МЕСТУПР
.pdf
412 |
II. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɟ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ |
Òàê, французская (континентальная) модель еще со времен французской революции характеризуется высокой степенью централизации, включенностью местного самоуправления в иерархическую систему государственной власти, предусматривающую жесткий контроль центра. Ключевая роль в системе местного управления принадлежит префекту, являющемуся представителем государственной власти и определяющему все направления местной деятельности и осуществления муниципального управления. Автономность обеспе- чивается передачей органам муниципального управления тех или иных полномочий со стороны центральных органов государства.
Основным признаком англосаксонской модели (Великобритания, США, Канада, Австралия) выступает отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающего выборные муниципальные органы, которые действуют самостоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение вышестоящим органам; контроль ведется косвенно через министерства и суд, а на местах нет уполномоченных центрального правительства, контролирующих местные выборные органы. Самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления — элемент, присущий американской модели. Здесь действуют две основные разновидности муниципальных систем:
а) «мэр — сильный совет» или «совет — слабый мэр», в зависимости от того, каким образом избирается мэр. При всеобщем избрании мэра обеспечивается его доминирование во взаимоотношениях с советом, в случае выбора мэра советом из своего состава, последний имеет приоритет в решении основных вопросов, а мэр является главным должностным лицом города, формирует администрацию, составляет местный бюджет;
б) «совет — управляющий». При этой системе население избирает совет, который из своего состава избирает председателя — мэра и на конкурсной основе назначает главу исполнительного органа (городской администрации) — профессионального муниципального менеджера, работающего на контрактной основе и обладающего полномочиями по формированию администрации, стратегическому планированию развития города, составлению и исполнению местного бюджета.
Наряду с этими в небольших поселениях встречается и «комиссионная» система муниципального управления — населением избирается комиссия в составе 3—7 человек, которая выполняют полномочия как представительного, так и исполнительного органа местной власти1.
1 Ñì.: Мишин В.Е. Система муниципального управления. Опорный конспект студента. Пятигорск: ПГЛУ, 2004.
1. Ɇɟɬɨɞɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢɟ ɨɫɧɨɜɵ ɬɟɨɪɢɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
413 |
Наконец, особенностью германской (коммунальной) модели является то, что, органы местного самоуправления действуют по пору- чению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами. При этом к компетенции органов местного самоуправления относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного порядка, детские сады, школы, больницы, т.е. муниципальное управление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения.
В организационно-управленческом плане выделяют четыре основных типа устройства общин: а) магистратная; б) бургомистерская; в) северогерманская; г) южногерманская.
При магистратной форме муниципальное управление в общине осуществляется коллегиальным органом — магистратом, состоящим из бургомистра (председателя), занимающего положение «первого среди равных», и его заместителей.
Бургомистерская форма предполагает, что бургомистр является председателем представительного органа общины и городской Управы — органа управления.
Северогерманский тип муниципального управления предполагает, что в представительном органе общины председательствует бургомистр, избираемый представительным органом, а решение повседневных вопросов муниципального управления относится к полномочиям также избираемого городского директора.
Для южногерманского варианта характерно то, что наряду с представительным органом власти общины действует избираемый гражданами обербургомистр, осуществляющий исполнительно-распоря- дительные функции по непосредственному муниципальному управлению делами общины1.
1.3.ɋɨɨɬɧɨɲɟɧɢɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɝɨ
ɢɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
Управление делами общества — важнейшая социальная функция. Одно из центральных мест в системе социального управления занимает общественное управление отдельными индивидами, их социальными группами (общностями), народом в целом и созданными ими институтами. Общепризнанным в современной науке является положение о том, что управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на обще-
1 Ñì.: Васильев А.А. Óêàç. ñî÷.
414 |
II. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɟ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ |
ственную систему в целом и на ее отдельные звенья, на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования
èразвития, достижения поставленных целей.
Âнаиболее общем виде управление представляет собой воздействие субъекта управления на его объект. Указанные элементы являются подсистемами единой системы управления.
