9.3. Сучасні муніципальні реформи у зарубіжних країнах

Новітній етап розвиту місцевого самоврядування у Європі роз­почався в 60-х роках XX ст. і характеризується нині проведення важливих структурних, функціональних та організаційних реформ систем організації влади на місцях. Ці реформи стосуються різних територіальних рівнів управління, відносин між місцевими центральними органами влади, різними рівнями місцевого й регіонального управління і самоврядування.

Структурні реформи стосуються організаційних відносин між різними рівнями місцевого управління. Вони пов'язані з реформуванням системи адміністративно-територіального устрою держави, а також із запровадженням самоврядування на регіональному рівні.

Наслідком таких реформ стало укрупнення територіальних громад (наприклад, Велика Британія, ФРН, Швеція). Європейський досвід свідчить, що зміна територіальних меж муніципалітетів, укрупнення громад, їх злиття має вирішуватися законодавчим шля­хом з урахуванням думки членів відповідних громад.

Функціональні реформи спрямовані на перерозподіл функціо­нальних відносин між місцевими, регіональними й центральними органами управління. Вони проводяться одночасно зі структурними реформами й тісно пов'язані з такими поняттями, як «централіза­ція», «децентралізація», «деконцентрація». Їх результатом є розши­рення компетенції регіональних і місцевих органів влади, тобто де­централізація управління, під якою розуміють передачу централь­ною владою окремих владних повноважень органам місцевого само­врядування («передачу прав на прийняття рішень органам, які не пе­ребувають в ієрархічній підпорядкованості центральним органам влади і які часто обираються зацікавленими громадянами»). На відміну від децентралізації, централізація – це «форма організації адміністративної служби за умови, якщо держава виступає як юридич­на особа, забезпечуючи функціонування адміністративної служби».

Децентралізація може супроводжуватися деконцентрацією – передачею повноважень із центрального на місцевий рівень чинов­никам, які призначаються центральною владою («організаційна тех­ніка, яка полягає у передачі важливих прав на прийняття рішень представникам центральної влади, поставленим на чолі різних адмі­ністративних округів або державних служб»). При цьому розрізня­ють вертикальну й горизонтальну деконцентрацію. У межах верти­кальної деконцентрації всі повноваження з представництва інтересів Центральної влади на місцевому рівні передаються одному держав­ному чиновнику (префекту, комісару тощо), а горизонтальна декон­центрація пов'язана з розподілом обов'язків між кількома центрами влади на місцевому рівні за галузевим принципом.

Водночас слід мати на увазі, що демократизм політичної систе­ми в цілому не завжди безпосередньо пов'язаний із рівнем децентра­лізації і централізації. У демократичних державах необхідність децентралізації владних повноважень може бути обумовлена не скільки демократичними принципами, деякі з яких краще забезпечу­ються централізовано, скільки факторами адміністративного харак­теру. А в державах, де ще не сформувалися сталі демократичні тра­диції, а формально існуюча система місцевих органів влади не від­повідає реальному механізму місцевої влади, децентралізація може навіть привести до пониження рівня демократизму місцевого управ­ління – передані центральною владою повноваження спрямовують­ся на задоволення корпоративних інтересів локальних еліт.

Тому надмірну централізацію та автономію місцевих органів влади не можна розглядати як абсолютне благо з точки зору де­мократії. Централізація влади також має позитивне значення – вона забезпечує переваги єдиного управління, вільного від місце­вих політичних спорів, і запобігає, як зазначав Ж. Ведель, «злов­живанням владою з боку сільських самодурів». В окремих випад­ках централізація дає змогу краще скоординувати діяльність міс­цевих служб і знизити вартість послуг, які надаються місцевими органами. Отже, при проведенні реформ у європейських державах децентралізація і централізація не розглядаються як діаметрально протилежні концепції організації влади на місцях. Головна про­блема при проведенні реформ полягає не в тому, щоб зробити ви­бір між децентралізацією і централізацією, а в тому, щоб встано­вити необхідний і доцільний баланс між ними, який адекватно відповідав би реальним соціально-економічним і політичним умо­вам конкретної країни.

