Питання для самостійної роботи

1. Дати аналіз понять «місцеве самоврядування», «місцеве самоуправління», «муніципальний менеджмент».

2. Охарактеризуйте відмінність між повноваженнями органів державного управління й місцевого самоврядування.

3. Охарактеризуйте обсяг повноважень органів місцевого самоврядування.

4. Еволюція місцевого самоврядування в контексті суспільної думки.

5. Охарактеризуйте ознаки, що відрізняють місцеве самоврядування від державної влади.

6. Дайте аналіз функцій місцевих державних адміністрацій.

7. Централізація і децентралізація як дві форми державного управління.

8. Концепція адміністративно-територіальної реформи.

9. Громадська теорія місцевого самоврядування.

10. Державницька система місцевого самоврядування.

11. Повноваження державних органів у галузі місцевого самоврядування.

7. Місцеве самоврядування як форма децентра-лізації державної влади: конституційно-правові аспекти План

7.1. Місцеве самоврядування як форма децентралізації влади.

7.2. Місцеве самоврядування як процес реалізації державної влади.

7.3. Суть місцевого самоврядування як специфічної форми народовладдя.

7.4. Місцеве самоврядування як інститут громадського суспільства.

7.1. Місцеве самоврядування як форма децентралізації влади

Розглядаючи місцеве самоврядування як форму децентралізації влади, слід насамперед відзначити, що його суть полягає в тому, що воно є насамперед різновидом соціального управління, здійснюваного в рамках відповідних територіаль­них громад. У такому контексті для з'ясування суті місцевого самоврядування як форми децентралізації державної влади, а отже, для вирішення питання, чи воно є частиною державного чи громадського управління; чи воно є чимось відмінним як від державного, так і від громадського управління, винятково важливого зна­чення набуває насамперед питання з'ясування природи влади, яка здійснюється в процесі самоврядування. Саме такий підхід є своєрідним зразком методологічно правильного підходу щодо розуміння сутності цього явища та його співвідношен­ня з державним управлінням, яке є проявом реалізації державної влади. Ось чому вся наука про самоврядування, як зазначає Ю.Панейко, веде свій початок від спро­би розв'язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу; чи вона є незалежною від держави публічно-правною корпорацією, чи вона є міцно вклю­ченою в державний організм і виконує тільки функції органу держави.

Відповідні характеристики природи влади місцевого самоврядування містяться практично в кожній роботі, присвяченій проблемам становлення та розвитку й сучасного місцевого самоврядування. Проте в Україні питання про приро­ду владарювання, здійснюваного органами місцевого самоврядування, й досі за­лишається невизначеним. Зокрема, огляд ідей, концепцій засвідчує про наявність двох протилежних підходів щодо оцінки природи влади, яка здійснюється в про­цесі місцевого самоврядування. Ці підходи у тому чи іншому варіанті зводяться, в кінцевому підсумку, до двох основних теорій місцевого самоврядування - держав­ницької (державної) і громадської (общинної), яку в Україні внаслідок того, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування проголошені відповідні терито­ріальні громади, прийнято називати громадівською.

В Україні такі розбіжності щодо оцінки природи влади, яка здійснюється в процесі місцевого самоврядування, зумовлені насамперед тим, що одні автори трактують відповідні положення Конституції України в дусі громадської теорії місцевого самоврядування, а інші - з позицій державницької теорії. Як прояв громадівської теорії тлумачаться, зокрема, ст. 7 Основного Закону, згідно з якою в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, та ч. 1 ст. 140, за якою місцеве самоврядування є правом територіальної громади ... самостійно вирішу­вати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Це, на думку багатьох авторів, означає те, що право на місцеве самоврядування не дарується державою, а лише визнається і гарантується нею, оскільки воно має своїм джерелом не державну, а конституційну волю. А тому зафіксоване у ч. 2 ст. 5 Конституції України положення, згідно з яким народ здійснює владу безпосе­редньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, дало їм підстави стверджувати, що народ нібито є джерелом такої публічної влади, яка поділяється на владу державну, яку здійснюють органи державної влади, та муніципальну (місцеву), яка здійснюється територіальними громадами безпосередньо або через відповідні органи місцевого самоврядування.

