МЕСТУПР
.pdf
332 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
Субъекты Российской Федерации с точки зрения территориальной организации управления представляют собой сложные территориальные объекты. На территории субъекта находятся населенные пункты, административно-территориальные единицы, муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования, ведомственные территории.
Под населенным пунктом можно понимать «место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности и отдыха, где сосредоточены жилье, административные и хозяйственные постройки»1.
Наиболее распространенными видами населенных пунктов в России являются села, деревни, поселки, города.
Как правило, населенные пункты сами являются администра- тивно-территориальными единицами или муниципальными образованиями или территориально входят в состав административно-тер- риториальной единицы или муниципального образования.
Под административно-территориальными единицами (образованиями) следует понимать структурные части (элементы) админист- ративно-территориального устройства2. «Административно-террито- риальная единица представляет собой компактную часть территории субъекта Федерации, выделяемую в целях комплексного решения в установленных границах государственных и местных задач, для обеспечения жизнедеятельности местного населения, имеющую свое наименование, характеризующуюся единством, включающую в себя, как правило, один или несколько населенных пунктов»3.
ÂРоссийской Федерации традиционными видами администра- тивно-территориальных единиц являются район, район в городе, город районного подчинения, город краевого (областного) подчинения.
Â1990-õ годах законами субъектов Федерации стали вводиться новые для современной России, но имевшие место еще в Российской империи административно-территориальные единицы: уезды, улусы, волости и др.
Âнастоящее время территории субъектов Российской Федерации разделены не только на административно-территориальные единицы, но и на муниципально-территориальные единицы.
Целевое назначение муниципальных образований и админист- ративно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых усло-
1Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 115.
2Юридический энциклопедический словарь. С. 12.
3Диреганова А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 19.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
333 |
вий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется с точки зрения более эффективного осуществления органами государственной власти, в том числе территориальных, своих функций1.
Âто же время необходимо отметить такой недостаток правового обеспечения реформы территориальной организации местного самоуправления, как выделение недостаточного количества видов муниципальных образований, так как в различных видах админист- ративно-территориальных единиц в зависимости от их особенностей существуют различные традиции и возможности организации
èосуществления местного самоуправления.
Âлитературе отмечается, что необходимо «использовать в каче- стве метода правового регулирования установление федеральным законом множественных моделей определения территориальных, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления, которые выбираются на региональном и местном уровнях с учетом особенностей и выбора территории. При этом каждая из предусмотренных в законе моделей должна включать набор процедур и гарантий, минимизирующих злоупотребления правом (полномочиями)2.
Как отмечает О.Б. Иванов, в целях более эффективного осуществления органов местного самоуправления вопросов местного зна- чения необходима градация муниципальных образований по некоторым критериям, среди которых можно выделить:
ξвид муниципального образования — город (административный центр субъекта Федерации, административный центр района, город районного значения), поселок, село, деревню, район, сельский округ;
ξчисленность населения;
ξуровень бюджетной самодостаточности3.
Мы согласны с высказанным мнением. Это градация необходима для того, чтобы в зависимости от типа муниципального образования дать ему возможность осуществлять и решать только те вопросы местного значения, для которых он «созрел». Остальные же местные
1Иванов О.Б. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и в Московской области // http://www.a-z.ru/info- consulting/mun_cons/1/vlast/ivanov.htm (14.04.2009)
2Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003— 2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // Институт современного развития / http://www.riocenter.ru/ru (8.04.2009)
3Иванов О.Б. Óêàç. ñî÷.
334 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
вопросы должны взять на себя территориальные исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
На территориальные исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть возложены следующие функции:
ξосуществление государственных полномочий субъектов Российской Федерации, непосредственно связанных с местными интересами;
ξрешение тех вопросов местного значения, которые не осуществляют муниципальные образования;
ξсогласование решений высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации о дотациях муниципальным образованиям с последующим контролем за расходованием этих средств;
ξнадзор за законностью деятельности и принятием нормативных правовых актов органами и должностными лицами мест-
ного самоуправления.
Любая публичная власть, в том числе и власть местного самоуправления, имеет свои территориальные пределы. Вопрос о территориях местного самоуправления — это вопрос о пространственных границах решения вопросов, отнесенных к его компетенции. Зна- чение правильного определения границ трудно переоценить, ибо граница — не просто линия, проведенная на карте, а способ организации территории. Проводя ее тем или иным образом, можно управлять процессами, происходящими на территории, можно способствовать каким-то процессам, а можно препятствовать. Удачно проведенная граница содействует поставленной перед ней цели, неудачно — мешает1.
В то же время в настоящее время в Российской Федерации отсутствует законодательный акт, позволяющий однозначно отграничить территории субъектов Федерации и муниципальных образований. Такое положение приводит к появлению различных правовых споров и споров о собственности на землю между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Территориальные основы местного самоуправления охватывают своим правом регулирование не только вопросов соотношения адми- нистративно-территориального и муниципально-территориального устройства субъектов Федерации и определение видов и границ муниципальных образований.
