Введение

Сегодня мы начинаем новую тему, посвящённую представительным органам местного самоуправления. Изучение данной темы предусмотрено программой на трёх лекционных занятиях, а также на одном семинарском и практическом занятии.

В рамках данной темы мы будем рассматривать такие институты муниципального права как организация и осуществление местных выборов, сущность и функционирование местных Советов народных депутатов, правовой статус народного депутата местного Совета народных депутатов в ПМР.

Тема сегодняшнего занятия имеет своей особенностью то, что она непосредственно связана с изучавшимися вами и изучаемыми в настоящее время юридическими дисциплинами, как «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное право», «История Отечественного государства и права», а также такими общественными дисциплинами, как «Политология», «Социология», «Психология» и рядом других наук.

Фактически сегодняшний материал является обобщающим и конкретизирующим по ряду вопросов, изучаемых этими дисциплинами. Так если при изучении «Конституционного права» вы рассматривали в общих чертах статус представительных органов местного самоуправления, то в рамках настоящей темы мы рассмотрим более конкретно формирование, структуру и функционирование местных Советов народных депутатов.

Правильное понимание вопросов данной темы возможно только при активном использовании ранее изученного материала по Муниципальному праву, в частности на темах «Сущность местного самоуправления в ПМР», «Формы непосредственной демократии» и других.

Актуальность этой темы подчеркивается тем, что все вы, являясь гражданами республики имеете право принимать участие в формировании представительных органов местного самоуправления через муниципальные выборы и от правильности сделанного вами выбора во многом зависит дальнейшее развитие нашего государства и в конечном счёте стабильность нашего общества и уверенность в завтрашнем дне. Ведь во многом именно от качества функционирования органов местного самоуправления, принципа их формирования, особенностей их полномочий и функций зависит реализация основных конституционных прав человека и гражданина в ПМР.

С вопроса о муниципальных выборах мы и начнём изучение рассматриваемой темы.

1

«Муниципальные выборы».

Местное самоуправление представляет самостоятельный уровень реализации народом своей власти. При этом власть на уровне самоуправления народ осуществляет как самостоятельно (путем различных форм волеизъявления), так и через органы местного самоуправления.

В демократическом обществе применяются различные институты, формы, процедуры непосредственной и представительной демократии, а также их сочетания.

Наряду со сходом граждан и референдумом высшей непосредственной формой народовластия в нашей республике являются выборы, в том числе и муниципальные выборы. Без выборов, в отличие от референдума, принципиально невозможно осуществление местного самоуправления. Выборы - конституциональный институт прямого народовластия, обеспечивающий легитимный порядок формирования ОМС путем народного голосования.

Муниципальные выборы в ПМР - это выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Именно таким образом формируются максимально приближённые к населению властные структуры, на которые возлагается решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Причём выборы являются важнейшей формой контроля граждан за деятельностью органов и должностных лиц, ответственных перед населением.*

В ходе избирательных компаний граждане, делая те или иные предложения, направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная компания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.*

Муниципальные выборы - форма непосредственного волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически, в соответствии с требованиями, определенными законами и имеющего целью определение представителей населения соответствующего муниципального образования, которые в индивидуальном порядке или в составе коллегиального органа власти решают от имени населения вопросы местного значения, а также иным образом осуществляют местное самоуправление.

В понимание термина «муниципальные выборы» не включается избрание органов территориального общественного самоуправления, а также иных лиц, в целях участия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления. Это избрание традиционно осуществляется на собраниях, сходах, конференциях граждан, а также через механизмы сбора подписей по петиционным листам.

Наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании является обязательным. В системе местного самоуправления ведущее место занимает представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов.* В рамках муниципальных выборов избираются депутаты городских, районных, сельских и поселковых Советов народных депутатов, а также главы государственной администрации села и посёлка.*

Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления проводятся в соответствии с нормативно правовыми актами о выборах. Нормативно правовая база муниципальных выборов в ПМР включает в себя законодательство и акты муниципальных образований. Основными источниками муниципального избирательного права в ПМР являются Конституция ПМР и Избирательный Кодекс ПМР, от 9.08.2000, с изменениями и дополнениями.*

В нормативно правовых актах:

- устанавливается наличие прав граждан участвовать в муниципальных выборах;

- устанавливаются государственные гарантии осуществления местного самоуправления путем выборов;

- устанавливаются ограничения прав граждан на участие в муниципальных выборах;

-определяется порядок проведения муниципальных выборов;

- определяется структура органов местного самоуправления;

- устанавливается перечень выборных лиц и сроки их полномочий;

-определяется порядок назначения и устанавливается дата проведения муниципальных выборов;

- определяются органы (должностные лица) местного самоуправления, принимающие участие в осуществлении избирательных действий.

