2.3. Політика вдосконалення регулювання в сфері торгівлі продукцією апк в контексті дотримання принципів продовольчої безпеки

Світова спільнота звернула увагу на проблему продовольчої безпеки ще в 7-х рр. XX ст., коли було виявлено нестачу світових запасів продовольчих ресурсів. Цій проблемі притаманний глобальний характер, адже виробництво, розподіл і торгівля продуктами харчування мають важливе значення для кожної країни незалежно від того, чи існують проблеми голоду і недоїдання всередині країни абож країна в змозі забезпечити своє населення достатньою або надлишковою кількістю продовольчих товарів. Причину її актуальності вдало пояснює вислів А. Брійа-Саварена: “Долі націй залежать від того, як вони харчуються”.

Вперше термін “продовольча безпека” був використаний міжнародною спільнотою після зернової кризи в 1972-1973 рр. Роком пізніше Генеральна Асамблея ООН прийняла резолюцію “Міжнародні зобов’язання щодо забезпечення продовольчої безпеки в світі”. Під світовою продовольчою безпекою малося на увазі в основному “збереження стабільності на ринках продовольчих товарів при доступності базових продуктів харчування для всіх країн світу” [45]. Основні заходи були направлені на: створення запасів продовольства на рівні окремих держав; організацію моніторингу та раннє попередження дефіциту продовольства; надання продовольчої допомоги країнам, які її потребують; залучення країн, що розвиваються, в міжнародну торгівлю сільськогосппродукцією і продовольчими товарами. В поєднання імпорту і допомоги з боку розвинених країн вбачалося вирішення продовольчої проблеми більшості держав.

Найбільш помітний вплив зазвичай мають короткострокові заходи втручання засобами політики в сфері торгівлі і в суміжних їй галузях. Прикладом численних короткострокових реакцій є значне зростання витрат на імпорт продовольства, що спостерігався після підвищення цін на продукти харчування в 2008 році, і поступова втрата довіри до світових ринків як надійного джерела доступного продовольства. Ряд країн вдався до політичних заходів, які полягали в спробі зробити прямий вплив на внутрішні ціни за допомогою митного та цінового контролю, в деяких випадках з наміром створити стимули для збільшення внутрішніх запасів, в інших випадках ці заходи в поєднанні з заходами соціального захисту були покликані задовольнити потреби малозабезпечених споживачів.

Експортні обмеження і скасування імпортних мит найбільш широко використовувалися в якості інструментів торговельної політики. Найбільш привабливими для директивних органів були митні заходи, які дозволяли оперативно стримувати негативні наслідки світового зростання цін для внутрішніх споживачів при менших витратах на їх реалізацію в порівнянні з іншими варіантами, зокрема з субсидуванням споживачів. Експортні мита можна також розглядати як заходи стимулювання зростання бюджетних надходжень, особливо в тих країнах, які зіткнулися з проблемами в податково-бюджетній сфері під час фінансової кризи 2008 року. Комплекс торгових інструментів залежав головним чином від того, чи була країна чистим імпортером або чистим експортером товарів масового споживання, які користувалися найбільшою популярністю на внутрішньому ринку, і застосовувався адресно щодо товарів, які формують основну споживчий кошик, в основному зернових культур.

Багато країн-імпортерів продовольства знизили імпортні мита на продукти харчування, сільськогосподарські ресурси і обладнання. Імпортні мита призводять до зростання споживчих цін у порівнянні зі світовими та скорочення обсягів імпорту [43 c. 38]. В результаті скорочення або скасування імпортного мита на ту чи іншу продукцію зменшується ціна імпортного товару, що сприяє зниженню внутрішніх споживчих цін. Однак в більшості країн, що є чистими імпортерами продовольства, мита на продукти харчування вже були зафіксовані на низькому рівні, і їх скорочення зробило мінімальний вплив на внутрішні ціни.

Зниження розміру мит на сільськогосподарські ресурси (механізми, насіння, паливо) веде до зменшення виробничих витрат і стимулює розвиток внутрішнього виробництва. Зниження податків, за винятком випадків компенсації надходжень до бюджету за рахунок збільшення доходів від зростання обсягів товарів, що імпортуються, несприятливо позначиться на наповненні бюджету [10, c. 38].

