§ 5. Правовой режим свободных (особых) экономических и офшорных зон

Свободная экономическая зона (СЭЗ) - понятие собирательное. Наряду с ним используются такие названия, как свободные таможен­ные зоны, зоны свободного предпринимательства и т.п. В общем виде СЭЗ принято определять как часть территории государства, на ко­торой устанавливается льготный режим хозяйственной деятельности для отечественных и иностранных инвесторов. Льготы, которыми пользуются иностранные инвесторы, обычно включают:

- упрощенный порядок регистрации компаний с иностранными инвестициями;

- освобождение от уплаты определенных налогов или понижен­ные ставки налогов;

- пониженные ставки ввозных и вывозных таможенных пошлин;

- упрощенный порядок въезда и выезда иностранных граждан.

Основная цель СЭЗ - привлечение инвестиций на данную терри­торию. Для привлечения инвесторов территория СЭЗ должна обладать выгодным географическим положением. За рубежом СЭЗ учрежда­ются, как правило, на основании национальных законов, то есть государство самостоятельно определяет какую-либо часть своей терри­тории в качестве зоны с льготным налогообложением, упрощенным въездом и т.д. В некоторых странах, например США, Великобрита­нии, Южной Корее, имеются специальные законы о СЭЗ. Широкое распространение СЭЗ получили в практике Китая.

В России создание СЗЗ началось с конца 80-х гг. XX в. и активно продолжилось после принятия союзного (1990 г.), а затем и россий­ского (1991 г.) законов об иностранных инвестициях. Первоначально статус СЭЗ предоставлялся большим административным образованиям, то есть целый край или область становились территориями с льгот­ным налогообложением, однако подавляющее большинство проектов развития таких СЭЗ реализовано не было. Согласно международным стандартам СЭЗ требует значительных вложений на свое обустрой­ство, на организацию таможенно-торговой деятельности, что в условиях огромной территории сделать практически невозможно. После принятия Закона «О таможенном тарифе» 1993 г. взят курс на лик­видацию гигантских СЭЗ и создание компактных таможенных зон.

Свободные (особые) экономические зоны

Длительное время в России отсутствовал какой-либо общий федеральный нормативный акт, который регламентировал бы статус СЭЗ, включая порядок их создания и ликвидации. В Законе об иностран­ных инвестициях 1991 г. СЭЗ посвящены лишь две статьи (ст. 41 и 42). Поэтому порядок создания, функционирования и ликвидации СЭЗ в России регулировался нормативными актами, которые прини­мались в отношении конкретной СЭЗ. Причем одни СЭЗ учреждались федеральными законами, другие - постановлениями Правительства РФ. В целом начиная с 90-х гг. XX в. до настоящего времени только на федеральном уровне принято более 50 нормативных актов, кото­рыми были учреждены около 50 СЭЗ. Однако, как отмечают специ­алисты, опыт их функционирования позволяет отнести к СЭЗ лишь две зоны - «Находку» (Приморский край) и «Янтарь» (Калининград­ская область). В процессе же функционирования большинства зон выявились значительные недостатки и злоупотребления. В частно­сти, организации регистрировались в СЭЗ и пользовались льготами по налогообложению, однако производственную деятельность осуще­ствляли в другом субъекте Федерации, в результате чего бюджет не добирал положенных налогов. При этом регистрация в СЭЗ не поз­воляла налоговым органам эффективно осуществлять контроль за компанией, поскольку доступ к соответствующей информации был затруднен. Идея же СЭЗ состоит в привлечении инвестиций на тер­риторию зоны, когда предприятия должны не просто регистрировать­ся, но работать в СЭЗ. По существу большинство созданных на основе законодательства 90-х гг. отечественных СЭЗ являлись внут­ренними офшорными зонами.