Наиболее удачной представляется типология видов управления, предложенная Г.В. Атаманчуком, который по субъектному признаку выделил «государственное управление (субъект управляющего воздействия — государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий — общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий — предприниматель, собственник, хозяин дела)»1.
Из приведенной классификации видно, что муниципальное управление является общественным управлением, при котором население муниципального образования (как структурный элемент общества) решает путем управляющего воздействия на объект вопросы местного значения (ст. 130 Конституции РФ). А это означает, что муниципальное управление выступает как вид общественного управления.
Место муниципального управления в системе социального управления не может быть целостно представлено без рассмотрения вопросов соотношения государственной власти и местного самоуправления, соотношения государственного и муниципального управления.
Проблема соотношения государственной власти и местного самоуправления в науке муниципального права рассматривается в двух основных аспектах.
Первый предполагает общественную сущность местного самоуправления, основанную на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и соответственно органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач.
Второй характеризуется государственной сущностью местного самоуправления.
Рассмотрение вопроса о сущности местного самоуправления может осуществляться по двум направлениям. Во-первых, по направлению соотношения государственной власти и местной власти. Вовторых, — соотношения государственного и местного управления.
Местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ является одним из элементов основ конституционного строя Рос-
1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 34.
1. Ɇɟɬɨɞɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢɟ ɨɫɧɨɜɵ ɬɟɨɪɢɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
415 |
сийской Федерации1. В свою очередь, ст. 4 Европейской хартии о местном самоуправлении оно определяется как власть, максимально приближенная к населению2. Это означает, что местное самоуправление является властью наряду с властью государственной, т.е. это две разновидности власти, которые Конституция РФ не объединяет в единую систему власти.
Между тем соотношение государственного и муниципального управления далеко не столь однозначно и характеризуется как отличиями в реализации властных полномочий и в сферах компетенции, так и очевидной взаимосвязанностью.
Основное отличие муниципального управления от государственного заключено в его максимальной приближенности к жителям, к их повседневным нуждам и заботам. Вместе с тем, если говорить о составе задач муниципального управления, то необходимо учитывать, что, кроме специфических муниципальных задач, оно включает в себя ряд общих управленческих функций, характерных как для государственного, так и бизнес-управления.
Соотношение муниципального и государственного управления определяет и общность основных закономерностей и принципов. Под закономерностью понимаются наиболее устойчиво действующие причинно-следственные связи изучаемых явлений. К закономерностям государственного и муниципального управления относятся:
ξединство методов и основных функций социального управления на всех уровнях государственного и муниципального управления;
ξединство общих и частных функций государственного и муниципального управления и образуемых на основе их реализации процессов управления на каждом уровне управления;
ξоптимальное соотношение централизации и децентрализации полномочий органов государственного и муниципального
управления.
Под принципами государственного и муниципального управления понимаются объективные основы, на которых базируются структура и процесс управления и в которых абстрагированы закономерности построения, функционирования и совершенствования управления (принцип объективности, предполагающий целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления на основе познания и использования закономерностей и развития в интересах обеспечения оптимального функционирования системы
1 Ñì.: Конституция Российской Федерации. Официальный текст по состоянию на 1 января 1997 г. с историко-правовым комментарием. М.: Инфро-М-Норма, 1997. 2 Ñì.: Европейская Хартия о местном самоуправлении. (Совершено в Страсбурге 15.10.1985) //Бюллетень международных договоров. 1998. ¹ 11.
416 |
II. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɟ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ |
управления, принцип системности, принцип комплексности, кон- кретно-исторический принцип и др.).
В соответствии с Конституцией РФ государственную власть в краях, областях, городах федерального подчинения и автономиях осуществляют органы представительной власти, избираемые населением. Органы муниципального управления хоть и создаются по модели органов государственных, но в отличие от них не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем с правовой точки зрения деятельность органов местной власти по управлению подведомственными территориями осуществляется строго в рамках устанавливаемых государством правил.
Ведение значительной части общественных дел государственной значимости, управление муниципальной собственностью, формирование, управление и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, управление охраной общественного порядка и т.д. — все это находится в компетенции органов местного самоуправления и функционально обеспечивается системой муниципального управления. Однако органы местного самоуправления обладают и властными полномочиями для решения этих вопросов, реализация которых обеспечивается государством законодательно, а также государственным принуждением.
