8. Структура финансирования образования

Весьма важным дополнением приведенных выше социологических данных является сравнительный анализ структуры финансирования образования в Российской Империи, СССР и Российской Федерации и в других странах. К сожалению до сих пор даже в серьезных научных работах (как, например, в недавней статье Т.Чумаковой [Чумакова, 2005]) преобладает некритическое повторение идеологических догм советского периода или публицистических выступлений предреволюционного периода о «недостаточности средств» на образование в Российской Империи⁴⁶.

Для четкого понимания этого вопроса нужно исследовать по крайней мере три вопроса:

1. Структуру финансирования образования.

2. Систему приоритетов бюджетного финансирования.

3. Механизмы контроля эффективности и целевого расходования бюджетных средств.

Только комплексный анализ всех этих трех аспектов позволяет сделать более или менее объективный вывод об особенностях экономической политики в области образования в тот или иной период.

Разумеется, такое исследование могло бы быть предметом отдельной очень обстоятельной работы. Здесь мне бы хотелось лишь обозначить общие тенденции и структурные особенности экономической политики в области образования Российской империи в царствование Николая II и сопоставить его (для сравнения) с соответствующими данными в 20-ые годы ХХ века и в первое десятилетие XXI века. Исходя из сопоставления этих данных можно сделать следующие выводы:

1. Структура финансирования образования в российской Империи имела более сложный характер, чем в СССР и сопоставима по структуре с современной Российской Федерацией. Так в настоящее время (в Российской Федерации) образование финансируется из четырех источников: а) средства государственного федерального бюджета в рамках финансирования ведомств, федеральных целевых программ и национальных проектов; б) средства государственного бюджета субъектов федерации (через которые финансируется, например, заработная плата большинства школьных учителей); в) средства местных бюджетов; г) плата за обучение, образовательные услуги и частные пожертвования. По данным Министерства образования и науки Российской Федерации в 2004 году расходы консолидированного бюджета на образование составили около 530 миллиардов рублей, причем около 20% составили средства федерального бюджета, 20% - государственных бюджетов субъектов федерации и около 60% средства местных бюджетов. Внебюджетные средства из-за отсутствия открытой статистики, ее недостоверности и наличия значительных «теневых» (коррупционных) денежных потоков точно оценить фактически невозможно, но в расчетах Министерства образования и науки считалось, что общая доля образовательных расходов в ВВП в 2004 году составляла 4,9 %, из которых бюджетные расходы - 3,5%. То есть внебюджетные расходы оценивались в 1,4% или более чем в 200 миллиардов рублей. (За время президентства В.В.Путина также имела место впечатляющая динамика роста расходов на образование, так в 2000 году консолидированный бюджет образования немного превышал 200 миллиардов рублей, а в 2008-2009 году достиг 1 триллиона рублей, но указанные пропорции в целом сохранились).

Образование в Российской империи, также как в Российской Федерации, финансировалось из нескольких источников на разных уровнях. Это были: 1) средства государственного казначейства через Министерство народного просвещения и другие ведомства (ведомство Императрицы Марии, Священного Синода, военное ведомство и т.д.); 2) средства земств, городов, волостей, сельских обществ, средства губернского земского сбора в неземских губерниях; 3) прочие «общественные» средства - средства церквей и монастырей, приходских попечительств, войсковых касс, средства дворянства, общественных организаций;

4. частные пожертвования; 5) плата за обучение; 6) проценты с капитала (так как многие высшие и средние учебные заведения, имея полную хозяйственную самостоятельность (экономическую автономию) обладали значительными собственными капиталами, сопоставимыми с так называемыми endowments в США и Великобритании).

Что касается консолидированного бюджета, в 1914 году, по оценке Питирима Сорокина [Сорокин 2008, 285-287, 400], общие расходы всех государственных ведомств на образование составляли почти 300 миллионов золотых рублей (в том числе 161 миллион по ведомству Министерства народного просвещения), расходы земств и городов по «образовательным» статьям в том же году составляли около 360 миллионов рублей. То есть «консолидированный бюджет» казначейства, земств и городов составлял до 660 миллионов золотых рублей.

Один золотой рубль 1914 года по покупательной способности можно оценить примерно в 1000 рублей при уровне цен 2008 года⁴⁷. Таким образом консолидированный бюджет образования в Российской империи 1914 года при пересчете по паритету цен был сопоставим с консолидированным бюджетом образования в Российской Федерации в президентство В.В.Путина (при сопоставимой численности населения страны).

