3.2 Управление инновациями в законодательстве субъектов рф.

Задача всесторонней модернизации страны, поставленная в Послании Президента Российской Федерации, Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации предполагает выход «на такие изменения в законодательстве и государственном управлении, которые помогут переходу всей нашей экономики на инновационный характер развития».

В этих целях на федеральном уровне был принят ряд законов и постановлений Правительства Российской Федерации. Особо следует отметить закон от 2 августа 2009 № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуально деятельности.

Эти важные изменения позволили снять существовавшие до сих пор ограничения на деятельность, связанную с практическим применением интеллектуальной собственности в бюджетных научных организациях и высших учетных заведениях, государственных академиях наук.

Инновационная деятельность, будучи по своей сути предпринимательской, нуждается в особом административно-правовом режиме регулирования и поддержки, т.к. имеет специфические черты. К ним относятся: повышенные риски, высокая наукоемкость продукции, особые требования к профессиональной квалификации предпринимателей и персонала, их мотивации, инфраструктурному и информационному обустройству инновационной среды, необходимость системного подхода на всех стадиях инновационного процесса. Обеспечение системности в формировании и функционировании субъектов инновационного предпринимательства и, прежде всего, малого и среднего, требует выработки и реализации государственной политики модернизации, закрепленной в соответствующих законодательных и нормативных правовых актах.

Важная роль в совершенствовании законодательной базы для развития малого и среднего инновационного предпринимательства играет законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации.

В условиях отсутствия базового федерального закона «Об инновационной деятельности», инициативу взяли на себя законодательные органы регионов. Первый такой закон был принят в 1997 году в Саратовской области, затем в 1998 году еще три, в 1999 – три, в 2000 – три, в 2001 – два, в 2002 – три, в 2004 – семь, в 2005 – два, в 2006 – одиннадцать, в 2007 – шесть, в 2008 – двенадцать, в 2009 – три.

Причем кроме этих законов, имеющих базовый характер, в регионах принимались законы по отдельным вопросам инновационной деятельности, в частности, об утверждении инновационных программ. В ряде случаев принимались постановления правительств субъектов Российской Федерации. Все они играют важную роль в управлении инновациями и прежде всего в развитии малых и средних инновационных предприятий.

В активно работающих в инновационной сфере регионах законодательная база регулярно обновляется. А в таких регионах, как Томская область, с учетом правоприменительной практики в 2008 году был принят новый закон.

Проведенный анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации позволил установить совокупное состояние имеющейся правовой региональной базы, а также сформулировать рекомендации по важнейшим направлениям совершенствования законодательной и правоприменительной практики в области инновационной деятельности.

Состояние понятийного аппарата законодательных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих инновационную деятельность. Понятийный аппарат нормативного правового акта играет ключевую роль в определении его структуры и содержания. Именно основные дефиниции образуют опорную конструкцию, на базе которой складывается архитектоника закона. Они дают возможность добиться краткости и четкости закона, что очень важно для его осознания. Анализ понятийного аппарата изученных документов показывает, что во многих случаях законодатель это недооценивает. Слишком велик разброс даже по количеству таких понятий. В разных актах их число оно составляет от трех до восемнадцати. Ряд терминов, строго говоря, трудно отнести к опорным для подобных документов по инновационной тематике. Например, «инвестор», «техника» и т.д. С другой стороны, в число основных понятий не всегда не включены действительно те, без которых невозможно себе представить построение самого акта.

Совокупный понятийный аппарат анализированных 44 актов содержит 68 терминов.

Таблица 3.1

Наиболее употребляемые термины в качестве основных понятий анализированных нормативных правовых актов (n = 44).

Ранговое место	Термины	Число актов, где дается определение терминов	%
1	Инновационная деятельность	40	90,9
2	Инновационная инфраструктура	32	72,7
3	Инновация	31	70,5
4	Инновационная программа	25	56,8
5	Инновационный проект	22	50,0
6	Инновационная политика	20	45,5
7	Субъект инновационной деятельности	15	34,1
8	Инновационный потенциал	11	25,0
9	Инновационный фонд	10	22,7
10	Инновационная сфера	7	15,9

Как видно из таблицы, наиболее часто определяющимися терминами в нормативных правовых актах являются инновационная деятельность – в 90,7% актов, инновационная инфраструктура – в 72,7%, инновация – 70,5%, инновационная программа – 56,8%, инновационный проект – 50,0%.

После пятой позиции приведенные термины определяются менее чем в половине анализируемых актов. А категория «инновационная сфера», имеющая десятое ранговое место, определяется лишь в одном из шести документов. Нельзя признать достаточным и частоту определяемого ключевого понятия темы - «инновация». Определение ему дается лишь в 31 их 44 нормативных правовых актов.

Другой недостаток понятийного аппарата в том, что слабо представлены такие опорные термины, как «новшество (новация)», «инновационная активность», «инновационный потенциал», «инновационное предпринимательство», «инновационная культура», «инновационная среда» и др. Поскольку часть из них при этом активно используется в тексте актов, то отсутствие точных понятий ведет к размытости и неопределенности излагаемых в законах правовых норм.

В последние 10-15 лет понятие «инновация» стало широко использоваться в официальных документах Российской Федерации. Нормативное правовое закрепление оно получило в Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы. В ней определялось, что «инновация – конечный результат инновационной деятельности, получивший реализацию в виде нового или усовершенствованного технологического процесса, используемого в практической деятельности».

В законе «Об инновационной деятельности города Москвы» среди десяти важнейших понятий нет определения понятия «инновация». Аналогичным образом поступили законодатели Смоленской и ряда других областей.

В законе Саратовской области «инновация» трактуется как «результат научной (научно-исследовательской) и научно-технической деятельности, признанный в соответствии с действующим законодательством объектом интеллектуальной собственности».

На наш взгляд, неправомерно не учитывать изобретательство как вид деятельности, в результате которой продуцируются новшества. Кстати, в законе Воронежской области имеется статья, которая относит изобретательство и рационализаторскую деятельность к инновационной.

Нереальна жесткая привязка инновации как результата лишь к объектам интеллектуальной собственности. Не все новшества, призванные быть базой нововведений, таковыми объектами являются.

В целом же, при имеющихся в некоторых законах неточностях в содержании понятия «инновации» в большинстве актов определяется достаточно однозначно.

Спор о том, является «инновация» результатом или процессом, в основном, исчерпан. Об этом свидетельствует и отсутствие трактовки «инновации» в качестве процесса в нормативно-правовых актах.

При определении понятия «инновация», на наш взгляд, было бы целесообразно опираться на понятие «новшество» (новация). Тогда инновация определяется как реализованное новшество, а ее основные признаки относятся, прежде всего, к новшеству. Новшество – это новая, а также представленная новой комбинацией уже известных элементов, научная, техническая, технологическая разработка (устройство, метод, услуга) с новыми потребительскими свойствами или сферами применения, пригодная для производства и реализации на рынке. Такая трактовка позволяет исключить использование в определении «инновация» категории «инновационная деятельность», которая еще не была определена.

В определении понятий «новация (новшество)», «инновация (нововведение)» большинством нормативных правовых актов фиксируются практически бесспорные признаки. Отдельные отклонения в их содержании имеются, в основном, в нормативных правовых актах, принятых в 1997-1999 годы.

