МЕСТУПР

Депутаты вновь образованных муниципальных образований также избираются на прямых выборах.

Âсоответствии со ст. 3 Закона Калужской области от 28.12.2004 г.

¹8-ÎÇ «О регулировании некоторых правоотношений, связанных с реализацией Федерального закона от 06.10.2003 ¹ 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в Калужской области»1: «1. Установить, что представительные органы первого созыва вновь образованных муниципальных районов … избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

2. Установить, что главы вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий избираются представительным органом муниципального образования из своего состава и являются председателями соответствующих представительных органов местного самоуправления».

Âиюле 2004 г. был принят закон Ставропольского края, регулирующий некоторые вопросы организации местного самоуправления на территориях районов2. В соответствии с ним представительные органы поселений делегировали в состав советов муниципальных районов по два депутата, а главы соответствующих поселений вошли в него по должности. Число депутатов в районах составляет от 18 до 48 человек, их общее количество — 840, срок полномочий — 3 года. Глава муниципального района избирается из числа депутатского корпуса и председательствует на его заседаниях, а администрацию района возглавляет наемный менеджер, принятый на работу по контракту на конкурсной основе.

Условия контракта с главой администрации в части исполнения отдельных государственных полномочий устанавливаются региональным законом.

Âсоответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1/3 членов конкурсной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Оставшиеся 2/3 членов комиссии назначаются представительным органом муниципального образования.

1Весть. 2004. ¹ 405—406.

2Закон Ставропольского края от 27 июля 2004 г. ¹ 60-кз «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории районов Ставропольского края» // Ставропольская правда. 2004. ¹ 157—158 (23290—23291).

регулирующие вопросы муниципальной службы (Алтайский край1, Амурская область2 è äð.).

Немаловажным является вопрос о взаимной связи органов государственной власти субъектов Федерации с органами вновь сформированных муниципальных образований. Возникают вопросы формирования органов местной администрации в муниципальных районах, организации работы и взаимодействия с ними.

Поэтому с первых дней формирования органов местного самоуправления регулярно, практически еженедельно, проводятся семинары с руководящим составом.

В новом законе о местном самоуправлении в отличие от предыдущего подробно регулируются вопросы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и их осуществления.

Муниципальные образования районного звена, а также городские округа как раз и являются тем уровнем власти, где данные полномочия наряду с вопросами местного значения должны быть реализованы.

Региональными законами органы местного самоуправления наделены широким кругом полномочий в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства, оказания специализированной медицинской помощи и др. (Ставропольский край, Пензенская область3).

Реформа местного самоуправления предъявляет новые требования к параметрам межбюджетного регулирования.

Теперь основным приоритетом становится обеспечение вертикальной сбалансированности. Все доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации должны быть распределены пропорционально расходным обязательствам между всеми уровнями бюджетной системы внутри субъекта. Обеспечение вертикальной сбалансированности должно быть не только на региональном, но и на федеральном уровне.

1Закон Алтайского края от 7 декабря 2007 г. ¹ 134-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае» // Алтайская правда. 2007. ¹ 377—378.

2Закон Амурской области от 31 августа 2007 г. ¹ 364-ОЗ «О муниципальной службе в Амурской области» // Амурская правда. 2007. ¹ 170.

3См, например: Закон Ставропольского края от 1 декабря 2004 г. ¹ 121-КЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Ставропольском крае отдельными государственными полномочиями Ставропольского края по социальной поддержке детей инвалидов»; Закон Пензенской области от 22 декабря 2006 г. ¹ 1176-ЗПО «О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Пензенской области».

Значительный объем расходных обязательств, закрепленных за региональным уровнем, а также существенное расхождение налогового потенциала муниципальных образований привели в рамках реализации вышеуказанных федеральных законов к высокой централизации средств на субъектовом уровне. В связи с этим были приняты законы о межбюджетных отношениях субъектов Российской Федерации (Пензенская область1, Нижегородская область2).

Изменились структура и содержание межбюджетных трансфертов. Основу финансовой помощи составляют фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов), созданные в целях выравнивания уровня бюджетной обеспе- ченности муниципалитетов. Распределение средств указанных фондов будет производиться в соответствии с законодательно закрепленными методиками (Алтайский край3, Республика Дагестан4).

Таким образом, на территории Российской Федерации проведена работа по закреплению полномочий за органами местного самоуправления и ресурсов для их реализации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для успешной реализации реформы местного самоуправления на территории Российской Федерации необходима организация четкого взаимодействия региональных органов власти с органами местного самоуправления в новых условиях.

Кроме того, развитие и совершенствование тех форм и методов, которые в крае уже сложились и положительно себя зарекомендовали, а также внедрение и отработка новых, главным образом в части осуществления отдельных государственных полномочий.