При этом в начале царствования Николая II из средств государственного казначейства на образование выделялось немногим более 40 миллионов рублей, а земства, города и учреждения расходовали еще 30-40 миллионов. Что касается структуры других статей финансирования их можно видеть из следующих данных. В 1894 году 77 % средств университетов поступали из казны, 6% составляли доходы с капиталов, 13% плата за слушание лекций, 4% пособия и пожертвования от лиц и учреждений⁴⁸. В гимназиях Министерства народного просвещения 40% составляли средства казны, 21,8% - пособия от лиц и учреждений, 3,1% - доходы с капиталов, 28,7% - плата за обучение. Земские и городские учебные заведения финансировались в основном из средств земств и городов, но получали значительные субсидии из средств казначейства.

2. Приоритеты государственной бюджетной политики наиболее явно характеризуются долей соответствующей статьи расходов в государственном бюджете. В 1913-14 гг. доля бюджета Министерства народного просвещения по отношению к бюджету государства составляла 4,3 - 4,8%, расходы на образование по всем ведомствам составляли более 9% государственного бюджета (весь государственный бюджет составлял 3 миллиарда рублей в 1913 году и 3,3 миллиарда рублей в 1914 году). Существенно, что образовательный бюджет Российской Империи продолжал быстро расти и в годы Первой мировой войны (в 1913 году бюджет Министерства народного просвещения - 143 миллиона рублей⁴⁹, 1916 - 196 миллионов).

Эти оценки очевидно противоречит данным советских исследователей и, опиравшихся на них данным иностранных специалистов о том, что «царское правительство.. недостаточно заботилось о финансировании социо-культурной сферы». Даже Пол Грегори, подвергший экономические данные советских исследований существенному пересмотру, оставил без изменений бюджетные оценки советской историографии. Как в первой своей монографии по экономике Российской Империи [Gregory 1982], так и в более поздней работе [Грегори 2003], изданной на русском языке, этот крупнейший американский специалист приводит одни и те же данные. По 1913 году он оценивает расходы царского правительства на образование и здравоохранение в 1913 году в 154 миллиона рублей, а капитальные инвестиции казны (прежде всего в строительство) в образовательной сфере в 8 миллионов рублей [Грегори 2003, 141-145]. Очевидно, что эти данные сильно занижены. По- видимому, П.Грегори учитывает в бюджетных расходах на образование только расходы Министерства народного просвещения, полностью игнорируя расходы других ведомств по образовательным статьям. В «инвестициях» он вообще считает только одну статью расходов Министерства народного просвещения (расходы на строительство и ремонт зданий учреждений Министерства, как раз составлявшие 8,4 миллиона рублей). Между тем только в росписи Министерства народного просвещения за 1913 год капитальные инвестиции составляли не менее 22,4 миллиона (пополнение школьно-строительного фонда Петра Великого 14 миллионов и строительство и ремонт собственных зданий 8,4 миллиона рублей), а ведь были еще капитальные инвестиции других ведомств.

Разумеется, неточности П.Грегори в данном случае объясняются систематическими недочетами (вторичных) советских и иностранных, прежде всего немецких и французских, источников которыми он пользовался. Однако, это не единственная причина. Дело в том, что начиная с 60-ых годов наиболее влиятельной на Западе была так называемая «азиатская модель» интерпретации развития капитализма в России, ассоциирующаяся прежде всего с именем Александра Гершенкрона (A.Gerschenkron). Согласно этой модели развитие капиталистических отношений в России (как и в ряде других «восточных» стран, прежде всего Японии) шла по «особому» пути «развития капитализма». Его особенностью был мобилизационный и «догоняющий» характер и при этом исключительная роль государства и государственных инвестиций в нарождавшуюся «капиталистическую» экономику. При этом само собой разумелось что «расходы российского правительства шли в основном на оборону и управление, а не на здравоохранение и образование»⁵⁰ [Грегори 2003, 27-28]. Хотя сам Грегори довольно критически относится к «гершенкороновской модели» и убедительно показал полную несостоятельность многих ее тезисов, даже для него догмат о малой доли расходов на образование в Российской Империи остался в полной силе⁵¹.

Проведя сверку по бюджетным росписям, я убедился, что приведенная выше оценка Питирима Сорокина значительно ближе к действительности, чем данные советских работ и даже П.Грегори. Долю образовательных расходов в консолидированном бюджете Российской Империи в последние десять лет царствования Николая II можно оценить в 15-17% и она превосходит соответствующие доли расходов, как в советских бюджетах, так и в бюджете Российской Федерации и вообще является очень высокой по мировым стандартам.