В целях установления единого порядка создания и функциониро­вания СЭЗ 22 июля 2005 г. был принят ФЗ «Об особых экономиче­ских зонах в РФ». В соответствии с Законом особая экономическая зона (ОЭЗ) - это определяемая Правительством РФ часть территории РФ, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Целью создания ОЭЗ является развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отрас­лей, производства новых видов продукции и транспортной инфра­структуры. Согласно Закону (ст. 40) существование ранее созданных ОЭЗ и СЭЗ прекращается со дня вступления Закона в силу (за ис­ключением ОЭЗ в Калининградской области и ОЭЗ в Магаданской области).

Закон об ОЭЗ учел негативный опыт функционирования прежних СЭЗ и ОЭЗ. Во-первых, Законом установлено, что ОЭЗ не может находиться на территориях нескольких муниципальных образований и ее территория не должна включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территориального образования. Более того, в Законе четко определены конкретные пространственные пределы ОЭЗ, а в соглашении о создании ОЭЗ должны быть огово­рены обязательства соответствующих бюджетов по развитию инфра­структуры и обустройству ОЭЗ. Тем самым взят курс на создание компактных, хорошо обустроенных зон. Во-вторых, резиденты ОЭЗ вправе вести только строго определенную Законом и соглашением с ними деятельность, осуществлять инвестиции в определенные сроки и в определенном объеме и не вправе иметь филиалы и пред­ставительства за пределами ОЭЗ. Таким образом, Закон исключает возможность использования ОЭЗ в качестве офшорной террито­рии и усиливает инвестиционную направленность деятельности. В-третьих, в целях усиления контроля за деятельностью органи­заций и предпринимателей в ОЭЗ Закон установил, что в ОЭЗ дей­ствует режим свободной таможенной зоны со всеми вытекающими отсюда последствиями: контролем со стороны таможенных органов, учетом и отчетностью, требованиями по таможенному оформлению и пр.

Решение о создании ОЭЗ принимается Правительством РФ на основе конкурсного отбора. В течение 30 дней с момента принятия такого решения между Правительством РФ, администрацией субъек­та РФ и администрацией муниципального образования, на террито­рии которых создается ОЭЗ, заключается соглашение о создании ОЭЗ, в котором в числе прочего устанавливаются план обустройства и развития ОЭЗ, объем и сроки финансирования создания объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур ОЭЗ за счет средств соответствующего бюджета и порядок их эксплуатации. Управление ОЭЗ возлагается на Федеральное агентство по управле­нию ОЭЗ и его территориальные органы.

Для управления ОЭЗ привлекается управляющая компания. В целях координации деятельности органов власти и хозяйствующих субъек­тов создается наблюдательный совет ОЭЗ. Органы управления ОЭЗ регистрируют юридические лица и индивидуальных предпринимате­лей в качестве резидентов ОЭЗ, ведут их реестр, осуществляют за ними контроль, проводят экспертизу проектной документации, вы­дают разрешения и пр.

Законом об ОЭЗ установлено, что на территории ОЭЗ не допу­скается добыча и переработка полезных ископаемых, металлургиче­ское производство и переработка лома черных и цветных металлов, производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов). При создании ОЭЗ Правитель­ство РФ определяет виды деятельности, осуществление которых разрешено на ее территории.

ОЭЗ могут создаваться двух типов - промышленно-производственные и технико-внедренческие на срок не более 20 лет.

Промышленно-производственные ОЭЗ предназначены для про­изводства и/или переработки товаров и их реализации. Они создают­ся на участках территории, площадь которых составляет не более 20 кв. км. Резидентом промышленно-производственной ОЭЗ при­знается коммерческая организация (за исключением унитарного предприятия), зарегистрированная в соответствии с законодатель­ством РФ на территории муниципального образования, в границах которого расположена ОЭЗ, и заключившая с органами управления ОЭЗ соглашение о ведении промышленно-производственной деятель­ности. Резиденту выдается свидетельство о регистрации, и он вправе вести на территории ОЭЗ только ту промышленно-производственную деятельность, которая предусмотрена соглашением. По такому соглашению резидент ОЭЗ также обязуется осуществить инвести­ции в объеме не менее 10 млн. евро (причем 1 млн. евро необходимо инвестировать в течение года с момента заключения соглашения), а органы управления ОЭЗ обязуются в определенный срок заключить с резидентом договор аренды земельного участка, необходимого для осуществления резидентом своей деятельности.

