Стаття 211. Відповідальність за порушення земельного законодавства

1. Громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за такі порушення:

а) укладення угод з порушенням земельного законодавства;

б) самовільне зайняття земельних ділянок;

в) псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами;

г) розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель;

ґ) невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням;

д) порушення строків повернення тимчасово займаних земель або невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням;

є) знищення межових знаків;

є) приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок;

ж) непроведення рекультивації порушених земель;

з) знищення або пошкодження протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень;

и) невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту;

і) самовільне відхилення від проектів землеустрою;

ї) ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них;

й) порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок.

2. Законом може бути встановлено відповідальність і за інші порушення земельного законодавства.

До частини першої. У коментованій частині описані різні порушення земельного законодавства. Слід наголосити, що дана "норма" ніякого регулятивного та охоронного значення не має - нікого не можна притягти до відповідальності на підставі ч. 1 ст. 211 ЗКУ. Відповідальність може настати за нормами цивільного, адміністративного, кримінального та іншого законодавства, які встановлюють конкретні санкції за описані правопорушення. При цьому застосування таких санкцій не вимагає посилання на ч. 1 ст. 211 ЗКУ.

До пункту "а". Порушення при укладенні угод можуть полягати як у недодержанні вимог щодо порядку укладення, так і у суперечності змісту угод та наслідків їх виконання нормам чинного законодавства (див. коментар до ст. 210 ЗКУ). Такі порушення тягнуть недійсність (нікчемність або оспорюваність) укладеної угоди.

До пункту "б". З огляду на численність та суспільну небезпеку земельних правопо­рушень у вигляді самовільного зайняття земель та самовільного будівництва на початку 2007 року ці діяння було криміналізовано шляхом доповнення КК України статтею 197-1. За відсутності ознак злочину, передбачених даною статтею, відповідальність за самовільне зайняття може наставати за ст. 53-1 КУпАП.

Разом з тим, у наведених актах (КУпАП та КК України) значення терміну "самовільне зайняття" не розкривається. Натомість, у ст. 1 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" самовільне зайняття земельних ділянок визначається як "будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними". Таке визначення є вкрай невдалим і, як слушно зазначає О.В. Лугина, сприяє встановленню хибної практики, за якою використання земельної ділянки, щодо якої прийнято рішення про її надання, але без правоустановчих документів, не вважається самовільним захопленням⁵⁰¹.

Така хибна практика знайшла відображення, зокрема, у листі позиції Держкомзему України від 11.11.2008 №14-17-4/12991 "Щодо застосування терміна "самовільне зай­няття земельної ділянки", де закріплена позиція, за якою за відсутності правоустановчих документів, проте за наявності "рішення відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про передачу у власність або надання у користування (оренду) земельної ділянки ч[и] відповідного правочину" відповідна особа не може вважатися такою, що вчинила самовільне зайняття. У таких випадках державним інспекторам рекомендовано видавати припис "з вимогою усунути порушення земельного законодавства" і лише за невиконання цього припису притягати винного до відповідальності (саме за невиконання припису - ст. 188-5 КУпАП).

Викладену позицію ми не поділяємо. Вона грунтується на звуженому (незрозуміло, чому) визначенні терміну самовільне зайняття, викладеному в Законі. Але якщо бути формалістом, слід звернути увагу на початок ст. 1 Закону, де визначається термін "самовільне зайняття": «У цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні". Таким чином, відповідне визначення формально не стосується положень КК України та КУпАП.

На наш погляд, поняття "самовільне зайняття" у КК України та КУпАП мають автономне розуміння, яке відповідає загальноприйнятому значенню цього терміну. В загальноприй­нятому розумінні, на нашу думку, самовільне зайняття земельної ділянки - це будь-яке її фактичне використання, яке здійснюється без правових підстав і за своїм характером виключає можливість нормального користування земельною ділянкою з боку інших осіб. Якщо законодавець хотів змінити значення цього терміну у КК України та КУпАП у бік звуження, слід було вносити зміни до цих актів.

До пункту "в". Окрім можливості застосування цивільної відповідальності (див. коментар до ст.ст. 156,157 ЗКУ), за дане правопорушення можуть бути застосована адміністративна та кримінальна відповідальність, зокрема, передбачена ст.ст. 52, 53 КУпАП, ст.ст. 239, 252, 254 КК України.

Конструкція норм КК України не дозволяє зробити однозначні висновки про співвідношення ст. 236 {"Порушення правил екологічної безпеки") та ст. 239 "Забруднення або псування земель" КК України, співвідношення ст. 239 та ст. 254 ("Безгосподарське вико­ристання земель "). Диспозиції статей вказують, що ст. 239 є спеціальною як по відношенню до ст. 236, так і ст. 254. Між тим, зовсім на інше вказують санкції даних статей. Правоза-стосовча практика поки що віддає перевагу кваліфікації діянь, що підпадають під ознаки усіх трьох статей, за ст. 254 КК України. Так, за цією статтею порушено справи за фактом організації та функціонування на території радгоспу-заводу "Гурзуф" двох несанкціонованих звалищ площею 9000 кв. м⁵"².

До пункту "г". Описане у коментованому пункті правопорушення може тягти відповідальність за різними статтями глави 5 КУпАП ^Адміністративні правопорушення в галузі охорони праці і здоров 'я населення"), напр., ст.ст. 42 ("Порушення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм"), 46-1 ("Порушення вимог режиму радіаційної безпеки в місцевостях, що зазнали радіоактивного забруднення"), глави 8 ("Адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві тау сфері викори­стання паливно-енергетичних ресурсів") - напр., ст.ст. 95 ("Порушення правил і норм з ядерної та радіаційної безпеки при використанні джерел іонізуючого випромінювання). При вчиненні даного правопорушення також може бути припинене право користування земельною ділянкою (див. ст. 144 ЗКУ та коментар до неї). Кримінальна відповідальність може наставати також за ст. 236 КК України.