1 Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Монография. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. С. 45.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
335 |
Âсферу правового регулирования этого института муниципального права входят и иные, не менее важные вопросы, хоть проблема соотношения административно-территориальных единиц и муниципальных образований является основной.
ÂАналитическом докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в частности, говорится следующее: «Во многих случаях вновь образованные поселения не решают вопросы местного значе- ния, передавая свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Возможность заключения соглашений между районами
èпоселениями предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ, но передать по такому соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не вопросов местного значения. Однако повсеместное распространение получила практика передачи поселениями вопросов местного значения либо практически всех своих полномочий, что сводит на нет саму идею муниципальной реформы — решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне.
По данным Минрегиона, 17 758 поселений (82,2%) в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Это перераспределение носит «односторонний» характер в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления.
Вновь созданная система публичной власти не совпала с постсоветскими реалиями размещения бизнеса, включая реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, многие из которых либо исчезли, либо были существенно преобразованы. Границы муниципальных образований, которые установлены субъектами Российской Федерации фактически по границам административно-территори- ального деления, существующего с советских времен, не учитывают указанных выше реалий, существенных изменений в распределении экономического потенциала, людских ресурсов и других изменений в организации жизнедеятельности на территориях. Отсутствует синхронность в реализации муниципальной реформы и других основополагающих реформ, в том числе аграрной. Поэтому вновь созданные сельские поселения оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования и, как следствие, в большинстве своем неэффективными»1.
1 Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации / Доклад Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Аналитический вестник. 2008. ¹ 21 (366).
336 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
Также можно выделить дополнительно следующие проблемы правового регулирования реформы территориальной организации местного самоуправления в России:
ξв перечне форм преобразования муниципальных образований, указанных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., не указаны такие очевидные формы, как образование муниципального образования и упразднение муниципального образования;
ξв законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ нет четких правил определения границ муниципальных образований;
ξв нарушение прав населения границы муниципальных районов могут быть изменены без выявления мнения населения по этому вопросу, в случае если такое изменение не затрагивает территории поселений;
ξв законодательстве России о местном самоуправлении, градостроительстве и землепользовании содержатся разные переч-
ни видов земель, которые могут находиться в собственности муниципальных образований.
2. Проблемы правового регулирования реформы системы органов местного самоуправления.
При разработке, принятии и введении в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве основных целей реформы обозначались:
ξприближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня — сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;
ξчеткое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов — муниципальных районов, сельских и городских поселений);
ξразграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов1.
1 Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—
2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
337 |
Огромное значение при решении поставленных задач имеют органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. структуру органов местного самоуправления составляют:
ξпредставительный орган муниципального образования;
ξглава муниципального образования;
ξместная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
ξконтрольный орган муниципального образования;
ξиные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального обра-
зования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Обязательным, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом, является наличие в структуре органов местного самоуправления:
ξпредставительного органа муниципального образования;
ξглавы муниципального образования;
ξместной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).
Другие органы местного самоуправления являются факультативными.
Председатель комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ В.С. Мокрый высказался еще в начале 2000-х годов о том, что «конкретизация конституционного статуса органов местного самоуправления, а также их должностных лиц является одним из направлений реформы всего комплекса законодательства в области местного самоуправления, которая способна решить многие проблемные ситуации в данной сфере»1.
Âнастоящее время продолжается формирование и уточнение правового статуса органов местного самоуправления в федеральном
èрегиональном законодательстве. Прежде всего, уточнение правового статуса органов местного самоуправления связано с уточнением
èдополнением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
Âто же время в процессе анализа первых итогов реформирования местного самоуправления на основе Федерального закона от 6 октября
2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
1 Проблемы законодательства в области местного самоуправления: Стенограмма парламентских слушаний 19 января 2001 г. // Местное право. 2001. ¹ 2/3. С. 10.
338 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
самоуправления в Российской Федерации» можно сделать вывод о том, что его концепция изначально «тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой нереалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой — на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования»1.
В итоге органы государственной власти были лишены возможности устанавливать систему органов местного самоуправления в субъекте РФ исходя из исторических и иных традиций местного самоуправления в конкретном субъекте Федерации.
Нужно сказать, что в наибольшей степени негативное воздействие подобного способа правового регулирования органов местного самоуправления было оказано на такой орган, как глава муниципального образования.
Статья 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает на возможность для населения муниципального образования в уставе закрепить один из вариантов замещения должности главы: 1) избрание населением на основе всеобщих прямых выборов; 2) избрание депутатами представительного органа муниципального образования из своего состава. Эти формы замещения должности главы муниципального образования применимы для любой модели территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством России о местном самоуправлении, основанном на понимании местного самоуправления как формы народовластия, глава муниципального образования является представителем населения. В случае избрания на всеобщих выборах глава муниципального образования получает делегированные населением полномочия по управлению муниципальным образованием (легитимность власти первого уровня).