Термин «инновационный проект» используется в половине (22) нормативных правовых актах, причем часть законодателей субъектов Российской Федерации взяли за основу в трактовке понятия «инновационный проект» его внешние формальные признаки. В результате на первый план выносятся такие его определения, как «документация или набор документов», «система или комплекс мероприятий». Между тем, сущностные характеристики либо слабо выражены, либо трактуются весьма спорно. Так, в законе Тверской области «Об инновациях и инновационной деятельности в Тверской области» сказано «инновационный проект – один из видов инновационной продукции, в основе которого использованы результаты научных исследований, защищенные как интеллектуальная собственность».

Закон «Об инновационной деятельности в городе Москве» уравнивает инновационные программу и проект, характеризуя их как «увязанный по цели, задачам, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающий разработку, производство и реализацию инновационной продукции».

Законодатель Самарской области разделяет научно-технический и инновационный проекты, а законодатель Смоленской области - научный и инновационный проекты. Закон «Об инновациях и инновационной деятельности в Тюменской области» вводит в оборот понятие «инновационный научно-технический проект».

Точная классификация проектов представляется особенно важной, поскольку в нормативных правовых актах эти вопросы четко не различаются. А именно здесь нужно провести обоснованную грань между двумя этапами создания инноваций: разработка новшества (новации) и его реализация в виде нововведения (инновации). Следовательно, проекты могут быть трех видов:

- научно-технический проект, направленный на создание устройства или технологии, но не предусматривающий инновационного этапа;

- инновационный проект по реализации уже имеющегося новшества, когда научно-технический этап или изобретательский в основном пройден;

- научно-технический инновационный проект, включающий в себя создание новшества в соответствии с четко сформулированной целью и предусматривающий реализацию этого новшества для решения конкретных практических задач.

Термин «инновационный проект» можно определить как форму организации деятельности конкретного субъекта (субъектов) по реализации новшества в виде комплекта документов, определяющих цель, задачи, исходные условия, мероприятия организационно-управленческого, научно-технического, производственно-технологического, финансово-экономического и иного характера, механизмы их осуществления, включая систему управления, последовательность, сроки исполнения и методы оценки результатов.

Определение инновационного проекта позволяет выйти на близкий ему по содержанию термин «инновационная программа». В тех нормативных правовых актах, а их 25, где ему дается определение, царит редкое единодушие.

Все трактовки в основном исходят из базового определения, данного в «Концепции инновационного развития…». В ней инновационной программой называется «комплекс инновационных процессов и мероприятий, согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам их осуществления и обеспечивающий эффективное решение задач по освоению и распространению принципиально новых видов продукции (технологий)». Ряд законодателей вместо понятия «процесс» употребляют «проект», другие расширяют целевую установку термина «инновационный проект», увязывая ее с социально-экономическим развитием региона, «формированием экономики инновационного типа».

С учетом этих уточнений предлагается определить инновационную программу как комплекс инновационных проектов и мероприятий, согласованных по целям, ресурсам, исполнителям и срокам их осуществления и обеспечивающих эффективное использование научно-технических разработок, изобретений, других новшеств в целях решения задач социально-экономического развития, формирования инновационной экономики.

К числу базовых категорий, образующих конструкцию нормативного правового регулирования инновационной деятельности, безусловно, относится «инновационный потенциал». Законодатели определяют его в 12 из 44 актов.

Практически все из них повторяют определение, данное в «Концепции инновационной политики…», согласно которому инновационный потенциал представляет собой «совокупность различных видов ресурсов, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, научно-технические и иные ресурсы, необходимые для осуществления инновационной деятельности». Взяв его за основу с некоторыми уточнениями можно предложить следующую формулировку. Инновационный потенциал – это совокупность различных видов ресурсов, включая научно-технические, производственно-технологические, организационно-управленческие, кадровые, финансово-экономические, информационные, собственно инновационно-инфраструктурные и инновационно-культурные а также иные, позволяющая обеспечить реализацию новшеств и получение инноваций.

Особого внимания заслуживают два вида собственно инновационных ресурсов – инновационная инфраструктура и инновационная культура.

Понятие «инновационная культура» лишь последние годы входит в научный и правовой оборот. Их всех проанализированных нормативных правовых актов оно вошло в концепцию инновационного развития Чувашской Республики. В чувашском акте «инновационная культура трактуется как «реальная степень восприимчивости человека, группы, общества к новшествам, способность и готовность превратить их в свою продукцию, услуги, методы. Это новый способ думать и делать».

Инновационная культура интегрирует такие важнейшие элементы социального механизма инновационной деятельности как инновационное сознание, инновационные потребности, инновационный климат, инновационное поведение, носители которых в совокупности или блокируют и тормозят новшества, или обеспечивают их поддержку и реализацию.

Сравнительно-правовые характеристики инновационной политики и инновационной деятельности. В большинстве анализируемых нормативных правовых актов в той или иной степени отражаются вопросы инновационной политики. Другое дело, что не совсем корректно говорить о такой политике на региональном уровне, поскольку в рамках единого государства региональные особенности не могут претендовать на преобладающий объем в содержании и формах инновационной политики. Она предполагает значительно большую долю норм, общих для всех без исключения регионов. Проблема заключается в том, что в условиях отсутствия в Российской Федерации единого базового федерального закона это общее в рамках региональных законодательных актов не только размывается, но и зачастую трактуется по-разному, недостаточно точно и убедительно, что не позволяет рассматривать только региональные законодательные акты в качестве основы общегосударственной инновационной политики.

Разные точки зрения существуют и относительно правосубъектности в области регулирования инновационной сферы. В соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации инновационная политика не отнесена ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ее ведению с субъектами РФ. Это дает основание согласно статье 73 отнести ее к предмету ведения субъектов Российской Федерации.

С другой стороны, инновационная политика является частью социально-экономической политики, установление основ которой находится в ведении Российской Федерации. И, наконец, Конституция Российской Федерации относит правовое регулирование интеллектуальной собственности к исключительному ведению Российской Федерации посредством гражданского законодательства. Поскольку инновационная деятельность подчинена задаче введения интеллектуальной собственности в гражданско-правовой оборот, то и ее отнесение к сфере исключительного федерального регулирования не вызывает сомнений. Эта практика существует и во многих других странах.

Таким образом, законы субъектов Российской Федерации по вопросам инновационной деятельности не вполне легитимны. Их появление можно объяснить, главным образом, отсутствием соответствующего федерального закона, определяющего основы инновационной политики. Кроме того, нельзя проигнорировать факт наличия законодательных актов более 50 субъектов Российской Федерации. Такой внушительный пакет создает возможность представительного анализа управленческой практики в этой сфере и обоснования выводов о ее сильных и слабых сторонах.

Среди ключевых категорий понятийного аппарата управления и регулирования инновационной деятельности имеются такие, структура и содержание которых рассматриваются как в разделе основных понятий, так и в тексте этих актов в форме управленческих норм инновационной сферы.

К таким категориям относятся, прежде всего «инновационная политика» и «инновационная деятельность». Причем определение категории «инновационная политика» - присутствует только в 20 актах.

Отсутствие более чем в половине нормативных правовых актов определения термина «инновационная политика» свидетельствует о том, что серьезно обедняется правовая база регулирования инновационной деятельности. Эффективность усилий органов государственной власти, в т.ч. и на уровне регионов, в значительной степени зависит от наличия политической компоненты, которая должна отражать не только комплексную структуру политики, но и обеспечивать ее связь с другими направлениями политики.

