МЕСТУПР
.pdf
352 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
В этой связи вспомним, что действующее федеральное законодательство на сегодняшний день изобилует обязанностями органов местного самоуправления, которые последние должны исполнять в силу принципов верховенства федерального законодательства и законности, но органы местного самоуправления фактически исполнить эти обязанности не в состоянии, так как не имеют достаточной финансово-экономической базы.
Согласимся с Т.М. Бялкиной, которая считает, что «проблемы компетенции местного самоуправления не могут рассматриваться лишь в рамках муниципального права. Они тесно переплетаются с проблемами демократизации Российского государства, децентрализации и деконцентрации государственного управления, совершенствования управленческого процесса в системе публичной власти и тем самым взаимосвязаны с административной реформой, влияют на важнейшие теоретические постулаты административного права»1.
Сфера компетенции местного самоуправления является чрезвы- чайно проблемной как с точки зрения теории юридической науки, так и с точки зрения практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Проблемы местного самоуправления в сфере компетенции можно разделить на следующие группы:
1) нечеткое формулирование в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечня вопросов местного значения.
Так, например, к вопросам местного значения и муниципального района и поселения отнесено обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта. Учитывая, что территорию муниципального района образуют в том числе территории входящих в их состав поселений, указанный вопрос на практике может привести к дублированию полномочий и смешению компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района в указанной сфере. Как следствие — не конструктивное решение этого вопроса, а возникающее противостояние. При этом многие субъекты Российской Федерации поощряют районы и гордятся тем, что они работают только через районы.
Предусмотренное как вопрос местного значения содействие в развитии сельскохозяйственного производства дублирует полномо-
1 Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 5.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
353 |
чие субъектов Российской Федерации в сфере поддержки сельскохозяйственного производства, установленное Федеральным законом от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
По-прежнему остается неурегулированным вопрос об охране общественного порядка как вопрос местного значения, учреждения и обеспечения деятельности муниципальных средств массовой информации. Нуждаются в уточнении и другие вопросы местного значения;
2)принятие к собственному ведению органами местного самоуправления вопросов, не отнесенных законодательством к ведению местного самоуправления непосредственно.
Практика показала, что у муниципалитетов зачастую нет иного выхода, как брать на себя решение этих вопросов за счет собственных, и без того недостаточных, доходов. Подобный подход может рассматриваться в качестве отступления от принципа разграниче- ния полномочий между различными уровнями публичной власти и легальной возможности расходования средств местных бюджетов не на решение вопросов местного значения, а на вопросы, составляющие предмет ведения государства.
С другой стороны, на данном этапе это бывает для муниципалитетов целесообразным, так как надзорные органы (в основном прокуратура) предъявляет к ним много претензий по нецелевому расходованию бюджетных средств1;
3)в законодательстве недостаточно четко и полно прописан механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в части передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств для их исполнения.
В частности, к проблемам в этой области можно отнести:
ξнесвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий, например первичного воинского учета в муниципальных образованиях;
ξнеучастие поселений, обладающих необходимым потенциалом, в исполнении государственных полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах);
1 Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в РФ / Доклад Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Аналитический вестник. 2008. ¹ 21 (366).
354 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
ξотсутствие модельных методик (рекомендаций) для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий;
4) достаточно большой круг вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, органы местного самоуправления решают в силу прямого указания в отраслевых законах (проблема наделения органов местного самоуправления дополнительными полномочиями в отраслевых федеральных законах не в порядке передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий):
ξучет нуждающихся в улучшении жилищных условий;
ξсогласование переустройства и перепланировок жилых помещений;
ξфинансирование органов внутренних дел;
ξрегистрация граждан по месту жительства;
ξснос аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками;
ξформирование участков под многоквартирными жилыми домами;
ξпостановка на учет бесхозяйных объектов и многие другие. Поскольку данные вопросы не отнесены к вопросам местного
значения и не обозначены как переданные государственные полномочия, существует проблема как источников финансирования их решения, так и порядка исполнения;
5) несоответствие количества вопросов местного значения и фи- нансово-экономических возможностей муниципальных образований.
Муниципальные образования в современных условиях фактиче- ски не способны в полной мере эффективно исполнять все возложенные на них федеральным законодательством обязанности в силу дотационности собственных бюджетов. Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога — земельный и налог на имущество физических лиц.
5. Проблемы правового регулирования реформирования финансовоэкономической обеспеченности местного самоуправления в современной России.
Можно уверенно утверждать, что значительная часть проблем в области организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации связана с недостаточной гарантированностью местному самоуправлению финансово-экономической самостоятельности.