По самым оптимистичным оценкам при Советской власти в середине 20-ых годов «образовательные» статьи расходов в советских бюджетах составляли около 3% и в абсолютных цифрах упали более чем в 10 раз по сравнению с дореволюционным. Хотя по мере выправления ситуации в советской экономике бюджетные ассигнования на образование в относительных и абсолютных цифрах росли. По оценке Андрея Илларионова [Илларионов 1995] доля всех расходов на образование в консолидированном бюджете СССР в последние десятилетия составляла 9-10% (вместе с расходами на науку - около 12%). Доли в 8-9% от имперского бюджета и в 15-17% от консолидированного бюджета, имевшие место накануне Первой мировой войны никогда не достигались ни в СССР, ни в Российской Федерации. (Для сравнения в 2000 году расходы на образование по всем ведомствам составляли 4,09%, а в 2004 - 4,43%, в 2008 - 4,7% федерального бюджета. Расходы на образование в консолидированных бюджетах Российской Федерации составляли 11-13%).

3. Сами по себе объемы финансирования, однако, не всегда определяют результат инвестиций. Важнейшим аспектом финансовой политики в области образования являются механизмы обеспечения целевого и эффективного расходования средств. В этом отношении при изучении источников прежде всего бросается в глаза высокая прозрачность финансовой информации о деятельности учебных заведений всех уровней в Российской Империи. Фактически все детали хозяйственной деятельности были известны широкой публике. Штаты (то есть смета расходов) и финансовые отчеты о деятельности, как правило, публиковались ежегодно. Целевой характер и эффективность расходования средств могли контролироваться как государственными органами, так и обществом.

Причиной этого был прежде всего созданный за несколько десятилетий механизм «государственно-общественного управления» образованием. В большинстве случаев учредителями (или содержателями, то есть источниками значительной доли средств) учебных заведений были города, земства, сословия или различные общественные организации. Поэтому в органах управления школ (педагогических и хозяйственных комитетах, попечительствах) как интересы общества, так и интересы государства были обеспечены установленной законодательно процедурой. С начала ХХ века в соответствующих органах были представлены и непосредственно родители учащихся.

* * * * *

Чтобы оценить конкретные последствия финансовой политики правительства Российской Империи в царствование Николая II, необходимо остановиться еще на двух вопросах - капитальном строительстве зданий образовательных учреждений и окладах преподавателей.

В последние десять лет царствования Николая II был осуществлен своего рода «национальный проект»: программа строительства «школьных сетей», в частности, сетей школьных зданий по всей стране, обеспечивших доступность школ для всех детей Империи с радиусом 3 версты. Проект реализовывался через заключение между имперским правительством и земствами. В рамках этих соглашений земство получая значительную помощь из казны должно было обеспечить условия для всеобщего обучения не более чем за 10 лет. Помощь центрального правительства регулировалась рядом законов и имела целевой характер, являясь по сути аналогом современных федеральных целевых программ и нацпроектов. При заключении соглашения Министерство помогало земствам и городам составить финансовый план его реализации, представляло типовые архитектурные проекты школьных зданий и т.д. При этом «какой бы способ реализации школьных зданий не избирали городские власти, его отличают комплексность, системность, плановость» [Градостроительство России 2003, 177-181]. Именно в результате этой целенаправленной деятельности не только в больших городах и уездных центрах, но в сравнительно небольших населенных центрах по всей России появились новые градостроительные доминанты - до сих пор привлекающие к себе внимание и являющиеся центрами общественной застройки здания школ, больниц, народных домов. Этот процесс был значительно ускорен законом от 22 июня 1909 года, когда при министерстве народного просвещения был создан школьно-строительный фонд (Фонд имени Преобразователя России императора Петра Великого). Из этого фонда выделялись невозвратные ссуды обеспечивающие до 50% капитальных затрат на строительство зданий (в среднем по 1000 рублей на один «комплект» из 30-50 учеников). С 1909 по 1915 год Фонд израсходовал 61,5 миллионов рублей государственных средств на строительство школьных зданий. Согласно действовавшим в 1913 году нормативам сметная стоимость возведения 1 кубической сажени каменного дома составляла в зависимости от качества отделки от 70 до 150 рублей, деревянного от 30 до 100 рублей. Стандартная сельская начальная школа с пятью классами на 30-50 человек была двухэтажным зданием с несколькими кабинетами, актовым залом, библиотекой, рекреациями общей площадью около 150 квадратных саженей (600-700 кв.м.) и высотой потолков 1,5 сажени. Сметная стоимость строительства такого здания составляла около 15 тысяч золотых рублей для каменного здания и 9 тысяч рублей для деревянного [Урочное положение 1913; Градостроительство России 2001, 205-207]. Начальные школы в больших городах были значительно больше и мало отличались по внешнему виду от гимназий. Только финансирование через Фонд Петра Великого (а существовали и другие бюджетные и внебюджетные фонды для строительства школ) всего за семь лет обеспечило строительство современных по тем временам школьных зданий для 120 тысяч классных «комплектов», что соответствует примерно 5 миллионам учеников. Именно в этих зданиях и в зданиях более старой постройки в 20-40-ые годы, после некоторого «уплотнения», размещались советские «средние» школы (новое существенное обновление капитального фонда школьных зданий началось только в конце 30-ых годов, когда стали строится так называемые «сталинские» школы).