В цілому ознайомлення із зарубіжним досвідом місцевого саме врядування дає змогу виділити такі тенденції його розвитку:

1. При збереженні провідної ролі представницьких органів місцевого самоврядування (рад) у вирішенні місцевих справ поступово посилюється значення виконавчого апарату, зростає вплив муніципальних чиновників, що свідчить про зміцнення професіоналізму муніципального управління.

Посилення виконавчих органів може відбуватися в різних фор­мах. Зокрема, при визначенні структури та статусу органів місцево­го самоврядування все більший обсяг повноважень закріплюється законом за виконавчими органами. Представницькі органи добро­вільно передають частину своїх функцій виконавчим органам (тим­часово або на постійній основі).

2. Зміцнюються матеріальні й фінансові основи місцевого само­врядування. Так, кожна громада має свою муніципальну (комуналь­ну) власність, яка необхідна для функціонування життєво важливих комунальних служб. Муніципалітети широко використовують еко­номічні методи управління – місцеві податки, ліцензування, укла­дання контрактів на виконання муніципальних функцій із приватни­ми фірмами тощо.

Усе це сприяє збільшенню доходної частини місцевих бюдже­тів, розвитку муніципального господарства та стимулюванню під­приємницької діяльності. У той же час у багатьох державах (особли­во в «пострадянських» і «третього світу») досить гострою залиша­ється проблема формування достатньої фінансової основи місцевого самоврядування.

3. Суттєво змінюються функції органів місцевого самоврядуван­ня під впливом безлічі факторів. Зокрема, з'являються нові функції, потреби в реалізації яких на місцевому рівні раніше не було (напри­клад, екологічна) і які нині делегуються органам місцевого самовря­дування державою; деякі функції, які раніше традиційно виконували­ся органами місцевого самоврядування, передаються приватним ком­паніям або громадським об'єднанням, органам самоорганізації насе­лення (наприклад, прибирання й переробка сміття); знижується роль органів місцевого самоврядування у вирішенні соціальних питань.

4. Процеси урбанізації і демографічні зміни сприяють, з одного боку, скороченню кількості сільських поселень та зростанню кількос­ті міських, з іншого - поглибленню кризи міст (розростання перед­мість призводить до переміщення промисловості й соціального обслуговування від центру міста до периферії і, отже, масового переселення «середнього класу» в передмістя, а бідноти – в міський центр).

Унаслідок урбанізації виникають різні агломерації (мегаполіси, ареали) - сукупності власне міста, передмість, а також невеликих на­вколишніх містечок, економічно пов'язаних між собою. У межах цих агломерацій функціонує багато різних, незалежних один від одного, си­стем муніципального управління, а відсутність координаційних органів ускладнює проведення узгодженої політики в межах агломерації.

Відсутність підходу до агломерації як до єдиного цілого обумо­влює виникнення феноменів територіальної невідповідності ресур­сів і потреб і безоплатного споживання. Перший феномен пов'яза­ний з тим, що органи місцевого самоврядування тих громад, які іс­нують у межах агломерації, намагаються надавати населенню мак­симально широкий спектр послуг, що призводить до нераціонально­го використання ресурсів (вартість послуг зростає при зменшенні кількості жителів, яким вони надаються).

Ефект безоплатного споживання полягає в тому, що окремими послугами користуються ті, для кого вони безпосередньо не призна­чені і хто за них не платить. Зокрема, жителі передмість (які є само­стійними муніципальними утвореннями) користуються деякими по­слугами, які місто надає своїм жителям. Багато муніципальних по­слуг (охорона довкілля, пожежні й поліцейські служби тощо) не мо­жна локалізувати в межах окремого муніципального утворення агло­мерації, їх важко визначити кількісно й обмежити відповідними те­риторіальними кордонами, щоб виключити сторонніх осіб, які про­живають в інших муніципальних утвореннях агломерації, із кола ко­ристувачів цих послуг.

5. Досить стійка тенденція – укрупнення адміністративно-те­риторіальних одиниць, скорочення кількості місцевих органів влади, створення різних регіональних форм управління. Ці процеси спря­мовані на формування достатньої територіальної, демографічної матеріально-фінансової бази для утримання сучасних комунальні та інших муніципальних служб.