Как отмечает по этому поводу Т.Я. Хабриева, «одномоментное, механическое исключение местного самоуправления из системы государственного управления произошло без адекватного обеспечения
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
355 |
его полномочий ресурсной базой. Начало углубляться несоответствие доходных источников местных бюджетов расходным полномочиям; возникла проблема “нефинансируемых мандатов”. Как результат муниципалитеты в своем большинстве оказались неспособными решать значительное число местных проблем без финансовой поддержки со стороны Федерации и ее субъектов»1.
На сегодняшний день в сфере реформирования местного самоуправления и обеспечения его финансово-экономической самостоятельности четко вырисовались следующие основные проблемы.
1. Несоответствие финансовых возможностей объему полномо- чий местного самоуправления.
В законодательстве Российской Федерации и в уставах муниципальных образований закрепляется все больше вопросов, обязанность решения которых возлагается на органы местного самоуправления. Причем формирование компетенции местного самоуправления происходит путем закрепления вопросов местного значения в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятия органами местного самоуправления в сферу своей компетенции вопросов, не отнесенных к ведению других субъектов публично-властных отношений, а также обязывания органов местного самоуправления в силу различных федеральных законодательных актов участвовать в решении государственных задач.
К тому же Федеральным законом от 29 декабря 2006. ¹ 258-ФЗ был введен перечень «прав органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений» (ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Дополнение федерального законодательства, таким образом, было оправданно и своевременно, но окончательно стерлась грань между «вопросами местного значения, полномочиями по их осуществлению, государственными предметами ведения и полномочиями, некими новыми правами государственных и муниципальных органов. На практике это привело к тому, что контролирующие органы стали требовать от муниципальных образований и выполнения государственных полномочий (например, по ведению капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.), но уже без необходимости соблюдения процедур,
1 Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. 2008. ¹ 3.
356 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
установленных ст. 19—21 Федерального закона ¹ 131-ФЗ, т.е. без государственного финансирования»1.
Âрезультате совокупная компетенция местного самоуправления
âзначительной степени постоянно вырастает, а ресурсы на выполнение этой компетенции не столь обширны, чтобы исполнять все полномочия в необходимом объеме.
Соответствие финансовых возможностей местного самоуправления возложенным на органы местного самоуправления полномочиям возможно только в случае достаточного наполнения местных бюджетов за счет собственных доходов и поступления средств из вышестоящих бюджетов в виде финансовой помощи.
2. Неэффективность управления и распоряжения муниципальной собственностью.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г/ ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст. 50 жестко определил объекты муниципального имущества, использование которых должно способствовать решению возложенных на органы местного самоуправления законодательством России задач.
Однако фактическое закрепление в законодательстве объектов муниципального имущества и практика реализации этого законодательства к настоящему времени, по мнению С.М. Киричука, позволили установить, что:
«Во-первых, постоянное расширение и уточнение перечня вопросов местного значения приводит к необходимости уточнить в ст. 50 Закона состав объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности.
Во-вторых, целесообразно отказаться от жесткой регламентации
âуказанной статье видов имущества, которыми могут владеть муниципалитеты. Следует признать, что положения Федерального закона, требующие перепрофилирования или отчуждения имущества, не предназначенного для решения местных задач, в срок до 1 января 2009 г., объективно подрывают экономическую основу муниципалитетов и должны быть скорректированы. Общеизвестно, что сда- ча в аренду муниципального имущества в условиях несбалансированности местных бюджетов выступает важным источником их пополнения»2.
1 Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—
2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития.
2 Киричук С.М. Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации: Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Аналитический вестник Аналитического управления аппарата Совета Федерации. 2008. ¹ 21 (366).
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
357 |
В ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится достаточно обширный список объектов, которые могут находиться в собственности муниципального образования и быть использованы для решения вопросов местного значения. Кроме того, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями для исполнения таких полномочий органам местного самоуправления передаются необходимые финансовые и материальные средства.
Соответственно, с точки зрения законодателя, органы местного самоуправления достаточно обеспечены объектами имущества для решения поселенческих и межпоселенческих вопросов, а также исполнения возложенных на них отдельных государственных полномочий1.
Однако практическая деятельность органов местного самоуправления свидетельствует о том, что им не хватает закрепленного за ними на праве собственности и переданного на иных вещных правах имущества либо использование этого имущества является неэффективным.