Муниципальное управление включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия может быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.
Основным видом управленческой деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, целям удовлетворения общественных интересов граждан. Понятие «муниципальное управление» включает в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом — муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства. Это определение наиболее полно отражает содержание понятия «муниципальное управление», поскольку включает в себя и цель деятельности, и специфические средства ее осуществления.
1. Ɇɟɬɨɞɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢɟ ɨɫɧɨɜɵ ɬɟɨɪɢɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
417 |
Не менее важно отметить, что на основе этого определения можно рельефно показать отличия муниципальной службы от службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.
Необходимо отметить, что государственную и муниципальную службу связывает много сходных черт, что нашло непосредственное отражение в ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»1. Но в силу организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти, есть и различия в содержании этих двух видов деятельности. Главное отличие выражается в том, что муниципальный управленец одновременно исполняет властные функции (регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории) и хозяйственные (непосредственное управление муниципальным хозяйством).
Прямое взаимодействие органов муниципального и государственного управления имеет место в разработке и реализации программ социально-экономического развития муниципального образования, во взаимосвязи бюджетов различных уровней. Органы государственной власти вправе устанавливать минимальные социальные стандарты, обязательные к учету при формировании местного бюджета, выделять субвенции для выравнивания социально-экономичес- кого развития муниципального образования. При этом государство осуществляет контроль финансовой деятельности муниципальных органов власти через Государственное Казначейство.
Таким образом, очевидны как отличия, так и одновременно соединение деятельности органов государственного и муниципального управления, являющихся взаимосвязанными элементами единого механизма управления обществом.
1 Ñì.: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. ¹ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». М.: Ось-89, 2007.
418 |
II. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɟ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ |
1.4. ɉɨɧɹɬɢɟ ɫɭɛɴɟɤɬɨɜ ɢ ɨɛɴɟɤɬɨɜ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
Âобщетеоретическом контексте под управлением подразумевается сознательное целенаправленное воздействие со стороны субъектов, руководящих органов на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направить их действия и получить желаемые результаты1.
Âнаучной литературе представлено немало и других определений управления.
Так, Е.А. Юшина рассматривает его как функцию организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающую их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности, взаимодействия внутрисистемного и межсистемного2.
Представителями кибернетики понятие управления определялось как «целенаправленное воздействие субъекта управления — управляющей системы — на объект управления — сложную динамическую систему»3.
Весьма точное определение управлению в государственной и муниципальной сфере дает Г.В. Атаманчук, полагающий, что управление — это целеполагающее, т.е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.)4.
Обобщая различные подходы к определению понятия управление, можно утверждать, что управление есть целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления в целях перевода его в новое качественное состояние или поддержания в установленном режиме. При этом в качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: че-
1Ñì.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономи- ческий словарь. 5-å изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007.
2Ñì.: Юшина Е.А. Местное самоуправление: политико-правовой анализ. Киров, 2001.
3Áåðã À.È. Кибернетика — наука об оптимальном управлении. М., 1964; Винер Н. Кибернетика и общество. М., 1958. С. 20.
4Ñì.: Атаманчук Г.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 29—30.
1. Ɇɟɬɨɞɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢɟ ɨɫɧɨɜɵ ɬɟɨɪɢɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
419 |
ловек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологиче- ские процессы, аппараты и т.д.
Говоря о субъекте и объекте в контексте решения управленче- ских задач, как правило, предполагают, что между ними установлены однородно направленные иерархические отношения. Субъект считается источником активности, генератором управляющего воздействия, которое воспринимает объект управления, а его неотъемлемым свойством является способность к реализации управляющих воздействий на основе принятых решений.
Таким образом, из вышесказанного следует, что категории субъекта и объекта управления представляют собой ключевые понятия в управленческой теории и определяющие элементы практики управления.
Каждый класс и вид управления предполагает глубокое знание как объекта, так и субъекта управления.