Необходимо сразу отметить существенное различие между понятиями «выборы» и «голосование». Когда говорят о выборах предполагают весь избирательный процесс от назначения даты голосования до регистрации избранного депутата или главы государственной администрации села (посёлка). Когда же применяется термин голосование, то подразумевается только избирательные действия граждан непосредственно в день голосования, специально назначенный для этого действия.

Выборные представительные органы местного самоуправления формируются на основе муниципального избирательного права.

Избирательное право рассматривается в широком и узком смыслах слова. В широком смысле - это объективное право, институт отрасли муниципального права - система норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с формированием органов и должностных лиц местного самоуправления. Под избирательным правом в широком смысле понимается совокупность правовых норм, регулирующих порядок организации выборов депутатов и должностных лиц органов местного самоуправления.

В узком смысле - это субъективное право конкретного гражданина избирать и быть избранным в представительные органы либо должностным лицом местного самоуправления.

Субъективное избирательное право состоит из двух частей - активное и пассивное избирательное право. Активное избирательное право представляет собой право избирать, т.е. передавать реализацию части своих полномочий иным лицам. Пассивное избирательное право представляет собой возможность быть избранным в представительные органы власти, т.е. получить от избирателей полномочия на реализацию принадлежащих им прав от их имени и в их интересах.

Существуют ограничения (цензы) избирательного права - естественные и искусственные. Действующее право придерживается естественных ограничений, ограничивающих обладание активным избирательным правом: гражданство ПМР; постоянное или преимущественное проживание в муниципальном образовании (без предъявления требования относительно продолжительности и сроков такого проживания); возраст - 18 лет (не принимают участие в голосовании лица признанные вступившим в силу решением суда недееспособными); дееспособность; свобода (не нахождение в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда).

Для приобретения пассивного избирательного права требуется соблюдение дополнительных условий. Но необходимо помнить, что деятельность уже избранных депутатов осуществляется на общественных началах.*

Законодательство установило несколько параметров муниципального избирательного права:

1. Принцип, который должен быть присущ муниципальному избирательному праву - всеобщее равное избирательное право при тайном голосовании.

2. Определение избирательной системы, в соответствии с которой должны проводиться муниципальные выборы. По действующему законодательству выборы проводятся исключительно по мажоритарной модели избирательной системы на одномандатных округах.

3. Выборы глав муниципальных образований производятся в соответствии с правилами, установленными для выборов депутатов, различие в том, что территория муниципального образования при депутатских выборах делится на несколько частей, а при избрании Глав государственной администрации, территория одна.

4. Избирательный возраст: право быть избранным в представительные органы местного самоуправления и Главой государственной администрации села (посёлка) наступает с 21 года.

Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются гражданами ПМР, проживающими на территории соответствующих муниципальных образований, на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие избирателей в муниципальных выборах носит добровольный характер.*

Это правило вытекает из требований Всеобщей декларации прав человека и гражданина 1948 года, которая устанавливает важнейшее право человека и гражданина выражать свою волю посредством выборов (ч. 3 ст. 21): «Воля народа должна быть основой власти правительства: эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».

Всеобщим является такое избирательное право, при котором все взрослые граждане имеют право участвовать в выборах. Гражданин ПМР, достигший 18 лет, вправе избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а по достижении возраста, установленного Конституцией и законами ПМР, быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Гражданин ПМР может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Выборы, проводимые в ПМР, являются равными. Это означает, что каждый избиратель имеет один голос и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях.

Первый элемент равного избирательного права - наличие у каждого избирателя только одного голоса - обеспечивается тем, что избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей; он голосует лично, и для получения избирательного бюллетеня требуется предъявление документа, удостоверяющего личность избирателя, а в списке избирателей делается отметка о выдаче избирательного бюллетеня. Граждане ПМР участвуют в голосовании непосредственно и лично. Передача голоса иному лицу не допускается.

Второй элемент равного избирательного права - участие в выборах на равных основаниях обеспечивается тем, что ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другим избирателем, а избирательные права всех приднестровских граждан в равной мере охраняются законом.

Существенное значение для обеспечения равенства избирательных прав граждан имеет и указание законодательства на то, что образуемые для проведения выборов избирательные участки должны быть примерно равными по численности избирателей. Благодаря этому достигается равный вес голосов избирателей и равная норма представительства.

Выборы в ПМР являются прямыми. Избиратель голосует на выборах «ЗА» или «ПРОТИВ» кандидатов непосредственно. Любые формы косвенных выборов противоречат законодательству и не могут иметь место при формировании представительных органов муниципальной власти. Не допускается также проведение многостепенных выборов, при которых граждане избирают лишь нижнюю ступень ОМС, а члены вышестоящих муниципальных органов избираются их нижестоящими коллегами.