13.3. ɉɪɨɦɟɠɭɬɨɱɧɵɟ ɢɬɨɝɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɪɟɮɨɪɦɵ ɜ ɊɎ
Принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обусловило необходимость для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и прежде всего органов законодательной (представительной) власти, предпринять необходимые меры законодательного регулирования, связанные с реформой местного самоуправления на региональном уровне.
Практические задачи, вытекающие из указанного Федерального закона, в целом сводятся к введению обязательной для всех российских регионов унифицированной системы территориальной организации местного самоуправления, закрепления за каждым муниципальным уровнем (поселением, городским округом, муниципальным
1 Савенко Т.Н. Концептуальные направления деятельности органов местного самоуправления по реализации принципа финансово-экономической самостоятельности // Российское государство и право: фундаментальные ценности и тенденции развития: Материалы науч.-метод. конференции. Ставрополь; Мысль, 2009. С. 284.
358 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
районов) предметов ведения, а также к упорядочению межбюджетных отношений на основе финансового обеспечения полномочий органов власти различного уровня.
Реализация положений нового федерального закона в первона- чальной редакции предполагала образование новых муниципальных образований и формирование их представительных органов до 1 ноября 2005 г., а начало осуществления органами местного самоуправления полномочий по новому законодательству — с 1 января 2006 г. Внесенные изменения в результате отодвинули указанный срок до 1 января 2009 г.
Данные принципы закреплены положениями ст. 83—85 Федерального закона, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны были обеспечить нормативно-правовое регулирование вопросов территориальной организации местного самоуправления. Задача эта, с одной стороны, предполагала установление границ муниципальных образований, с другой — законодательное закрепление статусности муниципальных образований, т.е. наделение муниципальных образований статусом поселения, городского округа и муниципального района.
Кроме того, перед региональными органами государственной власти стояла задача осуществить организационно-правовое обеспе- чение формирования представительных органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.
Особое внимание за период действия реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации было уделено созданию необходимых условий для деятельности органов местного самоуправления и совершенствования нормативной базы. При разработке законодательства субъектами Российской Федерации ставилась основная задача — минимизировать дополнительные финансовые, организационные и иные затраты, которые необходимы для Федерального закона. Все его новации максимально старались приспособить к уже существующим структурам самоуправления, в том числе даже в наименованиях, поскольку они, как правило, влекут дополнительные затраты.
Не менее важной также представляется и проблема приведения регионального законодательства, регулирующего полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, межбюджетные и иные отношения в соответствие с новым законодательством Российской Федерации. В целом поставленная задача ранее установленного срока была выполнена лишь двумя субъектами Российской Федерации (Ставропольский край и Новосибирская область), что позволило им приступить к реализации одной из важнейших реформ с 1 января 2005 г.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
359 |
При проведении мониторинга законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в 2003—2004 гг. было выявлено, что порядка 40—60 законов необходимо привести в соответствие с требованиями нового закона о местном самоуправлении.
Учитывая особую важность законодательного обеспечения реформирования местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Федерации (Ставропольский край, Ростовская область, Волгоградская область) утвердили План законопроектной работы, в соответствии с которым были разработаны и приняты законы по основным направлениям проводимой реформы:
1)нормативные правовые акты, вносящие изменения в админист- ративно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, устанавливающие границы муниципальных образований и наделяющие муниципальные образования соответствующим статусом (Ставропольский край1; Ростовская область2, Волгоградская область и др.);
2)нормативные правовые акты, обеспечивающие проведение муниципальных выборов3 и формирование4 органов местного само-
1По состоянию на 2008 г. было принято более 100 законов, которые касаются вопросов наделения соответствующим статусом муниципальные образования и устанавливающие административные границы муниципальных образований. С 1 января 2005 г. в Ставропольском крае существует 330 муниципальных образований.
2С 1 января 2005 г. в Ростовской области существуют 463 муниципальных образования. Из них 390 муниципальных образований наделены статусом сельских поселений, 18 — статусом городских поселений, 12 — статусом городских округов и 43 — статусом муниципальных районов. Для сравнения: до проведения реформы на территории области было лишь 55 муниципальных образований.
3Практически во всех субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на районном уровне, т.е. через органы местного самоуправления муниципальных районов. Требования Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязали создать двухуровневую систему местного самоуправления и сформировать на всех уровнях органы управления муниципальными образованиями.
4В соответствии с п. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливается, что представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей. В частности, в соответствии со ст. 3 Закона Ставропольского края от 22.07.2004 г. ¹ 60-кз «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории районов Ставропольского края» устанавливалось: «Формирование советов муниципальных районов первого созыва осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Законом, на основании решений о формировании совета муниципального района путем делегирования представителей органов местного самоуправления, принятых на день принятия настоящего Закона не менее чем двумя третями представительных органов муниципальных образований соответствующих районов…».