Технико-внедренческие ОЭЗ предназначены для создания и реализации научно-технической продукции и доведения ее до промышленного применения. Они создаются не более чем на двух участках территории, общая площадь которых составляет не более 2 кв. км. Резидентами технико-внедренческой ОЭЗ признаются коммерческие организации (за исключением унитарного предприятия), а также индивидуальные предприниматели, зарегистрированные на террито­рии муниципального образования, в границах которого расположена ОЭЗ, и заключившие с органами управления ОЭЗ соглашение о ве­дении технико-внедренческой деятельности.

Таким образом, по смыслу Закона резидентом ОЭЗ может быть только российское юридическое лицо, а также зарегистрированный в России предприниматель (в технико-внедренческих зонах). Иност­ранные лица не вправе быть резидентами ОЭЗ, но они могут создать и зарегистрировать в ОЭЗ свою коммерческую организацию или получить там статус индивидуального предпринимателя и уже в этом качестве стать резидентами ОЭЗ.

Лицо, намеревающееся получить статус резидента ОЭЗ, представ­ляет в органы управления ОЭЗ заявку на заключение соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности или технико-внедренческой деятельности. В заявке в числе прочего указываются сведения о предполагаемой деятельности заявителя, площади не­обходимого земельного участка или требующемся государственном/ муниципальном имуществе, предполагаемые объемы инвестиций. К заявке прилагается бизнес-план. По результатам рассмотрения за­явки (в случае положительного решения) с заявителем заключается соглашение на осуществление соответствующей деятельности в ОЭЗ, после чего лицо приобретает статус резидента ОЭЗ. Со­глашение может быть расторгнуто судом по требованию одной из сторон в связи с существенным нарушением его условий, суще­ственным изменением обстоятельств, а также по иным основаниям. Существенным нарушением резидентом условий соглашения явля­ется непредставление в соответствующие органы проектной до­кументации, неосуществление капитальных вложений в установлен­ном объеме и в определенные сроки, осуществление на территории ОЭЗ предпринимательской деятельности, не предусмотренной согла­шением. В этом случае лицо утрачивает свой статус резидента ОЭЗ и обязано уплатить штраф в размере, предусмотренном согла­шением.

Для новых ОЭЗ установлен льготный режим налогообложения. На территории ОЭЗ действует режим свободной таможенной зоны. Это влечет за собой два правовых последствия. Во-первых, Законом установлены таможенные льготы для иностранных и российских товаров. Во-вторых, территория ОЭЗ является зоной таможенного контроля, который осуществляется таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством РФ. Ввоз товаров на территорию ОЭЗ и вывоз с ее территории осуществляются с разре­шения таможенных органов. Как резиденты, так и нерезиденты ОЭЗ, осуществляющие деятельность на ее территории, обязаны вести учет ввозимых, вывозимых, хранящихся, изготавливаемых, перерабаты­ваемых, приобретаемых и реализуемых товаров на территории ОЭЗ и представлять таможенным органам отчетность в отношении этих товаров. Любые изменения, происходящие с товарами в пределах ОЭЗ, должны отражаться в учетных документах. При вывозе иност­ранных и российских товаров, помещенных под таможенный режим свободной таможенной зоны, с территории ОЭЗ за пределы тамо­женной территории РФ ввозные таможенные пошлины и налоги не взимаются, а вывозные таможенные пошлины подлежат уплате в со­ответствии с таможенным режимом экспорта.

