Раздел 4. Подготовка плана продвижения публичного решения в Правительстве рф (Григорьев. В.)

Актуальность стоящей в данном разделе эссе задачи заключается в отработке навыков определения плана прохождения государственного решения по различным органам власти. Такой навык чрезвычайно необходим как для студентов, которые собираются связать своё будущее с государственной службой, так и для студентов, которые намерены работать в частном бизнесе. Такой тип работы формирует способность и умение планировать и осуществлять деятельность по подготовке и утверждению решений в средне- и долгосрочной перспективе.

При написании текста эссе я использовал регламенты Правительства Российской Федерации (создан Постановлением Правительства №260 от 1 июня 2004 года с изменениями на 26 ноября 2008 года) и Комиссии по Федеральной связи (создана 13 апреля 2006 Постановлением Правительства №213; преобразована Постановлением Правительства №215 от 28 марта 2008 года в Комиссию по федеральной связи и информационным технологиям), Проект и окончательный текст «Концепции региональной информатизации до 2010 года»

На основе определённого в предыдущем эссе алгоритма цикла процесса принятия решения в данном эссе перед нами стоит задача составления примерной схемы принятия нового решения с учётом конструктивной критики недостатков реально утверждённого решения. Для этого необходимо составить своеобразную «дорожную карту», в которой шаг за шагом будет расписываться процесс принятия решения от инициирования подготовки проекта до реализации и мониторинга. В нашем случае специфика механизма принятия решения заключается в том, что он осуществляется в органах исполнительной власти. Степень прозрачности органов государственной власти Российской Федерации намного ниже, чем в развитых демократических странах, а степень транспарентности работы органов исполнительной власти ниже, чем органов законодательной власти, что характерно для всех или почти всех государств мира. Таким образом, многие фазы предлагаемого нами плана соответствуют скорее нормативным требованиям к процессу принятия административных решений, а не происходят в реальности, на практике. С учётом существующей системы органов исполнительной власти ниже излагается план продвижения государственного решения по принятию альтернативного проекта «Концепции региональной информатизации до 2010 года» на основе первоначального проекта документа. Весь процесс делится на подготовительную, основную и завершающую фазу.

На подготовительной фазе происходит выдвижение идеи необходимости и важности принятия документа, получение поддержки на уровне Правительства Российской Федерации или даже Президента России или его Администрации, а также определение концепции документа.

На первом этапе происходит инициирование подготовки проекта «Концепции региональной информатизации». При определении органа (или группы лиц), которые приняли решение об инициировании подготовки проекта Концепции, я исхожу из разделяемого мной мнения ряда исследователей, например, О. В. Гаман-Голутвиной¹, что задача модернизации России всегда исходит от её высшей политической элиты. Концепция, несомненно, направлена именно на модернизацию страны, так как она должна одновременно реализовывать задачи двух важнейших реформ: административной (в аспекте повышения эффективности работы бюрократического аппарата) и борьбы с коррупцией. Едва ли такой амбициозный проект мог созреть на уровне группы граждан или даже местного самоуправления или нижнего звена исполнительной власти. К тому же, необходимо учитывать традиционную пассивность чиновников и нежелание «высовываться», брать инициативу на себя, ведь она нередко бывает наказуема. Кроме того, идея «электронного правительства» не нова и уже активно используется во многих странах мира. Таким образом, я полагаю, что инициирование подготовки проекта «Концепции региональной информатизации до 2010 года» должно произойти на уровне Президента России или его Администрации, возможно (но с небольшой долей вероятности), на уровне Правительства России.

Формально подготовка проекта Концепции должна быть инициирована во исполнение пунктов 5 и 6 Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2008 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р. Решение об издании распоряжения о подготовке столь важной концепции обычно принимается на уровне Президиума Правительства. На втором этапе формируется перечень органов исполнительной власти, которые имеют отношение к принятию и реализации принятого решения или выступают в качестве заказчиков. Связь с решением может выражаться: в проведении технической или финансовой экспертизе, в участии в непосредственной реализации окончательного решения, в предоставлении необходимых технологий или в оценке возможности применения отдельных технологий в других сферах и последующем применении. В нашем случае заказчиками выступают Министерство связи и массовых коммуникаций, Министерство экономического развития, Федеральная служба безопасности, Федеральное космическое агентство. После издания распоряжение оно направляется в Аппарат Правительства, в Департамент протокола для регистрации.