1 Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—
2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
339 |
В случае избрания лица на должность главы составом представительного органа муниципального образования, он (глава) получает делегированные полномочия от населения через депутатов (легитимность власти второго уровня). Но и в том и в другом случае необходимо вести речь о том, что главы муниципального образования — это выборное должностное лицо, которое одной из основных функций имеет представительскую функцию.
В последнее время, особенно в контексте предвыборной агитации, при проведении выборов в региональные парламенты и органы местного самоуправления звучат предложения по изменению порядка замещения должности главы муниципального образования. Нужно сказать, что в основном все высказывания сводятся к упразднению института выборов глав муниципальных образований.
Рассмотрим отдельные аспекты предложений по изменению порядка замещения ключевой муниципальной должности — главы муниципального образования.
ξУпразднение порядка избрания глав городских округов — административных центров субъектов Российской Федерации.
Â2006 г. поправки к Федеральному закону ¹ 131 от 6 октября 2003 г. такого содержания были внесены тремя депутатами в Государственную Думу РФ. Изменения в закон внесены не были, но был дан мощный толчок перманентной кампании за отмену выборов мэров и сельских поселений.
ξУпразднение порядка избрания глав муниципальных образований в принципе.
Такие предложения лишены перспективы, так как делаются либо людьми некомпетентными, либо в популистских целях (например, в предвыборной программе). Как правило, авторы подобных идей не делают никаких предложений о новом способе замещения должности главы муниципального образования.
ξУпразднение порядка избрания глав муниципальных образований, замена выборности главы его назначением на должность нормативным правовым актом высшего должностного лица субъекта. Приведенная точка зрения еще более кардинальная и вредная для института местного самоуправления в России, чем предыдущая. Мало того, что высказываемое предложение прямо противоречит нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и нарушает положения Конституции Российской Федерации.
Âсоответствии с Конституцией РФ 1993 г. органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной
340 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
власти (ст. 12)1. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г.2 высшее должностное лицо субъекта возглавляет исполнительную власть в субъекте РФ.
Если внести в 131-й Закон подобные изменения, то получится, что органы местного самоуправления (по крайней мере, глава муниципального образования) станут частью государственного аппарата, звеном системы органов исполнительной власти Российской Федерации.
Впрочем, законодатель, приняв Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ¹ 131-ФЗ, и так сделал достаточно, чтобы приблизить уровень местного самоуправления к государственной власти и значительно ограничить муниципальные власти в решении вопросов местного значения.
ξИзменение порядка замещения должности главы муниципального образования в части введения дополнительных требования к кандидатам на эту выборную должность.
Высказываются небезосновательные мнения о том, что к выборным должностным лицам (депутатам различных уровней, главам муниципальных образований и т.д.) еще на стадии их баллотирования на должности должны предъявляться требования медицинского характера. В частности, введение ценза психического здоровья кандидатов.
Поддерживая рациональное зерно, содержащееся в этом предложении, отметим, что на сегодняшний день к выборным должностным лицам применяется минимальный набор обязательных требований (гражданство, дееспособность, отсутствие вступившего в законную силу приговора суда), а введение дополнительных ограничено конституционно-правовым законодательством.
В самой идее изменения порядка замещения должности главы
муниципального образования по большому счету нет ничего плохого. Опасной выглядит реализация таких предложений. По нашему мнению, в современных условиях совершенство-
1Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. ¹ 237. 25 дек.
2Федеральный закон от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. ¹ 42. Ст. 5005.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
341 |
вания законодательства и правоприменительной практики в области организации и осуществления местного самоуправления в России речь можно вести о корректировке института выборности глав муниципальных образований. В частности, можно предусмотреть избрание главы муниципального образования депутатами представительного органа муниципального образования с упразднением всеобщих прямых выборов главы.
Можно, конечно, и вовсе упразднить выборность главы муниципального образования, придав последнему статус муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации. Но в таком случае отпадает необходимость в таком органе, как глава муниципального образования, вовсе. Система органов местного самоуправления будет основана на двух обязательных органах — представительном и исполнительно-распорядительном.
Важной составляющей механизма реализации муниципальной власти помимо органов местного самоуправления являются муниципальные служащие. В этой связи острейшей проблемой на современном этапе правового обеспечения реформы местного самоуправления остаются формирование и обучение кадров муниципальных служащих, особенно для исполнения полномочий на поселенческом уровне, хотя уже третий год реализуется правительственная программа обучения муниципальных служащих.
В Послании Президента Российской Федерации отмечено, что сегодняшней России, системе управления и социальных услуг нужна новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного, муниципального управления наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей. По поручению Президента должна быть разработана программа подготовки резерва управленческих кадров, который должен включать также и муниципальный уровень1.
Необходимо повышать престиж муниципальной службы. Необходимо продолжить практику подготовки муниципальных кадров как общегосударственной задачи. При этом обращать внимание на качество преподавания и учебных пособий, используемых в процессе обучения.
Государству необходимо решать и другие вопросы, связанные с законодательным регулированием статуса тех людей, которые обеспечивают отправление местной власти.
1 Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. // Постоянный адрес статьи в Интернете: http://www.kremlin.ru/text/ appears/2008/11/208749.shtml (02.02.2009)