Закон предусматривает гарантии от неблагоприятного изменения законодательства РФ о налогах и сборах («дедушкину оговорку»): согласно ст. 38 акты о налогах и сборах (за исключением актов законодательства РФ о налогообложении подакцизных товаров), ухудшающие положение налогоплательщиков - резидентов ОЭЗ, не применяются в отношении резидентов ОЭЗ в течение срока действия соглашения о ведении соответствующей деятельности. Споры, свя­занные с созданием или прекращением существования ОЭЗ, наруше­нием ее резидентами условий соглашения о ведении деятельности на территории ОЭЗ, а также иные споры разрешаются в судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.

Офшорные зоны

В отличие от СЭЗ (ОЭЗ), в соответствии с моделью классического офшора компании, которые там регистрируются, не вправе осуществлять бизнес на территории офшорной зоны, а должны действо­вать за ее пределами. Смысл существования офшорной зоны состоит в предоставлении как можно большему числу иностранных лиц воз­можности регистрации своих компании в этой зоне. Офшорная зона живет в основном за счет доходов от регистрации компаний (напри­мер, бюджет Княжества Лихтенштейн на 30% состоит из доходов от регистрации юридических лиц).

Предприниматели регистрируют свои предприятия в офшорной зоне для того, чтобы эти предприятия приобрели статус иностранной компании. Данный признак они используют для минимизации налого­обложения в своих странах путем построения различных схем налого­вого планирования. Создав, к примеру, страховую компанию в офшорной зоне, предприниматели заключают с ней договоры страхования своего имущества, переводя за рубеж страховые взносы и изымая их из-под налогообложения в своей стране. В целях экономии на пошлинах российские экспортеры сырья часто продают «своей» офшорной компании товар по предельно низким ценам, а затем перепро­дают его конечному покупателю по рыночной цене. Как правило, с помощью офшорных компаний удается избежать или существенно минимизировать уплату налога на прибыль (с помощью регист­рации компании в стране (территории), с которой у России есть договор об избежании двойного налогообложения), а также сущест­венно уменьшить уплату ввозных и вывозных таможенных пошлин. При этом на рынке специализированных офшорных услуг существу­ют компании, предоставляющие обслуживание высокого уровня, включая регистрацию офшорных компаний, ведение всей бухгалтер­ской и налоговой отчетности, предоставление юридических услуг (в России это, как правило, структурные подразделения иностранных организаций).

Выгоды от регистрации компании именно в офшорной зоне (а не в каком-либо другом месте) заключаются в том, что: во-первых, регистрация осуществляется в короткий срок; во-вторых, в соответ­ствии с законами офшорных территорий их власти не контролируют деятельность зарегистрированных в них компаний и не предоставля­ют информацию налоговым органам зарубежных стран; в-третьих, офшорные компании, как правило (но не всегда), не подвергаются налогообложению в офшорной зоне, поскольку не ведут там своего бизнеса, а лишь содержат офис.

Офшорные территории - это, как правило, островные государства (Кипр, Мальта, Британские Виргинские Острова и т.п.; буквальный перевод с англ, термина «off-shore» - «находящийся вдали от берега»). Свои офшорные территории есть и в Европе (например, Лихтен­штейн, некоторые кантоны Швейцарии), США (Делавэр, Вайоминг). Эксперты Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) составили список из 35 стран и территорий, являющихся «банковским и налоговым раем». Основным критерием является отсутствие в этих странах и территориях налогообложения или взи­мание низких (минимальных) налогов на доходы от финансовой и иных видов деятельности, что использовалось резидентами других стран для бегства от налогов. Другой критерий - наличие четырех ключевых факторов, которые превращают ту или иную страну или территорию в офшорную: 1) доходы от финансовой или иной дея­тельности, облагаемые по низкой или нулевой ставке; 2) отказ от предоставления информации о действующем режиме налогообложе­ния; 3) отсутствие гласности относительно действующего режима, что не позволяет осуществлять регулирование или контроль; 4) за­конодательство, позволяющее создавать компании под контролем иностранцев. Такие страны (территории), как правило, не заключа­ют международных соглашений о борьбе с уклонением от налогов, и, таким образом, они не обязаны в ней участвовать.