360 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
управления во вновь созданных муниципальных образованиях (Вологодская область1; Красноярский край2);
3)региональные законы, вносящие изменения в законы субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации (Курская область3; Иркутская область4, Астраханская область5);
4)законы субъектов Российской Федерации, вносящие изменения в региональные законы, касающиеся организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации либо полномочий органов местного самоуправления (Вологодская область6, Ставропольский край7).
При этом в числе основных задач было предусмотрено, как это требует Федеральный закон, обеспечение формирования двухуровневой системы органов местного самоуправления. Первоочередное внимание обращено на уточнение территориальной основы местного самоуправления в крае, на установление границ муниципальных образований, что соответствует требованиям Федерального закона.
В результате отдельными законами субъектов Российской Федерации определили порядок установления границ муниципальных образований (Ставропольский край8. Орловская область1, Курган-
1За период с 2004 по 2008 г. в Вологодской области было принято 5 законодательных актов, связанных с проведением выборов на уровне местного самоуправления.
2За период с 2004 по 2008 г. в Красноярском крае было принято 6 законодательных актов, связанных с проведением выборов на уровне местного самоуправления.
3За период с 2004 по 2008 г. в Курской области было принято 36 законодательных актов, связанных с вопросами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
4За период с 2004 по 2008 г. в Иркутской области было принято законодательных актов, связанных с вопросами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
5За период с 2004 по 2008 г. в Астраханской области было принято 11 законодательных актов, связанных с вопросами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
6Закон Вологодской области от 28.11.2005 г. ¹ 1359-ОЗ «Об особенностях осуществления местного самоуправления в Вологодской области в переходных период» // Законодательство Вологодской области. 2005. ¹ 6 (ч. 1). С. 36. Ноябрь-декабрь
7В Ставропольском крае и Новосибирской области реформа местного самоуправления начала реализовываться в полном объеме с 1 января 2005 г. См.: Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 г. ¹ 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. ¹ 6. Ст. 4346.
8Закон Ставропольского края от 4 июля 2003 года ¹ 24-кз «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края»// Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2003. ¹ 15 (117). Ст. 2831.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
361 |
ская область2 и др.). При этом для разрешения возможных споров различными по статусу нормативными правовыми актами (Ставропольский край3, Чеченская Республика4) установлен специальный порядок их разрешения во внесудебном порядке.
К настоящему времени пересмотрены и приведены в соответствие с федеральным законодательством большинство региональных законов, регулирующих вопросы проведения выборов в органы местного самоуправления и проведения местных референдумов. В том числе внесены изменения и дополнения (или приняты в новой редакции) в законы, регулирующие организацию местного самоуправления на территории субъектов Российской Федерации и другие законы.
Одним из показателей проведения реформы местного самоуправления стало увеличение числа муниципальных образований. Например, к началу реформы в Ставропольском крае было 290 муниципальных образований. После наделения соответствующим статусом количество муниципальных образований увеличилось до 330 единиц. В результате работы, проведенной органами государственной власти Ростовской области совместно с органами местного самоуправления, с 1 января 2005 г. в Ростовской области существуют 463 муниципальных образования. И такая тенденция имеет место во всех регионах Российской Федерации.
Все эти преобразования потребовали усилий, прежде всего от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по организации работы на муниципальном уровне в части формирования во вновь созданных муниципальных образованиях органов местного самоуправления, а следовательно, проведения выборов; кроме того, вне зависимости от состава территории и численности
1Закон Орловской области от 6 апреля 2006 г. ¹ 396-ОЗ «О порядке установления границ муниципальных образований Орловской области и наделения муниципальных образований статусом муниципального района, городского округа, городского или сельского поселения» // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. 2004. Вып. 21.
2Закон Курганской области от 30 марта 2004 г. ¹ 397 «Опорядке реализации полномочий органов государственной власти Курганской области по установлению, изменению границ муниципальных образований Курганской области» // Новый мир. 2004. ¹ 62.
3Постановление Государственной Думы Ставропольского края от 2 октября 2003 г. ¹ 572-III ГДСК «О порядке разрешения споров (разногласий) по вопросам установления границ муниципальных образований Ставропольского края» // Ставропольская правда. 2003. ¹ 230 (23078).
4Закон Чеченской Республики от 26 июня 2007 г. ¹ 40-РЗ «О порядке разрешения споров по вопросам установления границ муниципальных образований Че- ченской Республики» // Правовая база «КонсультантПлюс Регион».