Наприклад, в Італії, згідно із Законом про устрій місцевих автоно­мій (1990 p.), нові комуни можуть створюватися при наявності не мен­ше 10 тис. жителів, а провінції - 200 тис. жителів. Передбачаються суттєві фінансові стимули для об'єднання і подальшого злиття комун із населенням менше 5 тис. жителів або їх приєднання до більших комун.

Радикальні заходи задля зменшення кількості комун були вжиті протягом останніх десятиріч у Швеції, Бельгії, Данії, ФРН та в ін­ших європейських країнах. Наприклад, у Швеції кількість комун бу­ло скорочено з 848 (1969р.) до 288 (1995-й), у Бельгії - з 2359 (1975-й) до 589 (1988 p.).

Водночас чисельність низових самоврядних одиниць (комун) у країнах - членах Ради Європи ще залишається досить значною: у Франції - 36 757 комун (у 1851 році – 36 835), у ФРН – 8500, Іта­лії – 8090, Іспанії – 8056, Греції – 5750, Нідерландах – 714, Бельгії – 589, Фінляндії – 464, Португалії – 305, Данії – 275.

У більшості країн Ради Європи середня площа низових само­врядних одиниць (комун) становить від 10 до 40 км, зокрема, у Франції – 15, Люксембурзі – 22, Греції – 23, ФРН – 29, Італії – 37, Бельгії – 52, Нідерландах – 57, Іспанії – 62, Данії – 141, Пор­тугалії – 310, Великій Британії – 505, Ірландії – 837.

Середня чисельність населення комун у цих країнах складає 5-7 тис. осіб. В окремих країнах – членах Ради Європи значна питома вага малочисельних комун. Так, наприклад, в Італії 8,1 % комун на­раховують менше 500 осіб, а 60% – менше 3000. У той же час існу­ють також комуни-гіганти, наприклад, Рим (2,8 млн. осіб).

В окремих країнах («постюгославські» держави) відбуваються зворотні процеси – комуни розкрупнюються. Це пов'язано з тим, що існуючі комуни мають надвеликі розміри. Наприклад, у Словенії територія середньої комуни – 321 км², а населення – 31 740 жите­лів, а в Македонії середня площа муніципалітету становить 850 км², а кількість жителів перевищує 60 тис. осіб.

У багатьох державах вирішення проблеми формування належ­ної матеріальної основи місцевого самоврядування вбачають не в укрупненні комун, а в розвитку співробітництва між окремими ко­мунами (кооперативний підхід). Таке співробітництво, як правило, здійснюється шляхом укладання контрактних угод щодо надання послуг і спільної діяльності в певних галузях між різними органами й рівнями місцевої влади.

Так, наприклад, у США муніципалітети вступають у контрактні відносини з іншими муніципалітетами або органами влади графств у таких сферах, як будівництво, протипожежна безпека, цивільна обо­рона, охорона здоров'я, боротьба з наслідками стихійного лиха тощо.

В Ізраїлі створюються конфедерації міст, котрі виконують фун­кції, які не під силу територіальним громадам окремих міст.

У Франції формами такого співробітництва є синдикати комун, які можуть мати монопрофільний (прибирання сміття та його пере­робка, водозабезпечення тощо) чи поліпрофільний характер, та дистрикти. Останні здійснюють певний мінімум обов'язкових повнова­жень (управління житловими службами, протипожежними центрами тощо). Французьке законодавство також передбачає можливість формування міських об'єднань, які наділяються набагато ширшими, ніж дистрикти, обов'язковими повноваженнями. Міське об'єднання відкрите для приєднання нових членів, але закон не передбачає мо­жливості виходу з нього. Таке об'єднання може бути розпущене ли­ше на вимогу кваліфікованої більшості комун, які входять до нього (3/4 комун, що представляють 2/3 населення, або навпаки).

Підсумовуючи вищезазначене, можна сказати, що система міс­цевого самоврядування кожної країни має свою власну історію, осо­бливості, повноваження й відповідальність, але всі вони розбудову­ють цю систему, дотримуючись вимог Європейської Хартії місцево­го самоврядування.

Україна тільки-но розпочала процес формування власної моделі місцевого самоврядування, і в цьому процесі слід орієнтуватися на власні теоретичні й практичні надбання, накопичені протягом бага­торічного існування муніципального управління на українських землях, а також використовувати зарубіжний досвід.