МЕСТУПР
.pdf
372 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
чила единство власти, эффективное исполнение государственных функций, высокие темпы экономического роста и общественного развития, информационную открытость власти, закрепляла стандарты качества оказания государственных услуг1.
Âрамках административной реформы, как указывают Н. Салищева и Е. Абросимова, «необходимо было пересмотреть функции исполнительной власти, закрепляя необходимые и устанавливая процедуры их исполнения, исключить избыточные и дублирующие полномочия, создать адекватную функциям структуру и систему исполнительной власти. В то же время необходимо было обеспечить простоту и эффективность работы государственных органов, совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами, демократизацию управления, открытость и доступность последнего для граждан.
Необходимо было также учесть ресурсное и информационное обеспечение единой системы органов исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и в пределах совместного ведения России и ее субъектов. Нельзя было игнорировать и еще одну проблему — взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления (муниципальных образований)…»2.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны создать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление, обеспечивать гарантии реализации предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления, контролировать соблюдение действующего законодательства в области местного самоуправления.
Âпоследние годы в стране осуществлен ряд мер, направленных на становление и развитие местного самоуправления. Однако его основные принципы и задачи реализуются во многих местах медленно, неполно и неэффективно. В частности, в Основных положениях государственной политики в области развития местного само-
1Масловская М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право. 2006. ¹ 12.
2Салищева Н., Абросимова Е. Административная реформа и административный процесс в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. ¹ 3. С. 150.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
373 |
управления в Российской Федерации справедливо отмечены следующие проблемы и недостатки:
ξнесогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении;
ξнеполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления, что вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм муниципального права;
ξнесоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами и должностными лицами государственной власти и муниципальных образований;
ξпринятие актов регионального законодательства и нормативных актов органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству;
ξбездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
ξотсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и региональными) и органами местного самоуправления;
ξнедостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
ξнехватка квалифицированных муниципальных кадров;
ξнесовершенство механизмов судебной защиты местного само-
управления.
Эти и другие проблемы хорошо известны. Они многократно отмечались в последние годы на многих научно-практических конференциях, в научных трудах и публикациях1. Причины их кроются в отсутствии целостной теории как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, в низких темпах нормотворческой деятельности по вопросам местного самоуправления, в субъективизме и формально-бюрократическом отношении к его осуществлению на практике, в непоследовательности и несистемности государственной политики в этой области.
В этой связи выстраивалась логическая цепочка действий, которые были предприняты в рамках административной реформы и соответственно муниципальной.
К таким действиям в рамках муниципальной реформы, по мнению М.В. Масловской, следует отнести:
а) изменение структуры органов местного самоуправления;
1 Ñì.: Государство и право. 1997. ¹ 5. С. 24—45; Российская Федерация. 1997. ¹ 22. С. 17—23.
374 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
б) более четкое разграничение компетенции между органами местного самоуправления, а также вопросов местного значения и соответствующих им полномочий между различными типами муниципальных образований — городскими и сельскими поселениями, городскими округами, муниципальными районами;
в) формирование собственной экономической базы муниципальных образований, определение соразмерных исполнению возложенных на органы местного самоуправления полномочий источников финансирования, упорядочивание межбюджетных отношений;
г) определение порядка перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, а также порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами в соответствии с установленным разграничением вопросов местного значения;
д) определение пределов контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления;
е) определение механизма ответственности органов местного самоуправления перед органами государства в случае нарушения ими Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, федеральных и региональных законов, уставов муниципальных образований, а также неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных им государством отдельных полномочий;
ж) совершенствование института «муниципальной службы»1. Очевидно, что основные цели и задачи стоящие перед админи-
стративной реформой и муниципальной реформой, во многом совпадают, а следовательно, можно констатировать их очевидную взаимосвязь, а также схожесть конкретных действий по их реализации,
âтом числе на законодательном уровне.
Âобласти административной реформы перед законодателем стояли задачи:
ξприведения действующего законодательства в соответствие с новыми принципами организации системы органов исполнительной власти, установленными указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;
ξзаконодательного установления нового порядка формирования корпуса глав (высших должностных лиц) субъектов Российской Федерации;
1 Масловская М.В. Óêàç. ñî÷.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
375 |
ξзаконодательного урегулирования вопросов организации и функционирования отдельных видов государственной службы (государственной гражданской и военной службы, а также государственной службы в правоохранительных органах) и приведения их в соответствие с установленными Федеральным законом от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 общими основами организации системы государственной службы Российской Федерации.
Основная часть этих задач была выполнена.
Положения Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. ¹ 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”»2 (по вопросу уточнения полномочий Правительства Российской Федерации), а также Федерального закона от 29 июня 2004 г. ¹ 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления»3 законодательно закрепили ранее провозглашенную Президентом Российской Федерации административную реформу (указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»4).
С принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 г. ¹ 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”5
èв Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав
èправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» была реформирована система власти в субъектах Российской Федерации. Закон, в частности, содержит положения о новом порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации по представлению Президента Российской Федерации органами законодательной власти субъектов Федерации, что направлено на реализацию конституционных положений о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.
1ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 22. Ñò. 2063.
2ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 25. Ñò. 2478.
3ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 27. Ñò. 2711.
4ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 11. Ñò. 945.
5ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 50. Ñò. 4950.
376 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
Положения данного Федерального закона были развиты в указе Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. ¹ 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»1.
Значительную часть правовой основы проводимой административной реформы составляют указы Президента Российской Федерации. Между тем в целях соблюдения прав и свобод граждан, обеспе- чения открытости управления, создания равных условий для участников хозяйственной деятельности, унификации процедур принятия управленческих решений, предотвращения коррупции, усиления контроля и ответственности, порядок деятельности органов исполнительной власти, включая полномочия, процедуры и механизмы выработки и принятия решений, должны найти четкое нормативноправовое регулирование. Сегодня правовая основа функционирования федеральных органов исполнительной власти представлена многочисленными подзаконными актами, что ведет к размытости и неустойчивости полномочий и сфер ответственности в государственном управлении в целом. Именно поэтому важно, чтобы принципиальные вопросы организации и функционирования системы исполнительной власти регулировались по согласованным, нормативно установленным правилам.
В связи с этим полагаем, что назрела потребность совершенствования федерального конституционного законодательства, регулирующего деятельность Правительства Российской Федерации. Новая редакция или серьезные изменения Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» позволят более эффективно обеспечить реализацию принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, уточнить полномочия и ответственность Правительства Российской Федерации.
Анализ практики реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показал, что в субъектах Российской Федерации наряду с общими позитивными тенденциями наметились и негативные тенденции. К позитивным тенденциям, которые были обусловлены началом реализации переходных положений базового федерального закона, без сомнения, можно отнести обширный объем работ по согласова-
1 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 52 (÷. 2). Ñò. 5427.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
377 |
нию и систематизации регионального законодательства по отдельным вопросам местного самоуправления, проведение анализа и оценки эффективности существующих границ и территорий муниципальных образований и административных территориальных единиц в субъектах Российской Федерации.
Негативные тенденции проявились в том, что в некоторых субъектах Российской Федерации в обход федерального закона попытались сохранить одноуровневую территориальную организацию местного самоуправления, а в некоторых были проведены территориальные преобразования — изменение границ и статуса населенных пунктов без надлежащего учета мнения населения по этим вопросам. Неточность и несогласованность положений законодательства о местном самоуправлении, о наименовании географических объектов, градостроительного и земельного законодательства, а также неурегулированность общих принципов административно-территориаль- ного деления в субъектах Российской Федерации в ряде случаев привели к ошибочному толкованию и применению региональными законодателями норм федерального законодательства. В целях исправления ситуации в 2004 г. потребовалось принятие двух федеральных законов: от 12 августа 2004 г. ¹ 99-ФЗ «О внесении изменений в ст. 82 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и в ст. 84 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»1 и от 28 декабря 2004 г. ¹ 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»2. Эти законы уточняют положения базового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Наряду с этим перечень вопросов местного самоуправления был расширен Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. ¹ 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» (ст. 15).
Практика недостаточной системной проработки законопроектов на федеральном уровне подтверждается принятием нового Градо-
1ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 33. Ñò. 3368.
2ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 1 (÷. 1). Ñò. 12.
378 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
строительного кодекса Российской Федерации. Подчинение его текста одной, пусть и социально значимой цели — формированию рынка доступного жилья — привело к отсутствию в тексте четко определенных приоритетов федеральной градостроительной политики. По существу, эти полномочия «делегированы» региональным и местным властям, что противоречит концепции двух базовых федеральных законов, устанавливающих принципы разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти, а также принципы и порядок наделения отдельными государственными полномо- чиями органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. ¹ 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»1 вновь, в четвертый раз в 2004 г., вносятся изменения и дополнения в базовый закон о местном самоуправлении и расширяется перечень вопросов местного значения в сфере градостроительства, что свидетельствует уже об определенной тенденции, а не о единичных случаях.
Таким образом, основными недостатками законодательного обеспечения приоритетов федеральной политики, провозглашенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в отношении организации местного самоуправления являются упущения в обеспечении системности законодательства, а также недостаточная юридико-техническая проработка текстов законопроектов (до их внесения в Государственную Думу и на этапе рассмотрения в Государственной Думе) в системной связи с терминологией и положениями базовых федеральных законов.
На современном этапе основными практическими задачами в сфере законодательного регулирования местного самоуправления являются:
ξпринятие ряда федеральных законов, необходимых для реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
âРоссийской Федерации» (о государственном и муниципальном имуществе, внесения изменений в существующий закон
âчасти уточнения полномочий органов местного самоуправления различных типов муниципальных образований и ряда других);
ξпродолжение планомерной работы по исключению из законодательства положений, не согласующихся с разграничением полномочий между уровнями публичной власти и возлагающих «нефинансируемые мандаты» на органы местного самоуправления.
1 ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 1 (÷. 1). Ñò. 17.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
379 |
Одним из основных шагов административной реформы явилось разграничение компетенции государственных и муниципальных органов власти. Это довольно сложная и актуальная проблема, ставшая предметом особого внимания высших федеральных органов власти. Достаточно сказать, что для ее решения указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. ¹ 741 «О комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления»1 была образована специальная комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, которой надлежало в установленные сроки представить предложения по совершенствованию федерального законодательства в этой сфере2.
