків та переваг. За політичним світоглядом він — ліберал, прихильник ідеї правової держави. Характер¬ним для вчення Андреєвського І.Є. є поділ діяльності поліції на таку, що забезпечує безпеку (поліцію безпеки) та таку, що забезпечує добробут (поліція добробуту).

Концепція поліції безпеки базується на протиставленні факторів, що мають підґрунтям недобру волю людини і таких, що від неї не залежать (надзвичайні обставини різного характеру). Але і перші, і другі спричиняють не¬гативний вплив на суспільний, публічний інтерес.

Поліція добробуту за мету має створення соціально-правових гарантій духовного розвитку народу, вона є право реалізуючим фактором загальнодержавної соці¬альної політики. Основним методом впливу правоохо¬ронних органів є державна дозвільна політика. На дум¬ку науковця державний вплив не може бути однаковим для різних галузей і залежить від традицій і публічного інтересу. Таким чином, Андреєвський І.Є. поруч з уря¬довою поліцейською діяльністю називає також суспіль¬ну поліцейську діяльність.

Концепція поліцеїстики Андреєвського І.Є. заперечує протиставлення загальної та особливої частин навчаль¬ного курсу. Теоретичні дефініції чинного права розгля¬даються ним у єдності їх практичного здійснення.

Ще одним із вчених-поліцеїстів того часу був Беляв-ський М.М. (1869 — ?), котрий у своїх творах прова¬дить думку про те, що сучасний стан суспільного життя передбачає підвищення ролі держави в управлінні.

559

Разом із вченими, що ґрунтували свої дослідження на науковому досвіді західноєвропейської поліцеїстики, в Росії працювали й вчені-поліцеїсти, концепції яких не співпадали з головними ідеями іноземних вчень. Яс¬кравим представником такого напрямку в розвитку ад¬міністративного права є В. М. Лєшков.

К.С. Бельський, піддаючи аналізу праці В.М. Лєшко-ва, зазначає, що цей науковець був фундатором і при¬хильником земської реформи, а предметом його науко¬вих розвідок були, перш за все, організаційно-управлінсь¬кі аспекти діяльності земської громади. За його вченням, центр управління знаходиться не на верхніх поверхах влади, а внизу — в громаді: Лєшков був прихильником так званого «суспільного права», під яким розумів сис¬тему правових норм, що регулюють відносини у сфері безпеки суспільства, населення, його добробуту і управ¬ління громадськими справами (К. Бельський).

Саме В.М. Лєшков став одним з опонентів у дискусії, що виникла після опублікування «Поліцейського пра¬ва» І.Є. Андреєвського.

Концепції величезної ролі поліції у житті суспільс¬тва І.Є Андреєвського Лєшков протиставляє свою кон¬цепцію суспільного права з домінуючим значенням волі народу у становленні, розвитку та розбудові держави, котра є лише засобом досягнення народного блага.

Курс суспільного права, розроблений вченим, також складався з Загальної та Особливої частин. У Загальній частині аналізу піддано вплив матеріального та духов¬ного життя народу на публічно-правові інститути, спів¬відношення загальнодержавних інтересів і особистих прав. Це зумовлює і незвичайну джерельну базу курсу, де разом з нормативними джерелами вказано й пам'ят¬ки духовної та історичної науки, що відображають по¬бут та психологію народних мас.

Розробляючи далі свою концепцію суспільного пра¬ва, науковець врешті-решт доходить висновку про недо¬цільність поліцейського права взагалі, яке має повністю замінити суспільне право.

Полеміка В.М. Лєшкова і І.Є. Андреєвського продов¬жувалася досить довго і закінчилася не на користь суспіль¬ного права, яке не має точно визначеного предмета.