Следует признать, что сам факт включения термина «инновационная политика» в структуру понятийного аппарата акта вовсе не гарантирует полного раскрытия его правовой сущности. Наиболее распространена зауженная трактовка содержания категории «инновационная политика». В законодательных актах Волгоградской, Самарской, Томской областей она трактуется как «определение стратегии и механизмов поддержки инновационной деятельности». Законодатели Воронежской области, Ставропольского края, Тверской области и Ямало-Ненецкого автономного округа определяют «инновационную политику как деятельность».

Безусловно, деятельность представляется важнейшей частью любого направления политики, однако только к ней политика не сводится. Попытка поставить деятельность над политикой или вне политики контрпродуктивна. В этом одна из главных причин неудачи проекта федерального закона «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике».

В законах, принятых в Кемеровской, Тульской областях она фактически не дифференцируется от научно-технической политики.

Закон «Об инновационной деятельности в городе Москве» инновационную политику также определяет как «комплекс мер…, учитывающий инновационную политику федеральных органов государственной власти…».

В законе «О государственной поддержке инновационной деятельности в Самарской области» под инновационной политикой понимается «стратегия и механизмы поддержки инновационной деятельности…».

Помимо вышеуказанных законодателей так поступили в Ивановской, Курганской, Орловской, Саратовской, Тамбовской областях, республике Северная Осетия-Алания и др.

Как уже отмечалось, в ряде законодательных актов содержатся более детально прописанные нормы, раскрывающие содержание инновационной политики и, прежде всего, ее цели, задачи, принципы.

Анализ содержания норм законодательных актов, определяющих постановку основной цели (целей) инновационной политики показывает, что наиболее приемлемой является формулировка «развитие и эффективное использование инновационного потенциала», содержащиеся в законах Омской и Томской областей.

Далее по тексту этих актов указывается также на формирование материальных, финансовых, интеллектуальных ресурсов, направляемых на создание наукоемких технологий и инновационной инфраструктуры, поддержку и развитие научно-технического потенциала. Следует заметить, что потенциал сам по себе уже является совокупностью ресурсов, поэтому в таком дополнении нет необходимости.

В актах Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Курганской областей основная цель заменяется пакетом целей - в результате в разряд целей попадают задачи или направления деятельности. Например, «кооперация заказчиков потребителей и производителей научной и научно-технической продукции (работ, услуг) на основе областных, целевых, научных, научно-технических и инновационных программ и проектов».

Принципиально важно установить соотношение категорий «научно-технический потенциал» и «инновационный потенциал». Очевидно, что реализация научно-технического потенциала возможна лишь при наличии инновационного потенциала, т.е. через инновационную деятельность.

Сама же инновационная деятельность предполагает существование научно-технического новшества, т.е. объекта, реализуемого с помощью инновационного потенциала. Вместе с тем законодательную практику регулирования инновационной деятельности через научно-техническую политику нельзя признать удачной, т.к. в значительной степени теряется смысл и возможность целенаправленно воздействовать и развивать именно инновационную среду.

В этой связи заслуживает внимания норма, отраженная в законах Владимирской и Орловской областей, которая в качестве цели инновационной политики указывает развитие и научно-технического, и инновационного потенциалов.

Формулировка цели того или иного направления политики, в т.ч. инновационной, должна соответствовать содержанию регулируемой сферы и иметь, с одной стороны, достаточно обобщающий ее проблематику, смысл, с другой – эта формулировка не должна дублировать цели политики другого уровня, т.е. социально-экономической или государственной политики в целом.

С учетом сказанного можно предложить следующее определение. Цель государственной инновационной политики состоит в обеспечении устойчивого развития всех сфер жизнедеятельности общества и, прежде всего, экономики, посредством производства новой конкурентоспособной продукции, экологически чистых энерго- и ресурсосберегающих технологий, системного укрепления и эффективного использования научно-технического и инновационного потенциалов страны.

Достижение данной цели предполагается через решение задач. В ряде анализируемых актов они представлены как направления инновационной политики.

Справочно. Всего было выявлено в 20 нормативных правовых актах 87 формулировок различного рода задач. Анализ их содержания показал, что они в значительной мере дублируются, включая дословное повторение.

Выделим из них наиболее типичные определения и сгруппируем в несколько тематических блоков:

• определение основных направлений и приоритетов развития инновационной сферы;

• формирование и совершенствование нормативного правового обеспечения государственно-правового регулирования и поддержки инновационной деятельности;

• развитие инновационной инфраструктуры;

• формирование и реализация на конкурсной основе региональных и целевых инновационных программ и проектов;

• формирование благоприятных условий для комплексного развития научно-технической, изобретательской и рационализаторской деятельности;

• развитие малого и среднего инновационного предпринимательства;

• подготовка специалистов для работы в инновационной сфере;

• научное сопровождение реализации инновационной политики, в т.ч. мониторинг состояния инновационного потенциала;

• развитие межрегионального и международного сотрудничества в инновационной сфере;

• создание общей информационной среды для всех участников инновационной деятельности в режиме экономики знаний;

• формирование инновационной культуры как условия повышения восприимчивости личностью, группой, обществом новшеств, а также готовности и способности к превращению их в инновации.

В таком виде набор представленных задач инновационной политики позволяет определить направления ее реализации, имея в виду конкретизацию мер в процессе непосредственной инновационной деятельности. Существенное значение в этом призваны играть принципы инновационной политики как нормы публичного законодательства.

Собственно инновационная деятельность детерминируется задачами и принципами инновационной политики. Они отражают в своем содержании запрограммированный подход законодателя к регулированию отношений, возникающих в процессе управления инновационной деятельностью. Их наличие в законе следует считать правообразующим началом, способствующим разумно соотнести нормы публичного и частноправового направлений.

В 20 нормативных правовых актах называются 133 варианта принципов. Большая их часть (72) к таковым отнести нельзя, поскольку они по своему содержанию и форме являются задачами. Например, «развитие и расширение рынка инновационных услуг, поддержка конкуренции в инновационной сфере».

Оставшиеся нормы, которые можно отнести к принципам, группируются следующим образом:

- принцип социальной значимости и приоритетности научно-технической и инновационной политики содержится в 15 нормативных правовых актах, в т.ч. Воронежской, Курганской, Томской областей;

- принцип интеграции инновационной, научно-технической, инвестиционной и образовательной деятельности в целях их комплексного взаимодействия с производством содержится в 11 нормативных правовых актах, в т.ч. Кабардино-Балкарской республики, Омской , Орловской областей;

- принцип консолидации усилий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций, предприятий всех форм собственности для активизации инновационной деятельности содержится в 5 нормативных правовых актах, в т.ч. Кабардино-Балкарской республики, Омской, Тамбовской областей;

- принцип концентрации ресурсов для инновационной деятельности на приоритетных направлениях социально-экономического развития региона содержится в 9 нормативных правовых актах, в т.ч. Кабардино-Балкарской республики, Волгоградской, Воронежской, Тульской областей;

- принцип гласности в выборе и реализации приоритетных инновационных программ и проектов содержится в 9 нормативных правовых актах, в т.ч. Воронежской, Тульской областей;

- принцип системности (научности) в развитии инновационной сферы содержится в нормативном правовом акте Мурманской области;

- принцип творческого подхода в инновационной деятельности содержится в нормативном правовом акте Курганской области.

К вышеназванным следовало бы добавить еще два принципа, относящихся как к политике в целом, так и к инновационной политике.