В социальном управлении объект одновременно выступает и его субъектом, так как и в том и в другом случае речь идет о людях и составляемых ими социальных общностях. Каждый человек имеет определенный пол, возраст, способности, темперамент и характер, что находит отражение и в характеристиках соответствующих социальных систем.
Для муниципального управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. Из того, что понимается под системой муниципального управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным управлением.
Прежде всего, имеется в виду взаимосвязь субъекта муниципального управления (органов местного самоуправления) с управляемой системой (муниципальным образованием). Можно сказать, что субъект муниципального образования не может существовать без соответствующих управляемых объектов (просто теряется смысл их существования вообще) и только в совокупности они могут образовывать систему муниципального управления. Последняя призвана обязательно охватывать:
а) организацию и функционирование субъекта управления — органов местного самоуправления (управляющую подсистему);
б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом — муниципальным образованием (управляемой подсистемой);
в) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсис-
420 |
II. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɟ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ |
темы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия либо участвуют в их формировании.
И здесь уместно привести наиболее отвечающее сути определение муниципального управления, предлагаемое А.А. Васильевым, как «управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему — муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями его существования и развития. Это целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления»1.
Таким образом, муниципальное управление представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование в целях повышения уровня и качества жизни населения. При этом субъектом муниципального управления выступают органы местного самоуправления (муниципального управления), объектом — само муниципальное образование, а главной целью — наиболее полное удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества.
Представляется необходимым отметить, что особенности муниципального образования как объекта управления, включающего все стороны жизни людей, определяют и саму специфику муниципального управления.
К примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, «нравственную» эффективность тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов муниципального управления, так как население управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя контроль деятельности органов муниципального управления).
В то же время, поскольку основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, расположенных на территории города, удовлетворению интересов и потребностей местного сообщества, их деятельность как субъекта управления имеет двойственную природу, включая как вопросы общего взаимодействия с хозяйствующими субъектами, так и непосредственное регулирование хозяйственных отношений муниципальных предприятий и организаций. При этом целью является не только координация (регламентация) хозяйственной деятельности этих субъектов, но и создание для нее благоприятных условий.
1 Васильев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 7.
1. Ɇɟɬɨɞɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢɟ ɨɫɧɨɜɵ ɬɟɨɪɢɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
421 |
1.5. ȼɢɞɵ ɫɭɛɴɟɤɬɨɜ ɢ ɨɛɴɟɤɬɨɜ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
Эффективное управление муниципальным образованием в соответствии с действующим законодательством невозможно без понимания того, кто выступает в качестве субъекта, а точнее — субъектов управления, органов управления и объектов управления на территории муниципального образования и соответственно их полномочий, компетенции, порядка взаимодействия.
Субъект муниципального управления имеет сложную организационную структуру, представляя собой совокупность организационно оформленных групп людей (муниципальных служащих), соединенных соответствующими связями и управленческими отношениями.
Âотличие от местного самоуправления, где население выступает
èкак субъект, и как объект в одном лице, субъектом муниципального управления являются непосредственно органы муниципального управления, в организационно-структурном плане включающие представительный орган, исполнительный орган и высшее должностное лицо местного самоуправления на данной территории.
Представительный орган (думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты, советы) является ведущим субъектом в системе органов муниципального управления, его главный признак состоит в том, что, «будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное сообщество и уполномочен этим сообществом на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности»1.
Исполнительный орган местного самоуправления (администрация муниципального образования) является неотъемлемой частью системы органов муниципального управления, выполняя функции оперативно-распорядительного характера по реализации решений представительных органов местного самоуправления, и наделен значительными полномочиями по решению вопросов местного зна- чения и осуществлению части государственных функций. Более детально статус и структура исполнительных органов определяются уставами муниципальных образований. Исполнительный орган в отличие от представительного является постоянно действующим органом. Решения, принимаемые исполнительным органом в пределах его компетенции, обязательны для всех юридических и физи- ческих лиц в границах этого муниципального образования.
Высшее должностное лицо муниципального образования может избираться населением на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо избираться представительным органом
1 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. С. 11.