Все офшорные территории принято делить на два вида: низкона­логовые территории, в которых компании должны уплачивать налог по низкой ставке и сдавать бухгалтерскую отчетность (Кипр, Гонконг, Уругвай и др.), и территории, в которых действует безналоговый режим - компании, зарегистрированные в таких зонах, вообще не должны платить налоги и сдавать бухгалтерскую отчетность (Британ­ские Виргинские Острова, Сейшельские Острова, Панама, Белиз и др.).

В России попытка создания классического офшора была предпри­нята в ФЗ «О Центре международного бизнеса "Ингушетия"» 1996 г. (в ред. от 23 декабря 2003 г.). Нерезиденты могут регистрировать в Центре компании международного бизнеса. Такие компании не должны вести никаких коммерческих операций на территории РФ, за исключением приобретения услуг и товаров для жизнеобеспечения их офисов и персонала в Центре. Российские резиденты не вправе быть учредителями компаний международного бизнеса. В ст. 28 Закона было предусмотрено, что на территории Центра компаниям международного бизнеса предоставляются льготы: ускоренный поря­док регистрации, полное освобождение от уплаты всех налогов РФ и таможенных пошлин, валютная автономия компаний, сохранение коммерческой тайны и др. В результате многочисленных злоупотреб­лений действие ст. 28 указанного Закона приостановлено.

За исключением вышеупомянутого Закона, в России отсутствует специальное законодательство, регулирующее офшорный бизнес. Ранее в определенной степени регистрация офшорных компаний и финан­совые потоки в офшорные территории регулировались Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» 1992 г., который относил покупку акций иностранных компаний, взносы в их устав­ный капитал, открытие счетов в зарубежных банках к операциям, связанным с движением капитала, на осуществление которых требо­валась лицензия ЦБ РФ. Новый ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» 2003 г. не предусматривает необходимости получения лицензий на проведение указанных выше операций.

В действующем законодательстве борьба с офшорами осуществ­ляется главным образом средствами налогового законодательства.

Так, налогоплательщик, создавший офшорную фирму, обязан ин­формировать об этом налоговые органы. В противном случае для него наступает ответственность по ст. 129.1 НК РФ («Неправомерное несо­общение сведений налоговому органу»), поскольку в п. 2 ст. 23 НК РФ установлено, что организации и индивидуальные предприниматели обя­заны сообщить налоговым органам обо всех случаях участия в россий­ских и иностранных организациях и об открытии или закрытии счетов. Однако, как отмечает И.Н. Соловьев, «самую большую опасность пред­ставляет ст. 40 НК РФ «Принципы определения цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения», поскольку «применять офшор» - это в большинстве случаев значит «продавать свой товар по сильно занижен­ной цене». Поэтому налоговики, основываясь на ст. 40 НК РФ, могут заново определить цену товара и доначислить налог. Инспектор прове­ряет, правильно установлена стоимость или нет, в частности: по сделкам между взаимозависимыми лицами; при совершении внешнеторговых сделок; при отклонении более чем на 20% в сторону повышения или в сторону понижения от уровня цен, применяемых налогоплательщиком по идентичным (однородным) товарам в непродолжительный период времени. Но нередко компании используют схему, по которой деньги (полностью или частично) передаются офшорной фирме, зарегистриро­ванной российской компанией. В этом случае налоговики не смогут использовать ст. 40 НК РФ, потому что цена договора не уменьшается -просто часть суммы головная организация перечисляет дочерней компа­нии. Кроме того, налоговики не смогут применить и п. 16 ст. 31 НК РФ, который позволяет взыскать налоги с дочерней компании, если выручка поступает на ее счет, потому что российские налоговые органы не имеют права контролировать офшорные фирмы».