К числу нормативных актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, помимо актов федеральных и субъектов Российской Федерации, относятся также муниципальные правовые акты. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ¹ 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

1Закон Пензенской области от 20 сентября 2005 г. ¹ 849-ЗПО «О межбюджетных отношениях в Пензенской области» // Пензенские губернские ведомости. 2005. ¹ 21. Ст. 48.

2Закон Нижегородской области от 14 июля 2005 г. ¹ 89-З «О межбюджетных отношениях в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2005. ¹ 134 (3306).

3Закон Алтайского края от 3 ноября 2005 г. ¹ 89-ЗС «О краевом фонде финансовой поддержки поселений» // Алтайская правда. 2005. ¹ 332.

4Закон Республики Дагестан от 8 декабря 2005 г. ¹ 60 «О республиканском фонде финансовой поддержки поселений Республики Дагестан» // Дагестанская правда. 2005. ¹ 280—282.

Федерации» в ст. 43 предусматривает следующую систему муниципальных правовых актов: устав муниципального образования, решение местного референдума (схода граждан), нормативно-правовые акты представительного органа, распоряжения и приказы иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Устав муниципального образования и оформленные в виде муниципальных правовых актов решения, принятые местным населением непосредственно на референдуме (сходе), являются муниципальными правовыми актами высшей юридической силы, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и актам, принятым местным населением непосредственно.

По первым итогам реализации реформы местного самоуправления

в регионах Российской Федерации считаем необходимым подчеркнуть следующее:

1.В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г.

¹131-ÔÇ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение значительной части вопросов местного значения, связанных с необходимостью организации хозяйственной деятельности (в первую очередь в сфере коммунальных услуг), возлагается на создаваемые муниципальные образования на уровне городских и сельских поселений. Городские и особенно сельские поселения, как правило, не обладают достаточными ресурсами для решения этих вопросов. В условиях действия переходных положений для большинства субъектов Российской Федерации необходимо принять меры к созданию условий для самостоятельного решения этими муниципальными образованиями вопросов местного значения после 1 января 2006 г., которые в значительной степени могут быть связаны с использованием гражданско-правовых механизмов, в том числе межмуниципальных хозяйственных обществ.

2.В целях обеспечения непрерывности предоставления муниципальных (в частности, коммунальных) услуг необходимо создание соответствующих правовых, материальных и организационных условий для надлежащего решения вопросов местного значения и организационных условий для надлежащего решения вопросов местного значения на поселенческом уровне. Муниципальным образованиям должны быть в обязательном порядке безвозмездно переданы (в порядке перераспределения) объекты государственной собственности, муниципальной собственности, обеспечивающие решение вопросов местного значения. Субъектам Российской Федерации следует принять меры к обеспечению процесса передачи и оформления соб-

ственности, а также осуществлять законодательную и методическую поддержку организации решения вопросов местного значения.

3.Прогнозы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации строятся с учетом развития органов местного самоуправления. Территориальное планирование поселений разрабатывается на основе социально-экономического развития территории. В связи с этим наделять органы законодательной (представительной) власти субъектов Федерации правом утверждать документы перспективного (10—15 лет) планирования поселений, что исключит волюнтаризм в градостроительной деятельности в муниципальных образованиях при переизбрании органов местного самоуправления.

4.Реализация муниципальными образованиями норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует постоянного изучения и анализа. Эта работа осуществляется, но подчас она носит фрагментарный характер. При таком подходе проблемы местного самоуправления не решить.

Более того, Федеральный закон чрезвычайно подробно регулирует отдельные положения, что не всегда правильно, так как это приводит:

ξво-первых, к признанию утратившими силу региональных законом о местном самоуправлении, которые должны учитывать региональную специфику, сложившиеся обычаи и традиции;

ξво-вторых, сложившаяся практика не позволяет субъектам Федерации по многим вопросам осуществлять собственное правовое регулирование.

В этой связи субъекты Федерации могут использовать только один вариант — обращаться с законодательными инициативами на уровень Федерации и продвигать такие инициативы, вплоть до их принятия. Федеральный закон имеет юридические неточности и пробелы в организации структуры органов местного самоуправления и территориальной организации, осуществлении финансово-хозяй- ственной деятельности.

Возникают неясности по порядку разграничения вопросов местного значения между районным и поселенческим уровнями, закреплением собственности.

5. В условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации, реформирования системы жилищнокоммунального хозяйства от руководителей муниципальных образований потребуются новые знания и навыки. В этой связи возникает острая необходимость в подготовке и переподготовке муниципаль-

ных служащих. Необходимо ускорить создание профессиональной муниципальной службы на принципах продвижения по заслугам, открытого конкурса, равного доступа и нейтральности, что должно найти свое отражение в Федеральном законе о муниципальной службе в Российской Федерации.