Прежде всего, это принцип законности. Для его соблюдения необходимо формирование нормативной правовой базы, а также осуществление правоприменительной практики, максимально препятствующей нарушению данного принципа. Ничем иным как игнорированием общеполитического принципа законности нельзя назвать и отсутствие базового закона об инновационной деятельности.

Принцип преемственности особенно актуален для инновационной политики, которая по своей природе должна определить задачи и механизмы обновления, освобождения от старого.

Таким образом, система категорий политики и, прежде всего цель, задачи, принципы не могут быть декоративными атрибутами декларативных актов, а призваны выполнять свою крайне важную функцию в нормативном правовом регулировании инновационной сферы.

С учетом сказанного, можно определить инновационную политику как часть государственной социально-экономической политики, направленную на разработку и реализацию программно-целевых задач развития инновационной сферы, нормативное правовое регулирование функций субъектов и объектов инновационной политики, их отношений; а также организацию и осуществление инновационной деятельности.

Миссия инновационной политики выходит за рамки сугубо производственной инновационной области. Она призвана обеспечивать инновационность развития всех сфер жизнедеятельности общества, что требует наличия инновационной компоненты в структуре соответствующих этим сферам направлениям политики.

Как уже отмечалось, инновационная деятельность является важнейшей частью инновационной политики, т.к. именно через нее эта политика реализуется. Наличие и функционирование других частей политики, включая программно-целевой блок, субъекты и объекты политики, политические отношения, обусловлены потребностями осуществления именно политической деятельности. При этом деятельность по реализации политики, в данном случае – инновационной, наряду с политическими детерминантами (целью, задачами, принципами), имеет и собственные признаки и содержание.

Анализ употребления термина «инновационная деятельность» в нормативных правовых актах показывает, что из 40 законодательных актов субъектов Российской Федерации, где дается его определение, в 24 практически дословно воспроизводится формулировка из «Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы». Под инновационной деятельностью в ней понимается «процесс, направленный на реализацию результатов законченных научных исследований и разработок, либо иных научно-технических достижений в новый или усовершенствованный продукт, реализуемые на рынке, в новый или усовершенствованный технологический процесс, используемые в практической деятельности, а также связанные с этим дополнительные научные исследования и разработки».

При этом в 6 из этих нормативных правовых актах вместо понятия «реализация» используется термин «внедрение». Законодатели 15 субъектов Российской Федерации инновационной считают деятельность, по созданию и практическому применению результатов научных исследований и экспериментальных разработок, что предусматривает полную научно-техническую фазу в структуре инновационного процесса.

Ситуация с определением понятия «инновационная деятельность» более запутана, чем с любой другой дефиницией инновационной сферы. Именно «инновационная деятельность» является предметом государственного регулирования и поддержки. Любые неясности в этом вопросе деформируют правовую конструкцию закона или другого акта. Камнем преткновения стало наполнение содержания научно-технической и инновационной деятельности.

Представляется, что научно-техническая деятельность классифицируется по содержанию, а инновационная – по цели и результату. Действительно, научно-техническая деятельность по созданию новшества таковой остается независимо от положительного или отрицательного результата. Деятельность по реализации новшества инновационной можно считать лишь при получении инновации, т.е. положительного результата. Сама по себе в чистом виде инновационная деятельность не существует, она состоит из набора разнообразных видов деятельности. Но эти виды деятельности точно так же могут использоваться и при постановке на производство не совсем нового изделия.

Таким образом, отнесение того или иного вида деятельности к инновационному, например, маркетинга, определяется не его содержанием, а включенностью в инновационный процесс, инновационностью его целевой установки.

Отсюда следует, что целесообразно выделение двух равнозначных этапов в работе с новшествами: их создание и реализация в форме нововведений.

Принято считать, что на первом этапе доминирует научно-техническая деятельность. Тот же маркетинг предварительно может осуществляться тогда, когда контуры новшества существуют в форме замысла.

Кроме того, жесткая привязка инновационного этапа к научно-техническому основана на устаревшей «линейной модели инноваций». На самом же деле многие новшества зарождаются за пределами научно-исследовательских структур, являясь результатом активного рационализаторского и изобретательского поиска во всех блоках инновационной системы. Тем самым заново открывается «модель множественных инноваций», взятая на вооружение в свое время советской системой рационализации.

Второй этап носит характер реализации или внедрения. Он может включать в себя опять-таки любые виды деятельности, которая при этом подчинена задаче получения инновации. Научно-техническая деятельность здесь вполне допустима, т.к. в ходе реализации нередко возникает потребность в дополнительных исследованиях, испытаниях и т.д.

В ряде законов сделала попытка определить виды инновационной деятельности. Например, в законе «Об инновационной деятельности в Хабаровском крае» названы такие ее виды, как: НИОКР; маркетинг; трансферт; развитие инфраструктуры; подготовка кадров; охрана и использование интеллектуальной собственности; подготовка производства; испытания, сертификация, стандартизация; производство; финансирование и инвестиции; иные виды работ.

Вполне очевидно, что здесь представлены не только виды деятельности, но и направления и задачи. Однако наличие варианта «иные виды работ» закономерно ставит вопрос о целесообразности наличия столь обширного списка. Например, в законе понятие «инновационная деятельность» определяется как «процесс реализации завершенных научно-технических разработок», а в перечислении видов инновационной деятельности присутствует такой вид как «фундаментальные научно-исследовательские и прикладные работы, необходимые для создания инноваций».

По существу, именно здесь главное противоречие в трактовке содержания как самой инновационной деятельности, так ее законодательного регулирования.

Некоторые законодатели жестко привязывают содержание инновационной деятельности к реализации именно объектов интеллектуальной собственности. Например, в законе Саратовской области сказано, что «деятельность юридических и физических лиц считается инновационной при условии использования в этой деятельности объекта интеллектуальной собственности, обеспеченного охранными документами». Практически дословно эту норму повторили нижегородский и волгоградский законодатели.

Налицо стремление поднять инновационную деятельность на уровень работы не просто с новшествами, а с объектами инновационной собственности. Однако этому мешает ряд обстоятельств. Прежде всего, не во всех сферах деятельности новшества могут получить необходимый охранный документ. Даже применительно к производству большая группа ноу-хау не имеет однозначной нормативной правовой защиты. Наконец, состояние патентных служб у большинства субъектов инновационной деятельности таково, что зачастую они не способны своевременно и качественно подготовить и получить охранные документы. Признавая необходимость наращивания научного и научно-технологического потенциала страны, сложно отрицать, что слабым местом остается низкая востребованность уже имеющегося интеллектуального продукта. Тому много причин, одной из них является удручающее состояние инновационной сферы, и прежде всего, ее инфраструктуры.

Таким образом, инновационная деятельность – это вид предпринимательской деятельности по целенаправленному преобразованию новшества (новации) в виде принципиально новой или имеющей в основе новую комбинацию известных элементов научной, научно-технической разработки (а также изобретения) или рационализации в нововведение (инновацию) в форме реализуемого на рынке продукта (устройства, метода, услуги) с новыми потребительскими свойствами или сферами применения.

Субъектами инновационной деятельности, как следует из большинства законодательных актов регионов, «являются физические лица – граждане Российской Федерации, лица без гражданства, иностранные граждане, зарегистрированные в качестве предпринимателей в порядке, установленном законодательством, осуществляющие инновационную деятельность; юридические лица – российские, иностранные и совместные организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие инновационную деятельность».