Офшорные компании используются для перевода средств за границу по фиктивным контрактам, нередко при этом задействуется даже судеб­ный механизм. К примеру, российское валютное законодательство за­прещает безосновательный перевод валюты за рубеж. Поэтому российская организация, желающая перевести за границу валютные средства, создает за рубежом офшорную компанию, с которой сначала заключает договор поставки товаров, а далее нарушает его (скажем, не осуществляет по­ставку). Соответственно «иностранный контрагент» - офшорная компа­ния-покупатель обращается в российский арбитражный суд с иском о возмещении убытков и процентов. В итоге по решению суда деньги на совершенно законном основании - решение российского суда - отправ­ляются за рубеж. Бюджет российского государства может страдать и напрямую. Так, А. Соловьев приводит пример и более экстравагантной схемы, когда российская компания продает товар - три коробки ком­пакт-дисков - офшорной фирме А за 1 млн. долл. При этом договор содержит условие - товар должен быть поставлен в течение 10 дней, в противном случае сделка расторгается, и российская компания должна возместить все убытки. Далее российская компания отгружает товар, однако таможенники направляют товар на экспертизу, поскольку три коробки, очевидно, не могут стоить 1 млн. долл. Соответственно сделка срывается. В этот момент выясняется, что есть еще одна офшорная компания Б, у которой тоже был срочный договор на приобретение этих компакт-дисков у компании А на 1200 тыс. долл., и А тоже заплатила штраф. В итоге А предъявляет иск к российской компании и просит возместить: неустойку- 100 тыс. долл.; реальный ущерб-200 тыс. долл.; упущенную выгоду - 200 тыс. долл. В конечном итоге российская ком­пания признает свою вину и предъявляет регрессное требование к госу­дарству на 500 тыс. долл. В суде эту сумму обычно снижают. Например, убытки можно требовать с той суммы, которая не покрыта неустойкой. Поэтому сумма реального ущерба и упущенной выгоды снижается до 100 тыс. долл. Однако сумма претензий, которую фактически должно покрыть государство, остается существенной - 300 тыс. долл.

Согласно данным, приведенным в докладе ООН, уклонение от нало­гообложения со стороны многонациональных компаний и состоятельных физических лиц, использующих законные средства, в том числе механиз­мы офшорных зон, приводит к значительной потере налоговых поступ­лений в бюджет государств: сумма размещенных в офшорных банках и не обложенных налогом средств составляет 7-8 трлн. долл., что сопо­ставимо с размерами валового внутреннего продукта США. По данным Минэкономразвития РФ, из страны, в том числе с помощью активного использования механизма офшора, за годы реформ было вывезено не менее 210 млрд. долл. (некоторые эксперты называют цифру 700 млрд.), половина из них - в нарушение действующего законодательства. Только в банки, зарегистрированные в Науру (полинезийский остров площадью 21 кв. км), в 1998 г. из России было переведено 70 млрд. долл. Как образно выразился И. Соловьев, «Багамские острова просто утонули бы, если бы на них, к примеру, сгрузили весь российский алюминий, про­шедший через зарегистрированные здесь офшоры».

Зачастую ранее вывезенные в офшорные территории средства затем ввозятся в Россию, но уже в качестве иностранных инвестиций. Так, едва заметный на карте Кипр выступает одним из крупных иностранных инвесторов в России: по данным Федеральной службы государственной статистики РФ, на эту страну приходилось порядка 18,9% всех иност­ранных инвестиций в России, а более 30% офшорных компаний, заре­гистрированных на Кипре, имеют российское происхождение. Кипр занимает по итогам I квартала 2005 г. первое место по объему инвести­ций в российскую экономику (для сравнения: объем инвестиций Герма­нии - 10,2%, Великобритании - 9,6%, США - 7,6%). Иностранные фирмы инвестируют свои капиталы в Россию также в основном через собственные офшорные структуры.