7.2. Місцеве самоврядування як процес реалізації державної влади

Тому, не спиняючись на докладному аналізі всіх точок зору (що, зрештою, практично неможливо здійснити навіть у рамках спеціального дослідження), слід зазначити, що найбільш наближеним до реалій державно-правового життя є розуміння місцевого самоврядування як процесу реалізації державної влади, джерелом якої є весь народ, а не його частина у вигляді територіальної громади. Адже існування так званої муніципальної, самостійної влади територіальної громади за­перечується, зокрема, тим, що народ як єдина, цілісна соціальна спільність людей, якій властивий системний характер, не може бути джерелом двох влад: однієї - для органів державної влади, а другої – для органів місцевого самоврядування. В Кон­ституції йдеться насамперед про єдність влади, а не про її поділ на державну і муніципальну. Це випливає із змісту формулювання ч. 2 ст. 5 Конституції, згідно з яким "носієм суверенітету і єдиним (вид. - авт.) джерелом влади в Україні є на­род". А тому всі органи держави, в тому числі й органи місцевого самоврядуван­ня, здійснюють у межах повноважень одну владу, яка є такою ж єдиною і цілісною, як і її джерело.

Якщо ж вникнути в глибинну суть формулювання ч. 2 ст. 5 Конституції України, згідно з яким "народ здійснює владу безпосередньо і через органи держав­ної влади та органи місцевого самоврядування", то можна зазначити, що в ньому зовсім не йдеться про поділ публічної влади, джерелом якої є народ, на державну й автономну владу територіальної громади. В цитованому положенні фактично зафіксовано лише те, що ніхто не може привласнити право здійснювати владу, джерелом якої є народ, що цю владу від його імені можуть здійснювати лише органи державної влади та органи місцевого самоврядування. І незалежно від того, чи цю владу здійснюють органи держави, чи органи місцевого самоврядування, її при­рода не змінюється. Саме в такому контексті місцеве самоврядування може роз­глядатися як специфічна форма народовладдя.

Якщо ж сприйняти тезу про те, що публічна влада народу поділяється на державну і муніципальну, то у зв'язку з цим постає питання про механізм її поділу на державну владу і владу територіальної громади. Зокрема відповідного пояснення потребує, де закінчується державна влада і де розпочинається муніципаль­на, і хто уособлює державну владу на рівні територіальних громад сіл, селищ та міст. Оскільки просторовою межею здійснення державної влади є територія держави, яка є єдиною і неподільною, то цілком очевидним є те, що державна влада не може закінчуватися на рівні територіальних громад. Адже єдність і цілісність державної території, як уже зазначалося, виключає можливість існування над її частинами якоїсь автономної влади, яка не належать державі.

Водночас аксіомою є й те, що державна влада не може ефективно здійснюватися тільки через систему центральних органів. Адже хоч якою б досконалою не була організація державної влади в центрі, вона об'єктивно не може обійтися без відповідних органів, які покликані здійснювати її завдання і функції на місцях. Саме з метою ефективного здійснення функцій державного управління територія країни поділяється на відповідні частини - адміністративно-територіальні одиниці, які є просторовою основою організації та функціонування цих органів державної влади і, які визначаються в літературі як місцеві.

При цьому цілком очевидним є той факт, що держава може безпосередньо створювати місцеві органи влади, а може доручати їх формування (за умов демократичного політичного режиму) населенню відповідних адміністративно-терито­ріальних одиниць. Проте у тих випадках, коли відповідні органи створюються безпосередньо державою, діє централізована система державного управління. Якщо ж до створення таких органів залучається населенням відповідних адміністратив­но-територіальних одиниць, то діє децентралізована система державного управ­ління, яка і позначається терміном "місцеве самоврядування". Тільки під таким кутом зору можна розглядати місцеве самоврядування як форму децентралізації державної влади, суть якої полягає у розподілі функцій і повноважень щодо здійснення єдиної державної влади між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, що і зафіксовано у ч. 2 ст. 5 Конституції України.

Саме в такому контексті слід трактувати ч. 1 ст. 140 Конституції, яка, визна­чаючи поняття місцевого самоврядування, закріплює за територіальними грома­дами не якесь міфічне природне право на здійснення влади, відмінної від держа­ної, а право "самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Консти­туції і законів України". Іншими словами, цитоване формулювання в системному зв'язку з ч. 2 ст. 5 та іншими положенням Конституції вказує на правові рамки здійснення місцевого самоврядування. Тобто у ч. 1 ст. 140 Основного Закону фактично йдеться про відносну автономію територіальних громад та утворюваних ними органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, перелік яких (а отже, й обсяг їх повноважень щодо здійснення державної влади) має визначатися не на вільний розсуд центральних чи інших органів влади, а саме в Конституції і законах України.

Такі міркування, до речі, випливають із формулювання ч. З ст. 140, за яким "місцеве самоврядування здійснюється в порядку, встановленому законом". Таких застережень (не кажучи вже про закони) лише в розд. XI "Місцеве самоврядування" Основного Закону нараховується аж 12. А в такому разі говорити про те, що в про­цесі місцевого самоврядування здійснюється якась самостійна муніципальна влада, відмінна від державної, принаймні некоректно. Тому навряд чи можна погодитися з тими авторами, які вважають, що нібито в ч. 1 ст. 140 Основного Закону відображені ідеї природного права територіальної громади на місцеве самоврядування.

Викладене повною мірою стосується й тверджень про те, що начебто ст. 7 Конституції, згідно з якою в Україні визнається і гарантується місцеве самовряду­вання, виходить з концепції природного права територіальних громад на місцеве самоврядування, яке тільки визнається, а не дарується державою. Тим часом формулювання ст. 7 потрібно розглядати не ізольовано, а в системному зв'язку з іншими положеннями Конституції, які спростовують тезу про природний характер влади місцевого самоврядування. Зокрема, такий характер має ч. 2 ст. 19 Конституції, за якою органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти на підставі, у межах по­вноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Це фак­тично означає, що органи місцевого самоврядування виступають, по суті, пред­ставниками держави на місцях, а тому вони не можуть вийти за межі тих повнова­жень, якими їх наділила держава. Сказане підтверджується й тим, що органи місце­вого самоврядування користуються не власними символами або символами тери­торіальних громад, а державними символами України: Державним Прапором, Дер­жавним Гербом та Державним Гімном України.

Проголосивши у ст. 7 принцип, за яким в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, Конституція у такий спосіб зобов'язала державу будува­ти систему державного управління на демократичних засадах, що обов'язково передбачає залучення громадян до участі в управлінні державними справами на всіх рівнях територіальної організації державної влади. І там, де населення відповідних територій формує у демократичний спосіб відповідні органи, які наділя­ються законом відповідними повноваженнями та необхідними для їх виконання матеріальними і фінансовими ресурсами, діє демократична система державного управління, яка й позначається умовним терміном "місцеве самоврядування", що відповідає принципам демократичної держави. Саме з правом на участь громадян в управлінні державними справами пов'язує місцеве самоврядування й Європейська хартія місцевого самоврядування, визнаючи його однією з головних підвалин демократичного ладу.