На третьем этапе происходит формирование рабочей группы для подготовки текста проекта Концепции. Я исхожу из того, что концепция документа была определена в устной форме его инициатором, а потому на данном этапе рабочая группа отвечает лишь непосредственно за текст в заранее заданных рамках. Рабочая группа формируется из числа сотрудников Федерального агентства по информационным технологиям (Росинформтехнология – именно на этот орган Правительство в реальности возложило задачу подготовки документа), а также экспертов из различных областей (финансы, информационные технологии и др.). Курирующим органом выступает Министерство связи и массовых коммуникаций.

На четвёртом этапе в рабочей группе составляется текст проекта Концепции с учётом целей и задач, сформулированных в Программе социально-экономического развития, а также с учётом финансовых расходов на её реализацию и имеющихся технологических возможностей. Для эффективной реализации проект должен содержать определения важнейших понятий, в том числе региональной информатизации, типовых решений региональной информатизации, электронного правительства, цели и задачи Концепции, механизм и этапы реализации Концепции.

На пятом этапе происходит рассмотрение проекта Концепции на заседании рабочей группы. Сроки заседания определяются заранее, согласно регламенту Комиссии в конце года формируется годовой план на следующий год, однако возможно внесение в него поправок «может быть принято также председателем Комиссии по мотивированному предложению члена Комиссии, ответственного за подготовку вопроса, рассматриваемого на заседании». Тем более что Постановление Правительства было издано в январе, когда годовой план должен уже быть составлен. На заседании координатор проекта выступает с докладом, возможно выступление содокладчиков (например, тех членов рабочей группы, которые отвечали за определённые части концепции, к которой имеются вопросы или которые имеют особую важность); после выступлений проходят прения. К докладу должно прилагаться экспертное заключение Министерства финансов, Министерства юстиции и Аппарата Правительства. После завершения прений проводится голосование; в случае утверждения Концепция передаётся в Министерство связи и массовых коммуникаций, в случае отклонения – возвращается на доработку.

На шестом этапе, после получения текста Концепции Министерство связи и массовых коммуникаций должно поставить вопрос о внесении проекта в повестку дня Правительственной комиссии по делам связи и информационных технологий. В случае наличия разногласия по вопросу повестки дня заседания, по решению председателя Комиссии, вопрос может быть исключен из повестки дня заседания и направлен для дополнительной проработки. Председателем Комиссии является министр связи и массовых коммуникаций, в Комиссию также входят заместители министра, руководители Федерального агентства связи, Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, начальник оперативно-технического управления Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, представитель Комитета Государственной Думы РФ по энергетике, транспорту и связи, начальник связи Вооруженных Сил России, начальник Управления защиты информации и обеспечения безопасности спасательных работ МЧС России, начальник Управления специальной связи Службы внешней разведки России, начальник Управления планирования и организации служебной деятельности Государственной фельдъегерской службы России, заместитель руководителя Федеральной службы по тарифам, заместитель руководителя Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, заместитель руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. На заседании также могут присутствовать «представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, научных, общественных и иных организаций, сотрудники рабочего аппарата, непосредственно осуществляющие подготовку материалов по рассматриваемым вопросам». В случае положительного решения координатор должен выступить с докладом о проекте, в котором тезисно должны содержаться основные положения Концепции. К тексту проекта должно также прилагаться экспертное заключение, которое составляется экспертной комиссией, состоящей из специалистов федеральных органов исполнительной власти, представленных в Комиссии, научных, общественных и иных организаций. После представления доклад ставится на голосование. В случае низкого качества Концепции или несогласия с основными положениями проект Концепции может быть отклонён. Однако результат голосования фактически определён заранее, так как согласно Регламенту работы Комиссии, члены Комиссии должны ещё до заседания представить свои замечания и предложения. В таком случае он возвращается на доработку в рабочую группу Федерального агентства по информационным технологиям. При наличии разногласий между членами Комиссии по проекту решения Комиссии, член Комиссии, ответственный за его подготовку, совместно с рабочим аппаратом Комиссии организует проведение согласительного совещания не позднее, чем за пять дней до заседания Комиссии. В случае утверждения члены Комиссии переходят к обсуждению поправок. Затем проект Концепции вновь ставится на голосование. В случае одобрения документ передаётся в Правительство России.