В ряде законов субъекты классифицируются по степени их включенности в инновационный процесс, а именно, собственно субъекты, осуществляющие инновационную деятельность, и субъекты, регулирующие инновационную деятельность.

Используются также применительно к органам власти субъекта Российской Федерации и органам местного самоуправления формулировки типа «участвующим в координации регулирования нновационной деятельности». А применительно к инфраструктурным образованиям и общественным организациям, «способствующим инновационной деятельности».

Законодатели Ставропольского края особо выделяют среди субъектов «собственников объектов интеллектуальной собственности, реализуемых и используемых в процессе инновационной деятельности и инвесторов, осуществляющих инвестиции в инновационную деятельность.

Аналогичная норма установлена и в законе Республики Северная Осетия-Алания.

В законе Тверской области дословно повторяется норма, что «субъекты инновационной деятельности могут выполнять функции заказчиков и (или) исполнителей инновационных проектов и программ, инвесторов, потребителей результатов инновационной деятельности, а также организаций, обслуживающих инновационный процесс и содействующих освоению и распространению инноваций».

В ряде законов для классификации субъектов инновационной деятельности используется более дробный перечень ее видов. Так, в законе Оренбургской области к ним отнесены организации и лица, оказывающие услуги «в сфере финансового лизинга, инжиниринга, консалтинга, сертификации и стандартизации, маркетинга и сбыта, образования, информационного и кадрового обеспечения, а также специализированные субъекты инновационной деятельности: технополисы, технопарки, инкубаторы бизнеса и иные организационные структуры, содействующие созданию и распространению инноваций».

Что касается прав и обязанностей субъектов инновационной деятельности, то они фактически повторяют применительно к ней нормы предпринимательского права.

Таким образом, нет общего мнения о том, являются ли равнозначными собственно инновационные предприятия и предприятия так называемой инновационной инфраструктуры. Собственно инновационный процесс состоит из разнородных видов деятельности, которые объединены не их содержанием, а целевой направленностью достижения заданного результата. Вполне естественно, что на различных этапах инновационного процесса будут разные субъекты. Поэтому деление на субъекты инновационной деятельности, и субъекты, способствующие инновационной деятельности, недостаточно продуктивно. Как уже отмечалось ранее, более точным было бы отнесение того или иного вида деятельности к инновационному не по признаку ее содержания, а по включенности в инновационный проект или программу.

В целом исследованный массив документов, представительно отражает состояние и основные проблемы управления инновациями на постсоветском пространстве и в этом качестве его можно рассматривать как весьма ценный эмпирический материал. В позиции законодателей отражаются определенный опыт, накопленный в регионах Российской Федерации, в области управления инновациями и уровень его осмысления, а также представления органов власти и управления субъектов законодательства о путях и средствах поддержки и стимулирования инновационной деятельности.

Организационно-управленческие и финансово-экономические формы государственного регулирования поддержки и стимулирования деятельности инновационных предприятий. Как показывает мировой и отечественный опыт, рыночная экономика нуждается в государственном регулировании. Объем и формы такого регулирования определяются в зависимости от структуры и состояния экономического сектора, исторических, геополитических и ряда других факторов. Используемые механизмы государственного регулирования совершенствуются прежде всего в направлении оптимального сочетания управленческих и рыночных норм, необходимых в конкретных условиях.

При этом, если формы государственного регулирования, как правило, устанавливают определенные рамки, границы деятельности хозяйствующих субъектов, то государственная поддержка предпринимательской деятельности направлена на расширение их возможностей и обычно адресуется определенным видам или группам субъектов предпринимательской деятельности.

Предпринятый анализ законодательных актов с учетом точек зрения ученых и специалистов, отраженных в различных публикациях, позволил определить набор форм государственного регулирования и поддержки инновационной деятельности. За основу классификации как для регулирования, так и для поддержки были взяты организационно-управленческие и финансово-экономические формы.

Поскольку все формы регулирования в своей основе являются правовыми, то разделение их на организационные и правовые в практическом плане представляется нецелесообразным.

На первом этапе был рассмотрен весь массив организационно-управленческих и финансово-экономических форм регулирования и поддержки инновационной деятельности, содержащихся в законах субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что не все законодатели придерживались такого разделения. Смешиваются понятия «регулирование» и «поддержка», равнозначно употребляются такие термины, как «направления», «формы», «методы», «функции», «полномочия». Такая неточность норм неизбежно вызовет сложности в правоприменительной практике. Тем более что регулирование является функцией законодательной власти, а поддержка в значительной степени функцией власти исполнительной. Поэтому были отобраны те нормы, которые как по форме, так и по содержанию соответствовали выбранной классификации. Это позволило сформировать первый вариант модели регулирования и поддержки инновационной деятельности, исходя из содержания законодательных актов.

Справочно. К организационно-управленченским формам государственного регулирования инновационной деятельности относятся:

• законодательное закрепление статуса инновационной деятельности в регионе, механизмов выработки и реализации региональной инновационной политики;

• определение и закрепление приоритетных направлений инновационной деятельности посредством региональных и целевых инновационных программ;

• государственный учет и контроль за использованием средств бюджета и внебюджетных фондов;

• мониторинг инновационного развития региона;

• государственная экспертиза инновационных программ и проектов;

• координация взаимодействия субъектов инновационной деятельности;

• ведение реестра инновационных проектов;

• управление деятельностью государственных научных организации на территории области;

• государственный заказ на производство инновационной продукции;

• проведение конкурсов инновационных проектов, в т.ч. и среди молодых специалистов и ученых;

• лицензирование инновационной деятельности;

• аккредитация инновационных предприятий;

• сертификация инновационной продукции;

• содействие охране интеллектуальной собственности, защите от недобросовестной конкуренции;

• передача прав на интеллектуальную собственность, созданной за счет бюджета регионов;

• институциональное обеспечение инновационной деятельности в государственном секторе экономики;

• участие в использовании мер общественного и морального поощрения активных участников инновационной деятельности.

В свою очередь, перечисленные ниже организационно-управленческие формы можно отнести к государственной поддержке инновационной деятельности:

• содействие свободному доступу к информации о приоритетах инновационной деятельности, состоянии и развитии инновационной сферы;

• содействие формированию и развитию системы подготовки и повышения квалификации кадров для инновационной деятельности;

• содействие сотрудничеству с зарубежными партнерами;

• проведение экспериментов по организации инновационной деятельности;

• содействие сотрудничеству крупных и малых предприятий в инновационной деятельности;

• поддержка в ценообразовании инновационной продукции в части полномочий региональных органов власти;

• поддержка саморегулируемых профессиональных организаций;

• государственная закупка инновационной продукции.

Далее было установлено, в какой мере формы государственного регулирования и поддержки сопряжены с задачами инновационной политики. Во второй вариант модели регулирования и поддержки были внесены коррективы, обеспечивающие ее соответствие законодательным нормам, отражающим задачи инновационной политики.

В третьем варианте модели была обеспечена увязка отраженных в ней норм со статьями, раскрывающими полномочия разных субъектов государственного регулирования и поддержки.

Таким образом, в результате проведенных ряда итераций содержания регулирования и поддержки на основе изучения представительной базы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации удалось выйти на такой комплекс статей по количеству и содержанию, который позволяет осуществлять государственное регулирование инновационной деятельности в соответствие с целью, принципами и задачами государственной инновационной политики.