Итак, законодательство субъектов Российской Федерации нуждается в серьезном совершенствовании, основными направлениями которого следует назвать:

1)обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

2)разработку собственных норм, а не воспроизведение норм федерального законодательства;

3)конкретное отражение в законодательстве региональных особенностей и местных проблем;

4)наполнение реальным содержанием демократических принципов местного самоуправления.

Основные направления и задачи реформы местного самоуправления в ходе осуществления административной реформы в Российской Федерации. Вступление России XXI в. ознаменовалось началом самых масштабных со времени принятии Конституции России преобразований политического устройства: проведение административной реформы, совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления — системы публичной власти в целом. Вектор приоритетов внутренней политики государства на рубеже веков явно сместился в направлении от реформирования экономи- ческой системы к укреплению государства1. «…Опыт последнего десятилетия прошлого века достаточно убедительно свидетельствует: новые экономические отношения без должного реформирования системы власти, без целенаправленного государственного и муниципального управления не только не обеспечили подъема уровня и качества жизни, но во многом способствовали резкому падению благосостояния большинства граждан России»2.

Как отмечалось в докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2004 г.), «2004 г. стал в определенной степени ключевым в процессе масштабных и комплексных реформ, начатых по инициативе Пре-

1Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и администра- тивно-территориальное устройство России. М.: Дело, 2005.

2Òàì æå. Ñ. 5.

зидента Российской Федерации в 2000—2002 гг. и продолженных в 2003—2004 гг.: по модернизации государства, повышению эффективности системы публичной (государственной и местной) власти и государственного аппарата, укреплению институтов демократии и гражданского общества, повышению гарантий защиты конституционных прав граждан.

Среди них можно выделить:

ξреформу в сфере федеративных отношений и реформу местного самоуправления;

ξреформу государственного устройства Российской Федерации;

ξадминистративную реформу и реформу государственной службы;

ξреформу политической системы и порядка формирования за-

конодательных (представительных) органов государственной власти…»1.

Как далее отмечалось в докладе, «реформирование местного самоуправления в 2004 г. осуществлялось на основе принятого в 2003 г. Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»2.

Качество законодательного обеспечения реформы местного самоуправления должно оцениваться в контексте всего комплекса мер административной реформы, и прежде всего реформы по разграни- чению полномочий между органами публичной власти трех уровней: органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Основные цели реформы местной власти были сформулированы в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 и 2003 гг. Важнейшими из них являются создание эффективно действующей системы оказания услуг публичной властью гражданам и приближение органов местного самоуправления к населению. Эти цели соответствуют международным обязательствам Российской Федерации, которые Россия взяла на себя, ратифицировав Европейскую хартию местного самоуправления.

В 2004 г. практически завершился первый этап реформы местной власти — формирование двухуровневой модели территориаль-

1См: Часть II глава 1 доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2004 г. М., 2004. С. 13).

2Òàì æå. Ñ. 15—19.

ной организации местного самоуправления. Сложность законодательного обеспечения реформирования местного самоуправления заключается в необходимости практически одновременного реформирования территориальных, организационных и бюджетных основ, разграничения полномочий между уровнями публичной власти и двумя типами муниципальных образований, как существующих, так и вновь создаваемых.

Реализация конституционного принципа территориальной организации местной власти в городских и сельских поселениях и на иных территориях через установление базового принципа двухуровневой территориальной организации местной власти привела к необходимости системного уточнения положений действующего федерального законодательства по вопросам компетенции органов местного самоуправления, их бюджетных, имущественных и других прав.

Принятие в 2003—2004 гг. поправок в Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. ¹ 122-ФЗ создало необходимые правовые условия для ликвидации «нефинансируемых мандатов» на местном уровне и финансового обеспечения расходных полномочий двух типов муниципальных образований.

Административная реформа, инициированная в 2000 г. Президентом России В.В. Путиным, прямо затрагивает именно чиновников и управленцев, решает вопросы новой организации органов власти всех уровней, а потому важна для каждого гражданина. Реализация реформы происходит по трем направлениям: коренная реформа местного самоуправления; завершение реформы организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации; реформирование системы государственной и муниципальной службы1.

Муниципальная реформа, являясь частью административной реформы, направлена на создание оптимальной модели управления на муниципальном уровне. Ее основная цель, которая в целом совпадает с целью административной реформы, — решение проблем социально-экономического развития российского общества, упро- чение механизма, способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, становлению России как демократического правового и социального государства. Кроме того, в процессе реализации реформы местного самоуправления должна быть создана такая система управления, которая бы обеспе-

1 Клешко А.М., Иванов А.Ю. Реформа местного самоуправления // ДЕПУТАТСКИЕ ВЕСТИ. Бюллетень Ассоциации по взаимодействию представительных органов государственной власти и местного самоуправления Красноярского края. 2003. 16 янв.