У такому контексті чимало вітчизняних авторів, характеризуючи місцеве самоврядування як специфічну форму народовладдя, визначають його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічну владу територіаль­ної громади. При цьому вважається, що остання є відмінною як від державної, так і від влади об'єднань громадян, оскільки місцеве самоврядування втілює місцеві корпоративні інтереси територіальних громад, тоді як держава – загальнонаціональні інтереси, а політичні партії чи громадські органі­зації – інтереси своїх членів. Як самостійне джерело публічної недержав­ної (муніципальної) влади розглядають територіальну громаду професор В.Ф.Погорілко, професор Ю.М.Тодика та інші авторитетні вчені.

Оскільки влада, яку здійснюють від імені народу України органи місцевого самоврядування, не є державною, то за такого підходу заперечується й віднесеність органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади, а отже й до механізму держави. При цьому для того, щоб хоч якось замаску­вати теоретичну вразливість такої позиції, наголошується на тому, що місцеве само­врядування, нібито, не протистоїть державі, що воно не є державою в державі і т. д.

Аналогічну позицію займають чимало й російських учених, які вважають, що за смислом Конституції РФ механізм публічної влади суміщає в собі верховну публічну владу, що матеріалізується державою, і місцеву владу, здійснювану в муніципальних утвореннях органами місцевого самоврядування або безпосе­редньо населенням. А це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу (поряд з державою) має джерелом свого існування не дер­жавну, а конституційну волю. Найбільш послідовно таку ідею проводить, зокрема, В.Є. Чіркін, який вважає, що місцеве самоврядування, як і державна влада, являє собою публічну владу, але це публічна влада територіального колективу, сукупності людей, що спільно проживають в межах певної адміністративно-територіальної одиниці, атому, на його думку, місце­ве самоврядування – це недержавна влада, а органи місцевого самоврядування – не органи державної влади, хоча в межах країни ці органи і складають єдину систему здійснення публічної влади. Цим згадуваний автор, очевидно, суперечить сам собі, коли в тих же роботах пише про різні аспекти єдності державної влади.

Такі міркування висловлюють й інші російські автори. До того ж відповідне трактування природи влади місцевого самоврядування відображено й на офіцій­ному рівні. Зокрема, в рішенні Конституційного Суду Російської Федерації було визнано, що публічна влада може бути муніципальною, а тому вказівка на те, що органи місцевого самоврядування є органами влади, само по собі не свідчить про їх державну природу.

Та найбільш поширеною як в Україні, так і в Європі є концепція децентралізації державної влади, зокрема виконавчої, на рівень територіальних колективів та обраних ними у демократичний спосіб органів місцевого самоврядування. За та­кого підходу місцеве самоврядування органічно вписується в механізм народо­владдя, оскільки, як слушно зазначає професор М.І.Корнієнко, його витоки, корін­ня – у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), обсяг же повноважень – у законі, де, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього на­роду. З природи більш широкого явища - державного владарювання, різновидом якого є державне управління, виводить природу місцево­го самоврядування й професор В.М.Шаповал, вважаючи його інтегрованою части­ною державного управління або децентралізованою формою державного управлін­ня. Не вбачає у місцевому самоврядуванні позадержавного джерела й професор П.Ф.Мартиненко, який розглядає органи місцевого самовря­дування як конституційно встановлену форму реалізації участі громадян в уп­равлінні державними справами і реалізації своїх суб'єктивних справ у цій сфері. У літературі висловлювались й інші аргументи на користь тієї чи іншої концепції місцевого самоврядування, які можна зустріти в багатьох роботах вітчизняних та зарубіжних авторів, що досліджували питання місцевого самоврядування в різні епохи.