Не иллюстрируя детальным рассмотрением промежуточных вариантов, выйдем на итоговую модель механизма, обеспечивающего государственное регулирование и поддержку инновационной деятельности. Она будет обеспечивать взаимообусловленность задач организационно-управленческого и финансово-экономического блоков, нашедших отражение в соответствующих нормах конкретного закона, со статьями, определяющими формы организационно-управленческого и финансово-экономического регулирования инновационной деятельности и статьями, регламентирующими полномочия основных субъектов государственного регулирования и поддержки.

В целях наглядности приведем итоговую модель в форме таблицы, включив в нее в качестве субъектов государственного регулирования и поддержки инновационной деятельности следующие:

- Дума (Законодательное собрание) региона;

- Правительство (Администрация).

Что касается губернатора, уполномоченного органа и местного самоуправления, то в табличном варианте их рассмотрение нецелесообразно, ввиду очевидности функций.

Таблица 3.2.

Задачи, формы и субъекты государственного организационно-управленческого регулирования и поддержки инновационной деятельности предприятий

№	Задачи регулирования и поддержки	Формы регулирования	Формы поддержки	Полномочия субъектов
				Дума	Администрация
1.	Определение основных направлений и приоритетов развития инновационной сферы	Закрепление приоритетов инновационной деятельности посредством региональных целевых инновационных программ Проведение конкурсов инновационных программ и проектов Государственная экспертиза инновационных программ и проектов Ведение реестра инновационных программ и проектов Координация взаимодействия субъектов инновационной деятельности в регионе		Утверждает региональные целевые инновационные программы	Вносит на рассмотрение Думы проекты нормативных правовых актов, и инновационные программы Ведет реестр инновационных проектов и инновационных программ Организует экспертизу проектов Координирует деятельность субъектов инновационной деятельности Проводит конкурсы инновационных программ и проектов
2.	Управление деятельностью государственных научных инновационных предприятий и организаций на территории региона	Институциональное обеспечение инновационной деятельности в государственном секторе экономики	Государственный заказ и государственная закупка инновационной продукции	Принимает соответствующие нормативные правовые акты	Управление деятельностью государственных научных и инновационных предприятий на территории региона
3.	Формирование и совершенствование нормативного обеспечения государственного регулирования и поддержки инновационной деятельности	Законодательное закрепление механизма выработки и реализации инновационной политики, статуса инновационной деятельности		Принимает нормативные правовые акты об инновационной политике и инновационной деятельности	Разрабатывает и представляет в Думу проекты законодательных и других нормативных правовых актов, регулирующих инновационную деятельность
4.	Развитие инновационной инфраструктуры		Содействие развитию региональной и корпоративной инфраструктуры инновационной деятельности Развитие лизинга для инновационных предприятий		Анализ состояния и определение потребности в развитии инфраструктуры. Привлечение к ее развитию отечественных и зарубежных инвесторов
5.	Формирование благоприятной среды для комплексного развития научно-технической, изобретательской и рационализаторской деятельности	Осуществление комплекса мер материального и морального стимулирования научно-технической, инновационной, изобретательской и рационализаторской деятельности, повышение ее общественного престижа	Содействие деятельности саморегулируемых профессиональных организаций в инновационной сфере	Принимает соответствующую программу мер	Разрабатывает, анализирует состояние, готовит программу мер и организует их реализацию по созданию в регионе, на предприятиях и в организациях климата деловой поддержки инновационной деятельности
6.	Подготовка специалистов для работы в инновационной сфере		Организация обучения специалистов по различным направлениям инновационной деятельности в вузах. Содействие подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, осуществляющих инновационную деятельность		Изучение потребностей и оказание содействия подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, осуществляющих инновационную деятельность
7.	Научное сопровождение инновационной деятельности		Ежегодный мониторинг состояния инновационного потенциала региона, состояния и проблем деятельности малых инновационных предприятий, других субъектов инновационной деятельности Ежегодные прогнозы научно-технического инновационного развития		Проведение ежегодного мониторинга инновационных потребностей региона, обеспечение участия научной общественности в обсуждении и определении мер по развитию инновационной деятельности Оказание поддержки студентам, аспирантам, молодым ученым, работающим над инновационными проблемами
8.	Формирование инновационной культуры	Разработка и реализация целевой региональной программы формирования инновационной культуры, включая семью, школу, вуз, производство с целью формирования готовности и способности к инновационной деятельности	Комплексная поддержка общественных инициатив в формировании инновационной культуры	Утверждение целевой региональной программы в области инновационной культуры	Подготовка проектов программы и организация ее реализации
9.	Создание информационной системы для всех участников инновационной деятельности в режиме экономики знаний		Содействие свободному доступу к информации о деятельности, состоянии и развитии инновационной сферы, формирование управления знаниями	Нормативное правовое обеспечение доступа и пользования информацией, в т.ч. через региональные и корпоративные банки данных	Интеграция информационных возможностей государственных органов, бизнеса, науки, вузов, СМИ с целью формирования общего информационного пространства инновационной сферы
10.	Расширение и углубление международного и межрегионального сотрудничества в инновационной сфере		Развитие международного и межрегионального сотрудничества в области инновационной деятельности, в т.ч. с использованием имеющихся международных связей в области научного и культурного обмена	Утверждает договоры и иные соглашения в области межрегиональных и международных связей	Вносит на утверждение Думы договоры и проекты актов, при их принятии организует их реализацию

Таким образом, учет совокупного опыта регионов позволяет сформировать весьма представительные блоки различных форм государственного регулирования и поддержки. Однако подобная представительность характерна не для всех конкретных законодательных актов. Так, в законе Республики Северная Осетия-Алания в числе организационно-правовых форм государственного регулирования инновационной деятельности не представлены государственный учет и контроль за расходованием средств бюджета и внебюджетных фондов, государственная экспертиза инновационных проектов, мониторинг инновационного развития и др.

Разумеется, право законодателей определять нормы, относящиеся к регулированию. Однако, на наш взгляд, целесообразно сделать их максимально конкретными. Эта задача базового федерального закона, тем более что перечисленные выше нормы практически полностью могут быть отнесены к общефедеральным.

Тем не менее, законодательные акты субъектов Российской Федерации могут иметь и свою специфику. Так, в Орловской области предусмотрено формирование координационного совета по инновационной политике из числа представителей областного Совета народных депутатов, коллегии администрации области, органов местного самоуправления, руководителей передовых предприятий, организаций и финансовых структур, ученых, специалистов в научно-технической, производственной, финансовой и инвестиционной сферах.

Согласно закону Тверской области предусмотрено создание в областной администрации специализированного подразделения, которое практически обеспечивает реализацию функций в части поддержки инновационной деятельности. Законом Челябинской области в этих целях учреждается специальный инновационный центр. Закон Калужской области аналогичные функции относит к Уполномоченному органу.

Ключевое значение в координации инновационной деятельности в г. Москве, согласно закону, придается Комплексной программе инноваций на среднесрочный и долгосрочный периоды. В ней определяются меры поддержки, предоставляемые субъектам инновационной деятельности и инфраструктуры инновационной деятельности органами государственной власти города. Эти меры должны содействовать развитию конкуренции, сохранению и увеличению рабочих мест, соответствовать требованиям антимонопольного законодательства.