Государство также софинансировало строительство более крупных учебных заведений (от высших начальных и фабричных школ до реальных училищ, гимназий и вузов), которые до сих пор являются архитектурными доминантами общественной застройки большинства населенных пунктов России. Как отмечает современный историк архитектуры и градостроительства, «не только в губернских, но и в небольших уездных городах независимо от расстояния, отделяющего последние от столиц губерний и империй, учебным зданиям придавались поистине столичные размеры, монументальность и представительность... для них отводились лучшие места в городе» [Градостроительство России 2003, 181]. Не случайно в советское время, например, создаваемые в городах новые вузы часто размещались в зданиях дореволюционных школ.

* * * * *

Финансирование окладов преподавателей в государственных вузах и гимназиях обеспечивалось казной. В школах, имевших общественных или частных учредителей (как правило, города, земства и общественные организации) государство выделало пособия, рассчитывавшиеся на максимально допустимые по нормативам «комплекты» классов (сначала норматив составлял в низших классах - до 50 человек, в более старших - до 40 человек, затем их планировалось понизить до 40 и 30 человек соответственно). Например, на «комплект» самой низкой категории (начальный класс для детей 8-11 лет) в земской губернии выделялось 390 рублей в год. Подчеркну еще раз, что речь идет только о софинансировании части расходов школы из государственной казны (финансирование со стороны земств и городов, как правило, составляло значительную часть и полное финансирование на один класс можно оценить не менее чем в 1000 рублей). Нетрудно видеть, что данные дореволюционные нормативы сопоставимы с самыми высокими ныне действующими «нормативами подушевого финансирования» в Москве.

Что касается самих окладов преподавателей, они устанавливались в законодательном порядке штатами для всех типов учебных заведений, которые публиковались в официальных изданиях (например, в журнале Министерства народного просвещения) и включались в Свод Законов.

Т ак согласно закону 1912 года оклад учителя высших начальных училищ (то есть типа учебного заведения наиболее точно соответствующего семиклассным советским школам) составлял 960 золотых рублей (то есть около 1 миллиона рублей в ценах 2008 года) в год. Согласно штатам Томского технологического института Императора Николая II, утвержденным 23 февраля 1901 года ординарный профессор получал годовой оклад 2400 рублей, плюс столовых 1050 рублей и квартирных 1050 рублей. Динамика изменения штатов университетов и учреждений Императорской Академии Наук хорошо показана в монографии Е.Ю.Басаргиной. Во время царствования Николая II оклады университетских профессоров и штатных сотрудников Императорской Академии Наук выросли почти в два раза до 6000 рублей в год. Для сравнения средняя зарплата рабочего в 1913 году составляла 250 рублей в год, строительство крытого железом деревянного дома, соответствующего всем стандартам, площадью 70 кв.м по расчетам строительных смет 1913 года обходилось примерно в 600-700 рублей, кирпичного дома с полной отделкой площадью 150 кв.м - около 3000-4000 рублей. Мясо стоило (в зависимости от региона и сорта) 15-60 копеек за килограмм, картошка 1-2 копейки за килограмм, лошадь - 70-80 рублей, корова дойная 50-60 рублей.

То есть даже оклады скромных преподавателей школ и простых научных работников, не говоря уж об окладах профессоров и академиков, были весьма высоки и позволяли обеспечить достойный стандарт жизни.В

Бюджет Мнистерстванародного просвещения, 1802 - 1917

250

заключение этого раздела приведу график показывающий бюджетное финансирование Министерства народного просвещения с момента его основания в 1802 году до 1917 года⁵². Хотя, как указано выше бюджет Министерства народного просвещения отражает лишь часть государственных расходов на образование, он может рассматриваться как наглядный индикатор внимания правительства к данной сфере. Видно, что с самого начала царствования Николая II имел место опережающий рост бюджетных расходов на образование, совершенно беспрецедентный в 1907 - 1917 годах⁵³. Ни до ни после этого периода Российское государство не расходовало на образование столь большую часть своего бюджета.