Голосование на выборах в ПМР тайное. Контроль за волеизъявлением избирателя не допускается. Избирателю предоставляется возможность использовать особую комнату или закрытую кабину для заполнения избирательного бюллетеня. В этих помещениях во время заполнения избирательных бюллетеней запрещается присутствие кого бы то ни было, включая и членов избирательной комиссии. Бюллетень опускается в избирательный ящик лично.

Заполнение бюллетеня, не заходя в кабину для голосования, не является нарушением закона, поскольку тайное голосование для гражданина есть право, а не обязанность. Нарушением будет другая ситуация, исключающая возможность голосования в кабинах, когда, например, избирательный участок не оборудован такими кабинами.

Участие в голосовании является добровольным волеизъявлением гражданина. У него есть право принимать участие в голосовании или не принимать. Заставить его идти или не идти на голосование никто не вправе.

Муниципальные выборы проводятся по территориальному принципу при непосредственном участии граждан муниципального образования в организации и проведении муниципальных выборов, а также по мажоритарному принципу.

Территориальный принцип означает, что при проведении местных выборов муниципальное образование разделяется на участки. Граждане имеют право голосовать только на том участке где они прописаны (вне зависимости от места реального проживания). Соответственно, они могут голосовать только за тех кандидатов в депутаты, которые баллотируются именно на этом участке. При этом, количество кандидатов в депутаты, баллотирующихся на одном участке, не ограничено. Это может быть один кандидат в депутаты, а возможно их будет сто человек. Но избранным по данному участку всё равно будет только один депутат. Депутатом становится тот из кандидатов, который наберёт хотя бы на один голос больше, чем его ближайший соперник. Это и есть мажоритарная система – не важно сколько процентов ты набрал, важно, что голосов у тебя больше, чем у соперников.

В свою очередь, кандидат в депутаты не столь жёстко связан территориальным принципом. Кандидат в депутаты может самостоятельно выбрать любой из участков, где он будет баллотироваться, в пределах муниципального образования в котором он проживает. Не обязательно выдвигаться на том участке, где прописан кандидат, но голосовать этот кандидат будет там, где прописан.

Избирательные участки образуются местным Советом народных депутатов совместно с территориальной избирательной комиссией и государственной администрацией. Количество избирательных участков зависит от количества населения муниципального образования. При образовании избирательных участков существуют определенные требования, по которым численность избирателей в каждом избирательном участке должна быть примерно равной, отклонения допускаются до 10%. Существует правило обязательного учета существующего административно-территориального устройства, а также иных особенностей территорий. Третье требование связано с тем, что избирательные участки должны охватывать всю территорию административно-территориальной единицы, по крайней мере, к этой цели необходимо стремиться, если этому мешают объективные препятствия. Избирательные участки не должны разрываться, т.е. территория избирательного участка должна быть единой (не может быть из неграничащих между собой территорий).

Действующим законодательством предусмотрена существенная особенность формирования районных Советов народных депутатов. Советы народных депутатов г. Дубоссары и Дубоссарского района, г. Рыбница и Рыбницкого р-на, Григориопольского р-на, Каменского р-на, Слободзейского р-на формируются в соответствии со следующей схемой: одну часть представляют народные депутаты по должности, которыми являются избираемые населением соответствующих территорий председатели Советов народных депутатов – главы государственных администраций сел (поселков) этих территорий, а также депутаты, избираемые по одномандатным округам, образуемым на соответствующей территории из расчета один депутат от каждого сельского, поселкового Совета; другую часть представляют народные депутаты, избираемые по одномандатным избирательным округам, образуемым на территории города.

При образовании избирательных округов по выборам в местные Советы городов Тирасполь и Бендеры в отношении округов, образуемых для выборов депутатов от сельских, поселковых Советов, входящих в состав данных городов, условие, о величине допустимого отклонения от средней нормы представительства избирательных округов, не применяется.

Сельские и поселковые Советы формируются из следующего расчета: если на территории сельского Совета зарегистрировано до 2000 избирателей – 9 депутатов, до 3000 избирателей – 11-15 депутатов, более 3000 избирателей – 15 – 21 депутат.

Выборы организовывают и проводят избирательные комиссии. Избирательные комиссии в своей деятельности независимы от органов местного самоуправления, гарантии независимости проявляются в том, что комиссии принимают решение исключительно коллегиально, заседания проводятся открыто и гласно (хотя в некоторых случаях может быть и закрытое заседание), сроки выборов и сроки полномочий самих избирательных комиссий устанавливаются законодательством.

Для подготовки и проведения выборов образуется четыре вида избирательных комиссий:

1. Центральная избирательная комиссия ПМР (ЦИК) – её деятельность распространяется на всю территорию республики.