Целевые инновационные программы образуют организационно-правовое и содержательное ядро инновационной деятельности в законах Волгоградской , Воронежской, Иркутской, Томской и ряде других регионов. В частности, в Волгоградской и Томской областях законы определяют, что программы ежегодно представляются Администрацией (губернатором) на рассмотрение областной думы и утверждаются ею вместе с бюджетом. При этом важное место занимает государственный инновационный заказ региона, который, как правило, содержит перечень научно-технических разработок, внедрение которых в производство и введение в гражданский оборот имеет приоритетное значение для общественных и государственных интересов области.

Заказ выдается с целью ускоренного решения наиболее актуальных экономических задач по созданию и освоению производства принципиально новых видов техники, технологии и материалов, машин, оборудования и приборов новых поколений, имеющих, как правило, общегосударственное значение и обеспечивающих в эксплуатации значительное повышение производительности труда, существенную экономию материальных, энергетических, трудовых и природных ресурсов.

Размещение государственного заказа осуществляется на основе конкурсного рассмотрения.

В этой связи особо важное значение приобретает экспертиза заявок на проекты и участие в программах.

Справочно. В законе Иркутской области формулируются основные критерии оценки:

• значимость реализации проекта для экономики и социальной сферы области;

• согласованность проекта с приоритетными направлениями программы социально-экономического развития области и приоритетами научно-технической и инновационной деятельности;

• соответствие целям и задачам, определенным для региональной государственной целевой инновационной программы;

• научно-технический уровень проекта;

• обоснованные ожидаемые социально-экономические результаты внедрения;

• сроки планируемого внедрения;

• фактическая стоимость и срок окупаемости инновационного проекта.

По результатам экспертиз научных, научно-технических и инновационных программ и проектов администрация области обязана заблаговременно информировать население о безопасности, в том числе экологической, об экономической и о социальной значимости создаваемых производств и объектов, использующих достижения науки и техники.

Справочно. По закону Владимирской области администрация содействует развитию многообразия организационных форм рыночной инфраструктуры научной и инновационной деятельности, таких как: научно-координационные, инновационно-технологические и научно-методические центры; технопарки и технополисы; центры подготовки специалистов в области инновационного менеджмента; центры научно-технической экспертизы; центры стандартизации, сертификации и сервисного обслуживания; консультационные пункты, биржи инновационных проектов; фонды страхования рискового вложения капитала и лизинговые фирмы и другие структурные образования.

В законе Томской области предусмотрено, что субъекты инновационной деятельности, а также  организации инновационной инфраструктуры, содействующие субъектам инновационной деятельности в рамках договорных отношений и также претендующие на предоставление им налоговых и иных льгот за счет областного бюджета, создаются в форме некоммерческих организаций с обязательной аккредитацией на срок, определенный Положением об аккредитации инновационно-технологических центров. Она включает как аккредитацию организаций инновационной инфраструктуры, так и инновационных проектов.

Приоритетным направлением деятельности инновационно-технологических центров является оказание субъектам инновационной деятельности услуг, связанных с реализацией инновационных проектов, развитием их инновационной деятельности, защитой и представлением их интересов в органах власти и управления, федеральных и иных фондах и их представительствах, охраной интеллектуальной собственности.

По закону Свердловской области аккредитация осуществляется добровольно. Свидетельство о государственной аккредитации выдается при условии, если объем инновационной деятельности субъекта составляет не менее семидесяти процентов объема выпускаемых товаров (выполняемых работ, оказываемых услуг) от общего объема производства товаров (выполнения работ, оказания услуг) данным субъектом, и является основанием для предоставления налоговых и иных установленных законом льгот. Отсутствие свидетельства о государственной аккредитации субъекта инновационной деятельности не может являться препятствием к осуществлению им инновационной деятельности на территории области и участию в инновационной программе.

Законом Самарской области предусмотрено формирование областного инновационного банка данных с информацией о проектах инновационной деятельности и объектах интеллектуальной собственности, выполненным и полученным с участием или за счет средств областного бюджета. К ней обеспечивается свободный доступ за исключением информации, содержащей в соответствии с действующим законодательством государственную, служебную и коммерческую тайну.

Вопросы финансово-экономической поддержки и стимулирования инновационной деятельности занимают центральное место во всех без исключения нормативных правовых актах. Как правило, законодатели отмечают множественность источников, средства которых потенциально могут быть использованы для финансирования инновационной деятельности, а именно:

• средства федерального бюджета;

• средства республиканских, краевых и областных бюджетов;

• средства местных бюджетов;

• средства из внебюджетных источников, в т.ч. инвестиционных и лизинговых компаний, кредитных и страховых организаций, специализированных инновационных и венчурных фондов;

• собственные средства субъектов инновационной деятельности;

• средства иностранных инвесторов и международных финансовых организаций и фондов;

• добровольные пожертвования граждан и юридических лиц;

• средства заказчиков научной и научно-технической продукции;

• средства иных источников в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом финансирование инновационной деятельности может осуществляться как на безвозвратной, так и на возвратной основе, в том числе за плату.

Что касается использования федеральных средств, то они выделяются в рамках федеральных целевых программ или в соответствии с соглашениями между администрацией региона с федеральными органами исполнительной власти, а также академиями наук Российской Федерации, имеющими государственный статус.

В законе города Москвы определено, что «совместное использование средств, выделенных из федерального бюджета, бюджета города Москвы и местных бюджетов на финансирование научных исследований и инновационных программ федерального значения осуществляется на долевых началах по согласованию между соответствующими органами Российской Федерации, Правительством Москвы и органами местного самоуправления».

Главным источником финансовой поддержки инновационной деятельности, согласно законодательству субъектов Российской Федерации, являются средства республиканских, краевых и областных бюджетов. При этом большинство законодателей в качестве обязательной нормы включили положение о том, что оно «осуществляется только на основе целевого финансирования конкретных научных, инновационных программ и проектов, прошедших конкурсный отбор».

Финансирование осуществляется в виде кредитов, субсидий, субвенций, грантов с целью «закупок наукоемкой продукции, передовой техники и новейших технологий», «подготовки производства к выпуску новой и усовершенствованной продукции, а также подготовку и переподготовку специалистов для инновационной деятельности».

В законе Воронежской области предусматривается выделение инновационных грантов «для поддержки молодых ученых (не старше 40 лет) с целью проведения прикладных научных исследований в рамках кандидатских и докторских диссертаций по темам, связанным с развитием приоритетных направлений науки, техники и технологий Воронежской области». Условие, связанное с приоритетом развития территорий, как правило, прописывается законодателями повсеместно, когда это касается финансирования на безвозмездной основе.

При этом форма и размер такой платы определяется договорами субъекта инновационной деятельности и уполномоченного органа.

В законе Ивановской области предусмотрены налоговые льготы, отсрочки и рассрочки по уплате налогов, налоговые кредиты, по закону Оренбургской области «могут представляться гарантии по инвестиционным кредитам, выдаваемым кредитно-финансовым учреждениям, в том числе иностранным субъектам инновационной деятельности».

Объем финансовой поддержки из бюджета субъекта Российской Федерации, как правило, законодатели оставляют на свое усмотрение при определении годового бюджета. Однако в ряде случаев такие условия прописаны и в законах, регулирующих инновационную деятельность. Так, в законе Томской области определено, что «объём средств, выделяемых на финансирование целевой инновационной программы должен быть не ниже 20 % бюджета развития области соответствующего года».

В законе определено наличие в областном бюджете специальной статьи «Инновационная деятельность» в размере не менее 2% расходной части бюджета. Этим же законом для финансирования инновационной деятельности путем выпуска в обращение ценных бумаг, акций, облигаций.