Ще один з відомих політеїстів кінця XIX — початку XX ст. — професор В.В. Іванівський обґрунтував прин-

560

цип єдності концепцій поліцейського та адміністратив¬ного права. Адміністративне право включає право внут¬рішнього управління та поліцейське право, предметом якого він вважає вивчення законів та підзаконних актів, що регламентують заходи задля створення безпеки і добробуту. У 1904 р. виходить друком його праця «Учеб-ник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управлення». Даний твір складаєть¬ся з Загальної та Особливої частин, що стає вже тради¬ційним, причому майже всю увагу автором приділено Особливій частині. Вперше у вітчизняній науці Іванів-ським В.В. обґрунтовано не лише становлення нової галузі адміністративного права, але й зроблено спробу розробки методології адміністративно-правової науки. Автор, зокрема, виокремлює групу загальних методів і серед них — методи класифікації, історико-порівняль-ний, юридичний. Певну увагу у його творах приділено організації державної служби, якою Іванівський В.В. називав діяльність фізичних осіб, спрямовану на здійс¬нення волі носія верховної влади з уповноваження остан¬нього. Ці та інші питання вчений розкриває у творі «Русское государственное право. Т.1. Верховная власть и ее органи (Вьш. 7. Государственная служба)» (1895-1898) Попри певну оригінальність, концепція Іванів-ського В.В. не розкриває специфіки адміністративного права, його інститутів, розглядаючи їх як складову нау¬ки державного права.

В цілому, можна констатувати, що у Російській імпе¬рії, частиною якої була й Україна, на початку XX ст. склалися два основні напрямки, дві школи у науковому обґрунтуванні адміністративного права як самостійної галузі.

Перша з них визнавала за поліцейським правом іс¬торичне значення в тому, що його замінило повністю вчення про управління. Яскравим представником цієї школи вважається О.І. Лістратов, котрий визначає адмі¬ністративне право як вчення про правовідносини в сфе¬рі державного управління і викладає основні висновки щодо цього в «Основних началах адміністративного пра¬ва», що виходять друком у 1914 році.

Не менш вагомий внесок у цьому напрямку зробле¬ний Є. Берендтсом (1860-1925 рр.), котрий був прихиль-

561

ником генезис поліцейського права у право адміністра¬тивне. У своєму фундаментальному творі «Досвід систе¬ми адміністративного права» (1898) вчений, полемізую¬чи з І.Є.Андреєвським, Р. фон Молем, доходить виснов¬ку про те, що поліцейське право, поступово перероджую¬чись, перетворюється у право адміністративне, саме право, а не політику управління. Є.Берендтс є одним з перших теоретиків основних догматів адміністративно-правової науки майбутнього XX ст.. До суб'єктів адміністратив¬ного права вчений відносить публічно-правові інститу¬ти та приватноправових учасників адміністративно-пра¬вових відносин: фізичних осіб та корпоративні об'єд¬нання. Особливим статусом він наділяв комерційні організації, тому що їх діяльність регулювалась як нор¬мами публічного, так і нормами приватного права.

Найважливішим постулатом адміністративно-право¬вого вчення Є.Берендтса є пріоритет публічних інтересів держави над правами фізичних осіб. Саме він стає осно¬вою визначення вченим поняття адміністративного пра¬ва, яке являє собою, на його думку, сукупність норм, що регулює обов'язково і примусово діяльність органів дер¬жавної влади, а також суспільних груп і приватних осіб для здійснення державних завдань і сукупність зумов¬лених цією діяльністю юридичних відносин між держа¬вою взагалі, її органами, суспільними групами і приват¬ними особами (О.Агапов).

Другий напрямок, представлений такими вченими, як Тарасов І.Т., Івановський В.В. та інші, має метою обґрун¬тування тези про те, що заміна поняття «поліція» по¬няттям «державне управління», або «адміністрація» не є вірною, тому що поліція є самостійною частиною адмі¬ністрації, а поліцейське право — частиною адміністра¬тивного.

Ще протягом тривалого часу адміністративне право буде розглядатися вченими як складова частина права державного або ж теорії права взагалі. Підґрунтям та¬кого підходу була ідея нерозривності права, поділу його лише на публічне та приватне. Так, у двотомній праці М.М.Коркунова «Російське державне право» (1908-1909) розглядаються і питання адміністративного пра¬ва. Г.Ф.Шершеневич аналізує виконавчу владу через при¬зму розподілу влад у загальній теорії права тощо.