2. Территориальная избирательная комиссия (ТИК) - это такая комиссия, которая является единой по всем избирательным округам данного муниципального образования.

3. Окружные избирательные комиссии (ОИК) - образуются по числу избирательных округов.

4. Участковые избирательные комиссии (УИК) - образуются по числу избирательных участков на территории муниципального образования и непосредственно руководят процессом голосования.

ЦИК (действует постоянно, поэтому она не относится к органам, образованным для организации выборов местных органов государственной власти и ОМС, проведения местного референдума, отзыва выборных лиц) осуществляет лишь общий контроль за ходом местных выборов, оказывает консультативную помощь нижестоящим комиссиям, а также в ЦИК можно обжаловать действия и решения нижестоящих комиссий. Другого участия в муниципальных выборах ЦИК не принимает.

ТИК является главной комиссией в муниципальном образовании, обладает самым широким кругом полномочий и действует на всей территории муниципального образования.

ОИК создаются для проведения выборов в Верховный Совет ПМР (округ состоит из нескольких участков) и в местных выборах, как правило, осуществляют свою деятельность в основном при формировании районных Советов народных депутатов.

УИК образовываются на каждом участке и именно на них возлагается обязанность по непосредственной подготовке и проведению голосования.

Таким образом, в муниципальных выборах осуществляют активную деятельность территориальные и участковые комиссии. Хотя в Избирательном кодексе предусматриваются случаи, когда окружные комиссии выполняют на муниципальных выборах функции территориальных и участковых комиссий и наоборот. Зачастую эти термины подменяются или используются как равнозначные.

Общие полномочия для всех видов избирательных комиссий:

1. Общий контроль за проведением выборов на соответствующей территории.

2. Дача разъяснений по применению избирательного законодательства.

3. Рассмотрение заявлений и жалоб на нижестоящие избирательные комиссии.

4. Обеспечение равных условий предвыборной деятельности и агитации для всех кандидатов в депутаты или кандидатов в Главы госадминистрации.

5. Распоряжение материальными и финансовыми ресурсами, находящимися в ведении соответствующей избирательной комиссии.

В соответствии с законодательством предложение по составу избирательной комиссий выдвигают различные общественные формирования: трудовые коллективы, общественные объединения, собрания граждан по месту жительства. Решение на основании полученных предложений об образовании избирательных комиссий принимает представительный орган местного самоуправления.

Все избирательные комиссии работают исключительно в коллегиальном порядке. В заседаниях избирательных комиссий существует два вида кворума: 1) для принятия важных решений на заседании избирательной комиссии должно присутствовать большинство членов с правом решающего голоса: вопросы о регистрации кандидатов, об итогах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными; 2) остальные решения избирательных комиссий принимаются большинством от числа присутствующих. Решения всегда подписываются председателем и секретарем избирательной комиссии, инициатива в созыве заседания принадлежит председателю. Избирательные комиссии могут также созываться по инициативе 1/3 членов избирательной комиссии, в этом случае председатель созывает комиссию в обязательном порядке. Члены избирательной комиссии могут не соглашаться с решением комиссии в целом, в таком случае члены подают свое особое мнение, оно должно обязательно быть выражено в письменной форме.

Избирательные комиссии, за исключением ЦИК, как правило, работают на общественных началах или получают незначительную материальную компенсацию. Правда для работающих предусмотрена возможность сохранения заработной платы на период осуществления полномочий члена комиссии.

Взаимоотношение избирательных комиссий и органов местного самоуправления строятся на принципах помощи, где помощь оказывает местное самоуправление: предоставление помещений, транспорта, средств связи, иного оборудования необходимого для профессиональной деятельности избирательной комиссии. Решения избирательных комиссий могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию, либо в суд (для этого соответствующего обжалования в вышестоящую комиссию не требуется).

Государство в рамках обеспечения реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, законодательно определяет гарантии своевременного назначения даты выборов в органы местного самоуправления и гарантии периодического проведения выборов.

Гарантии проведения муниципальных выборов:

1. Политические – проявление государственной воли, направленной на проведение выборов.

2. Правовые – издание соответствующих правовых актов.

3. Финансовые – фиксирование в местных бюджетах статей расходов на проведение выборов.

4. Организационные – методическая помощь ОМС при проведении выборов, материальная помощь.

Важнейшей характеристикой выборов как формы волеизъявления граждан является их периодичность. Это следует из ограничения предельного срока полномочий выборных лиц 5 годами. Дата назначения выборов определяется законом. Как правило, о назначении муниципальных выборов принимает решение Верховный Совет ПМР, он же принимает решение о дате назначения выборов при роспуске местного Совета. Правом назначать повторное голосование или повторные муниципальные выборы обладает исключительно ТИК. Голосование всегда назначается на один из выходных дней (воскресенье).