Закон Республики Северная Осетия–Алания содержит оговорку, что сумма средств, направляемых на осуществление и развитие инновационной деятельности не может быть ниже норматива, установленного на федеральном уровне.

Значительная часть законов не обходит необходимость формирования специальных фондов для поддержки инновационной деятельности. Вместе с тем, степень конкретности о задачах и функциях подобных фондов различна.

Справочно. Так, в законе Тульской области отмечается, что органы государственной власти области в порядке, установленном законодательством области, могут создавать целевые бюджетные фонды поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности. Здесь же в органах государственной власти, коммерческих организациях предусматривается возможность создания внебюджетных фондов для финансирования научных исследований, экспериментальных разработок и инновационных проектов.

Аналогичная возможность создания внебюджетных фондов предусматривается законодателями Волгоградской, Оренбургской, Тюменской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа. Они носят название инновационных, венчурных, инновационно-венчурных или близких по названию фондов и могут создаваться в качестве некоммерческих организаций (партнерств).

Логика создания подобных фондов не всегда понятна. Так, в законе Тверской области предусматривается создание областного внебюджетного фонда поддержки научной и инновационной деятельности, однако консолидированного с областным бюджетом и получающего средства из областного бюджета (ст.17), а ст. 15 декларирует возможность формирования Фонда высокорискового финансирования наукоемких инновационных проектов. При этом указывается на наличие Тверского областного фонда поддержки предпринимательства и инноваций, а также ряда других фондов.

Разный подход демонстрируется и относительно деятельности фондов на муниципальном уровне. К примеру, в законе Оренбургской области прямо указывается, что органы местного самоуправления могут создавать инновационные и инновационно-венчурные фонды. А закон Тюменской области, кроме того, содействует созданию на муниципальных территориях представительств, отделений и филиалов федеральных и отраслевых специализированных фондов.

Разумеется, при практическом применении такие особенности организации и содержания финансово-экономической поддержки и стимулирования инновационной деятельности может иметь каждый нормативный правовой акт. Однако, как и в случае с формами организационно-управленческого регулирования и поддержки, основную нагрузку должны нести нормы, обеспечивающие сквозное управление от постановки задач до определения процедур, обеспечивающих их решение.

Таблица 3.3.

Задачи, формы и субъекты государственного финансово-экономического регулирования и поддержки инновационной деятельности

	Задачи	Формы регулирования	Формы поддержки	Полномочия субъектов
				Дума	Администрация
1.	Финансирование инновационной деятельности	Финансирование инновационной деятельности из средств регионального бюджета в соответствии со статьями бюджета, в т.ч. инновационных программ и проектов		Утверждение бюджетных расходов по статьям на инновационную деятельность	Подготовка проекта бюджета в части финансирования инновационных проектов и программ, других расходов на инновационную деятельность
2.	Бюджетная поддержка в части региональных заказов на инновационную продукцию		Выделение средств на выполнение госзаказа		Подготовка предложений по объему и номенклатуре госзаказа и госзакупок
3.	Установление налоговых, таможенных и иных льгот при выполнении инновационных программ и проектов		Льготы по налогам, таможенным сборам, зачисляемым в региональные бюджеты	Принятие соответствующих законодательных актов	Подготовка предложений по налоговым и иным льготам, порядку их предоставления и контролю за их применением
4.	Страхование рисков инновационной деятельности		Страхование рисков инновационной деятельности		Содействие развитию страхования рисков инновационной деятельности
5.	Ускоренная амортизация оборудования		Установление ускоренной амортизации оборудования		Подготовка предложений и контроль за использованием
6.	Предоставление льготных кредитов		Льготы по кредитованию, предоставлению госгарантий		Подготовка предложений и контроль за их использованием
7.	Использование государственного имущества и тарифы по оплате коммунальных услуг		Льготные тарифы на электроэнергию, тепло, коммунальные услуги, аренду помещений	Устанавливает порядок закрепления в собственности региона научно-технической продукции, управления и распоряжения Определяет порядок передачи научно-технической продукции в собственность области и иные формы собственности	Подготовка предложений контроль за их использованием
8.	Участие в выставочной деятельности		Выставочная деятельность, в том числе межрегиональная и международная		Организационная поддержка и частичное возмещение расходов по инновационным выставкам и салонам. Представление инновационной продукции на выставках

Тем не менее, на основе сформулированных выводов, носящих модельный характер для тех или иных норм, можно существенно усилить регулятивную функцию уже действующих законов, внеся в них ряд изменений.

Анализ законодательной базы в форме региональных законов показывает важность ее совершенствования для решения кардинальных проблем инновационной сферы на системной основе.

Представляется целесообразным ограничиваться определением основных финансово-экономических форм государственного регулирования и поддержки инновационной деятельности, их связи с задачами инновационной политики и полномочиями основных субъектов инновационной деятельности. По нашему мнению, здесь заложены основные резервы повышения ее эффективности. Конкретное наполнение этих норм в большей степени будет отвечать задачам специфики конкретных регионов.

* * *

За прошедшие 13 лет после принятия первого регионального закона, накоплен большой опыт управления инновациями в виде правоприменительной практики регулирования инновационной деятельности, который заслуживает изучения и использования как субъектами Российской Федерации, так и на федеральном уровне.

Аналитический обзор законодательной базы показывает, что в условиях отсутствия базового федерального закона об инновационной деятельности особое значение имеют законы, принимаемые субъектами Российской Федерации. Это тем более необходимо, т.к. многим законодательным актам регионов присущи следующие недостатки:

- статьи, регламентирующие правоотношения в сфере инновационной политики не всегда согласуются с нормами, определяющими полномочия субъектов инновационной деятельности и нормами, отражающими формы и содержание государственного регулирования;

- в анализируемых актах фактически не регламентируются правоотношения формирования и развития национальной инновационной системы, инновационной культуры, инновационной среды, мотивационного блока инновационной деятельности, без которых невозможно сформировать и обеспечить сознательное и конструктивное отношение к инновациям как социальной и экономической ценности;

- исследование предмета управления инновациями субъектов РФ показывает преобладание отношений регулирования и поддержки видов деятельности, выходящих за рамки запросов и потребностей конкретных регионов, что ведет к нарушению сферы федерального законодательства.

- на федеральном уровне необходимы меры, позволяющие обеспечить в правовой форме властно-управленческий и общественно-политический статус инновационной деятельности как общенационального приоритета, ее единства с рационализаторской и изобретательской деятельностью, что существенно усилит возможности процессов обновления в экономике и обществе в целом.

В целях приведения законодательной базы в соответствие с требованиями принципа законности права предлагается принять отдельно

Федеральный закон РФ «О государственном регулировании инновационной деятельности в производственном секторе экономики» в качестве первоочередного акта в соответствии с потребностями правоприменительной практики и Федеральный закон РФ «Об инновациях», регулирующий всю инновационную сферу в целом и отражающий опыт и проблемы ее развития как системы;

Необходимо обеспечить в законодательных актах юридическую координацию и субординацию норм, регламентирующих реализацию задач инновационной политики посредством использования соответствующих им форм государственного регулирования и поддержки инновационной деятельности, а также связи с набором компетенций субъектного состава, осуществляющего это регулирование.

Основной формообразующей единицей инновационного процесса следует признать инновационный проект, а деятельность по его реализации, при условии получения товарного продукта, инновационной.

* * *