На седьмом этапе происходит голосование по проекту Концепции в Правительстве России, однако оно имеет скорее формальный характер. В случае одобрения проекта, он поступает в Аппарат Правительства в Правовой департамент и Департамент экономики и финансов для окончательной проверки после внесения в него поправок на разных уровнях. В случае положительного заключения Президиум Правительства своим постановлением придаёт проекту Концепции законную силу.

Завершающая фаза связана с реализацией принятой Концепции. На этапе разрабатываются конкретные механизмы реализации документа. В частности, Совет региональной информатизации должен отбирать и тестировать технологии, которые он тестирует и в случае одобрения должен предлагать в качестве типовых решений региональной информатизации для экономии средств на их разработку и решения задачи совместимости систем «электронного правительства» всех уровней и территорий. Совет должен включать представителей субъектов Российской Федерации, руководители региональных советов по информационным технологиям, представители федеральных органов государственной власти, представители компаний-производителей решений по реализации электронного правительства региона, то есть весь круг лиц, которые ответственны или заинтересованы в реализации данной Концепции. Кроме того, Совет по региональной информатизации должен быть создан в каждом регионе России, а при Совете должен действовать Экспертный Совет, осуществляющий экспертизу предлагаемых для включения в состав программы мероприятий, конкурсных предложений, заданий и рабочих программ и результатов их реализации, подготовку заключений и рекомендаций по данным вопросам. Также осуществляется контроль над исполнением Концепции в части соответствия поставленным целям и задачам, а также финансовой целесообразности применяемых средств и методов.

Наконец, на заключительной фазе происходит мониторинг реализации Концепции и внесение поправок с учётом совместимости «электронных правительств» всех субъектов федерации и различных уровней властей. Мониторинг должен осуществляться одним из уже существующих органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Одним из параметров мониторинга является уровень развития информационных технологий для предоставления услуг населению, поэтому также необходимо регулярно проводить измерение общественного мнения для более объективной оценки уровня информатизации систем власти, ведь статистические данные не всегда отражают реальную ситуацию.

Принятие концепции – это сложный, многоуровневый процесс. Для его прохождения требуется получение одобрения на уровне рабочей группы Федерального агентства по информационным технологиям, Правительственной комиссии по делам связи и информационных технологий, Правительства России, а окончательное утверждение происходит на заседании Президиума Правительства России. На мой взгляд, наиболее важным этапом на пути утверждения проекта Концепции является заседание Правительственной комиссии по делам связи и информационных технологий, так как именно на этом уровне происходит наиболее значительная корректировка текста Концепции. Кроме того, именно на этом уровне наиболее вероятно возвращение Концепции на доработку в рабочую группу, что в действительности произошло с реально принятой «Концепцией региональной информатизации до 2010 года». Поэтому очень важно заранее заручиться поддержкой членов Комиссии. Так как Комиссия непосредственно подчиняется Правительству, то рассмотрение Концепции на этом уровне обычно является чистой формальностью, и текст не вызывает особых нареканий. Одобрение на уровне рабочей группы редко сталкивается с проблемами, так как рассматривают Концепцию практически те же люди, которые участвуют в её разработке.

Так как при представлении Концепции на рассмотрение необходимо иметь финансовую и правовую экспертизу, важно заранее заручиться поддержкой в части определения расходов на реализацию программы. Однако в нашем случае проблем в данном вопросе возникнуть не должно, так как разработка Концепции была инициирована на самом высшем уровне, а потому была принципиально согласована с важнейшими министерствами и ведомствами. Для успешного прохождения правовой экспертизы необходимо составить перечень законов и подзаконных актов всех уровней, которые предстоит изменить в связи с реализацией Концепции.