У періоди високих цін на продовольство або потрясінь для внутрішніх постачальників чисті експортери продовольства зацікавлені у введенні обмежень на експорт, що дозволяє їм забезпечити внутрішні ринки достатніми запасами продовольства в короткостроковій перспективі. Ці обмеження накладаються за цілою низкою причин, у тому числі в разі якщо, на думку урядів, інші засоби стабілізації цін не дали належного результату, якщо для поповнення державного бюджету не можуть стягуватися додаткові податки, або якщо існує невизначеність щодо обсягу запасів зерна на національному або місцевому рівнях. Ця невизначеність може посилюватися у зв’язку з відсутністю офіційних даних про попит та пропозицію по окремих культурах і неефективністю систем моніторингу ринкових цін. Ці недоліки роботи відомств, що відповідають за запаси продовольства, і моніторингу показників продовольчої безпеки на національному рівні можуть призвести до введення експортних обмежень як найпростішої заходи в порівнянні з іншими методами амортизації цінових коливань.

Експортні обмеження можуть набувати форми податків на експорт або кількісних обмежень, в тому числі заборон на експорт. Скорочення обсягів або заборона на експорт можуть сприяти стримуванню зростання внутрішніх цін, принаймні в короткостроковій перспективі, при збільшенні обсягу поставок на внутрішній ринок. Однак ціни виробників також можуть бути знижені, що породжує негативні стимули для розширення виробництва і сприяє скороченню запасів в середньостроковій перспективі.

Ефективність заходів може бути підірвана в результаті незаконного експорту. На світовому рівні, в тому випадку якщо експортні обмеження вводяться одночасно декількома експортерами, вони призводять до зниження світових запасів і підсилюють ступінь невизначеності та волатильності на світових продовольчих ринках [4].

Досвід країн, що розвиваються, наприклад, в Латинській Америці, свідчить про те, що послідовність проведення та прозорість політики зіграли важливу роль у відносній ефективності заходів торговельної політики, яка застосовувалася в останні роки, що характеризувалися високими світовими цінами на продовольство. У деяких країнах експортні обмеження спочатку вводились на тимчасовій основі, але в подальшому термін їх дії продовжувався, що ускладнювало виробникам процес прийняття обґрунтованих рішень у сфері виробництва і маркетингу. Це сприяло зростанню невизначеності в політичному середовищі, знижувало стимули для фермерів і призводило до диверсифікації в бік культур, які в меншій мірі піддаються мінливому регулюванню [5]. У той же час зниження мит, які застосовувались в країнах-імпортерах продовольства, не мало майже ніякого впливу на можливість контролювати різке зростання цін на продовольство на внутрішніх ринках. У багатьох випадках заходи торговельної політики не чинили достатнього впливу на внутрішній ринок, а на світовому рівні зниження імпортних бар’єрів в одних країнах в поєднанні з введенням експортних обмежень в інших призвело до зміцнення балансу попиту і пропозиції, збільшивши тиск на світові ціни.

У більшості випадків бюджетні обмеження і масштаб зростання цін перешкоджали процесу стабілізації і посилювали негативні наслідки цінового зростання. У зв’язку з тим що багато з цих заходів втручання вважалися недоцільними, висувалися численні вимоги оптимізувати політичні рішення з метою запобігання та/або подолання раптового зростання цін на продовольство. Аналогічні вимоги про підвищення ринкової дисципліни висувалися майже в усі попередні періоди підвищення цін, але здебільшого залишалися без уваги з припиненням стрибків цін, оскільки заходи політики або розглядалися як надто важкоздійснювані, або були пов’язані з занадто високими додатковими податковими витратами, або з початком періоду низьких цін, сторони втрачали інтерес.

Як вважають аналітики, наслідки для виробництва можуть сильно відрізнятися, якщо заходи політики застосовуються комплексно, а не окремо. Незважаючи на те що це спостереження не є новим, існує дуже мало емпіричних даних про реакцію виробників на різні види підтримки з урахуванням одночасної реалізації декількох заходів політики.

Державне втручання необхідно розглядати як частину пакетів заходів, які поряд з торговельною і ціновою політикою включають й інші політичні заходи, зокрема орієнтовані на споживача і ті, що передбачають надання продовольчої допомоги та інших форм соціального забезпечення. Ці заходи політики можуть сприяти ефективному зростанню попиту на продовольство і, крім безпосереднього впливу на проблему відсутності продовольчої безпеки, можуть сприятливо опосередкований вплив на зростання внутрішнього виробництва за рахунок створення ринкових можливостей і/або збільшення цінового тиску на місцевому ринку, особливо при широкомасштабному застосуванні подібних заходів.