Предложения Комиссии легли в основу проекта новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, который вызвал серьезные дискуссии в обществе.
Âначале 2002 г. у высшего политического руководства страны сформировалась позиция, в соответствии с которой местное самоуправление рассматривается уже не просто как дань демократии, а как важнейший фактор успешного развития российской государственности, и прежде всего как фактор эффективности всей системы публичной власти. Об этом очень точно сказано в Послании Президента России Федеральному Собранию 18 апреля 2002 г.
Âмае 2002 г. в соответствии с установками Послания Президента началась подготовка новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новая редакция закона разрабатывалась на основе материалов, подготовленных Комиссией при Президенте Российской Федерации по разграничению полномочий в системе публичной власти (под руководством Д.Н. Козака).
1ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 26. Ñò. 2652.
2Документ утратил силу в связи с изданием указа Президента РФ от 16.07.2004 ¹ 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», вступившего в силу со дня официального опубликования (опубликован в «Собрании законодательства РФ» 19.07.2004, в «Российской газете» — 20.07.2004).
3Речь о Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 г. и положившем начало реформе местного самоуправления в Российской Федерации.
380 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
Материалы Комиссии и проект новой редакции Федерального закона, подготовленный рабочей группой, указывают на следующие основные тенденции в государственной политике в отношении местного самоуправления.
Первое, что необходимо отметить как общую тенденцию, — это расширение прав федерального центра по регулированию вопросов, связанных с установлением общих принципов организации местного самоуправления. Опыт реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показал, что регионы часто не проявляют должной заинтересованности в становлении и развитии местного самоуправления.
Так, правоприменительная практика показала, что субъекты Федерации трактуют Федеральный закон далеко не в пользу местного самоуправления. Например, во многих регионах идет укрупнение муниципальных образований (Владимирская, Магаданская области и др.), а порой и полное огосударствление местной власти. Поэтому в Концепции, подготовленной Комиссией при Президенте России, установлено, что регулирование вопросов установления территориальных основ местного самоуправления берет на себя федеральный центр.
Вторая важная тенденция, проявившаяся в Концепции и зафиксированная в проекте новой редакции Федерального закона, — это приближение местного самоуправления к населению. Муниципальные образования формируются на основе городских поселений или нескольких сельских поселений. Такое решение повышает степень гарантии осуществления местного самоуправления в интересах поселений и конкретного человека1.
Как отмечает М. Либоракина, «большинство противников законопроекта придерживались мнения, что он демонстрирует четкую тенденцию к “огосударствлению” местного самоуправления, гораздо больший акцент делает на подотчетности местного самоуправления государству, нежели гражданскому обществу, а делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и установление жесткого перечня собственных полномо- чий местных властей на самом деле является не чем иным, как созданием третьего уровня государственной власти с помощью укрепления административной инфраструктуры на муниципальном уровне2.
1Мокрый В.С. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное самоуправление в России. Российская муниципальная академия. 2003.
2Либоракина М. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М.: Фонд «Либеральная миссия»: Фонд «Институт экономики города», 2003. С. 87.
13. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɪɟɮɨɪɦɚ ɜ ɊɎ 2003—2009 ɝɝ. |
381 |
Кроме того, как указывает М.В. Масловская, «необходимо констатировать существенное расхождение мнений парламентариев и муниципалов, представителей правительственных структур и ученых в отношении цели реформы местного самоуправления. В позиции каждой стороны есть своя правда…».1
В определенной мере ситуацию прояснил Президент Российской Федерации В.В. Путин, который в ежегодном Послании к парламенту страны от 18 апреля 2002 г.2 определил следующие задачи федеральных законодателей в области местного самоуправления.
Во-первых, уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть их перекликается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации.
Во-вторых, «необходимо определиться со структурой местного самоуправления, прежде всего закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике».
Подчеркивая, что «без дееспособного местного самоуправления устройство власти в целом невозможно», Президент руководствуется реалиями сегодняшней России, исходя из приоритетов интересов укрепления «вертикали государственной власти» и усиления контроля за местным самоуправлением.
В принятом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 уточнены понятие и перечень вопросов «местного значения». Причем каждый тип муниципального образования получил свой круг местных вопросов. Однако отдельные государственные полномочия, переданные им органами государственной власти, могут осуществлять только городские округа и муниципальные районы.
Изменилась глава, регулирующая вопросы привлечения к ответственности выборных, должностных лиц и органов местного самоуправления.
Как отмечает И.А. Алексеев, «прежде всего, хотелось бы отметить, что рассматриваемая глава увеличилась по своему объему (в законе 1995 г. в нее входит 6 статей), в новом законе 9 статей. Но не это главная особенность, поскольку важно не количество статей, а их качественный состав и наибольший охват правоотношений, кото-
1Масловская М.В. Óêàç. ñî÷.
2Российская газета. 2002. ¹ 71. 19 апр.
3ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 40. Ñò. 3822.