В рамках проведеного недавно в Індонезії попереднього аналізу альтернативних стратегій управління ризиками, пов’язаними з відсутністю продовольчої безпеки [8], було розглянуто потенційний вплив комбінацій різних заходів політики в області виробництва і споживання рису. В аналізі зазначається, що заходи цінової підтримки ринку здійснюються в поєднанні з необумовленою передачею коштів, внутрішньої програмою продовольчої допомоги бідним домогосподарствам і субсидіями на добрива. Автори аналізу приходять до кількох висновків. У “нормальних” умовах цінова підтримка виробників призводить до збільшення масштабів недостатнього харчування населення в цілому внаслідок зростання споживчих цін. У періоди стрибкоподібного зростання цін на рис заходи політики цінової підтримки забезпечують зниження масштабів недостатнього харчування, чому додатково сприяють споживчі субсидії, перекази грошових коштів і в незначній мірі субсидії на добрива. Навпаки, при неврожаї цінова підтримка може призводити до зростання масштабів недостатнього харчування, проте цей вплив згладжується за рахунок надання споживчих субсидій, переказів грошових коштів і особливо страхування сільськогосподарських культур. У контексті серії гіпотетичних потрясінь, найбільш ефективним заходом нівелювання їх негативних наслідків для продовольчої безпеки є перекази грошових коштів, вплив субсидій на добрива незначні, при цьому цінова підтримка – у всіх випадках, за винятком стрибкоподібного зростання цін – призводить до збільшення масштабів недостатнього харчування в умовах макроекономічних криз і стихійних лих.

Як правило, аналіз впливу політики на продовольчу безпеку відображає статичну картину короткострокових заходів втручання. Однак динамічні наслідки, наприклад пов’язані зі зміною обсягів виробництва або поведінки або структури ринків [2], представляють набагато більший інтерес для країн, що розвиваються, через їх впливу на загальне зростання і потенціалу протидії відсутності продовольчої безпеки.

Розвинені країни вивчають питання про оптимальний підхід до реформування свого інституційного управління з метою розширення можливостей для включення політики в області розвитку в більш широкий комплекс заходів політики для активізації економічного зростання за допомогою торгівлі та інвестицій, проте важливо надавати країнам, що розвиваються, підтримку в реформуванні їх власних систем управління, з тим щоб забезпечити інтеграцію аспектів продовольчої безпеки в процеси прийняття рішень в галузі національної торговельної політики. Зміцнення потенціалу для роботи в різних секторах є загальною проблемою для розвинених країн і країн, що розвиваються.

Подолання розриву між процесами в секторах можливо наступними шляхами [10, c. 64]:

• активізація участі зацікавлених сторін у сфері торгівлі, включаючи міністерства торгівлі, комісії по розвитку експорту, промислові об’єднання та торгово-промислові палати, в розробці стратегій та інвестиційних планів в галузі сільського господарства;

• узгодження стратегій та інвестиційних планів в галузі сільського господарства з політичними системами і механізмами планування, пов’язаними з торгівлею, такими як стратегії імпорту і експорту та діагностичне дослідження з інтеграції торгівлі – у багатьох випадках це потребуватиме перегляду міністерствами сільського господарства і торгівлі національних пріоритетів в області торгівлі сільськогосподарською продукцією з метою забезпечення більш стійкого балансу між розширенням торгівлі і підтримкою конкуруючих з імпортом стратегічних продовольчих товарів; дані більш послідовні пріоритети також повинні бути відображені в стратегіях розвитку країн і довгострокових програмних документах, узгоджених з донорами та міжнародними організаціями, наприклад в механізмах дій країн ООН в галузі розвитку;

• залучення експертів в області торгівлі і сільського господарства до розробки стратегій та інвестиційних планів;

• встановлення зв’язків між національними структурами, що належать до секторальних процесів, при наявності таких.

Однак розрив між процесами в сферах сільського господарства та торгівлі не скоротиться сам по собі. Для підвищення узгодженості політики потрібні грамотне керівництво і політична прихильність, безперервне сприяння процесам за допомогою політичного діалогу між різними групами зацікавлених сторін, зміцнення інститутів і підвищення потенціалу з подолання прогалин в знаннях. Про координацію процесів часто забувають, що призводить до недооцінки ресурсів, необхідних для встановлення зв’язків між секторами.

Підтримуючи процеси на національному рівні, важливо також домогтися узгодженості глобальних систем регулювання, що впливають на ці процеси, і їх здатності забезпечувати підтримку роботи по досягненню цілей країн в області продовольчої безпеки за допомогою пов’язаних з торгівлею процесів.