До пункту "г". Див. коментар до норм розділу 2 та глави 22 ЗКУ.

За описане правопорушення можливо застосування адміністративної відповідальності за ст. 53 КУпАП, а також в разі невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної та ядерної безпеки або охорону природних ресурсів - за ст. 188-5 КУпАП, а так само застосування ст. 188-11 КУпАП ^Невиконання постанов, розпоряджень, приписів, висновків, а так само інших законних вимог посадових осіб органів, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби"). У випадку настання тяжких наслідків при нецільовому використанні земель може бути застосована кримінальна відповідальність, наприклад, за ст. 254 КК України.

До пункту "д". Див. ст. 54 КУпАП «Несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням "), а також ст.ст. 188-5, 188-П КУпАП. Паралельно можуть бути застосовані положення цивільного законодавства щодо відшкодування збитків, якщо вони мали місце.

До пункту "е". Відповідальність за дане правопорушення передбачена ст. 56 КУпАП.

До пункту "є". Положення коментованої норми були реакцію на поширену за "радянських" часів практику приховування даних про площі, що перебували в обробітку сільськогосподарських підприємств, що дозволяло керівникам господарств штучно збільшувати показники врожайності з одиниці площі. У даний час норма майже повністю втратила свою актуальність (див. також коментар до п. "д" ч. 1 ст. 91, п. "д" ч. 1 ст. 96 ЗКУ).

Між тим, слід мати на увазі, що для посадової особи, котра вносить відомості про стан земель до відповідної документації, здійснює реєстрацію правоустановчих документів передбачена відповідальність за ст. 53-2 КпАП ("Приховування або перекручення даних земельного кадастру"), а також ст.ст. 364 ("Зловживання владою або службовим становищем"), 365 (^Перевищення влади або службових повноважень"), 366 ("Службове підроблення") та ін. КК України.

До пункту "ж". У випадку непроведення рекультивації порушених земель можуть бути застосовані ст.ст. 52, 53, 55 КУпАП, ст.ст. 252, 254 КК України.

До пункту "з". За передбачене цим пунктом правопорушення передбачена відповідальність за ст.ст. 53 ("Порушення правил використання земель" - передбачає відповідальність за "знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд і Захисних лісонасаджень"), 65-1 КУпАП ("Знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг та захисних лісових насаджень ").

До пункту "и". Щодо змісту обов'язку по зніманню та збереженню родючого шару грунту див. ст. 168 ЗКУ та коментар до неї. На підставі ст. 143 ЗКУ правопорушник може бути Позбавлений права на земельну ділянку. Крім того, це не звільняє його від відшкодування заподіяної Шкоди за нормативами наказу Мінекобезпеки України від 27.10.1997 №171 "Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства".

До пункту "і". Відповідальність за порушення даного виду передбачена ст. 55 КУпАП, яка, щоправда, стосується тільки проектів внутрігосподарського землеустрою, що не дозволяє застосувати дану норму до усіх інших видів проектів землеустрою, перелічених у ст. 25 ЗУ "Про землеустрій". Між тим, за відхилення від таких "інших" проектів за певних умов також може наступати, наприклад, адміністративна відповідальність ~ за "порушення правил використання земель" (ст. 53 КУпАП), кримінальна - за "безгосподарське використання земель" (ст. 254 КК України) тощо.

До пункту "ї". Ухилення від державної реєстрації прав на земельні ділянки має наслідком Незаконність користування ними і визнання такого користування самовільним. Див. коментар до ст.ст. 125, 126, 212 ЗКУ. Відповідальності власне за "ухилення від реєстрації" законо­давство не передбачає. Це видається недоцільним.

До пункту "й". Порушення строків розгляду заяв про відведення земельних ділянок Поки що не передбачене як окремий склад правопорушення, що часто призводить до злов­живань. Мо_ЖЛИВИм (хоча на практиці й не дуже ефективним) засобом захисту в даному випадку є Подання позовів до суду у зв'язку з бездіяльністю посадових осіб з вимогою про спонукання їх до розгляду таких заяв і, за певних умов, притягнення до відповідальності в разі невиконання рішення суду за ст. 382 КК України ("Невиконання судового рішення ").

До частини другої. Розглянемо окремі види відповідальності, що можуть бути застосовані _За "інші" порушення земельного законодавства.

Цивільна відповідальність за завдану шкоду. Незалежно від того, чи назване відповідне правопорушення у ч. 1 коментованої статті, у разі заподіяння ним шкоди така шкода підлягає відшкодуванню. Щодо особливостей цивільної відповідальності за шкоду, заподіяну земель­ними правопорушеннями, див. ст.ст. 156, 157 ЗКУ та коментар до них.

Адміністративна відповідальність за земельні правопорушення. У ч. 1 перерахована лише незначна кількість порушень земельного законодавства, що тягнуть застосування адміністративної відповідальності. Більшість же складів адміністративних земельних Правопорушень передбачені у главі 7 "Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам ятників історії та культури" КУпАП. Також відповідні склади можуть міститися й в інших главах КУпАП і навіть інших законах -див., наприклад, ЗУ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" (ст. 46).

Кримінальна відповідальність за злочини у галузі земельних відносин. Низка порушень земельного законодавства через свою суспільну небезпечність утворює склади злочинів. Чинний КК України передбачає низку "земельно-правових" складів злочинів, які Вміщено до розділу VIII кодексу "Злочини проти довкілля".

Дисциплінарна відповідальність настає та такі земельні правопорушення, що можуть розглядатися як порушення трудової дисципліни. Така відповідальність настає на загальних засадах, передбачених КЗпП України, до порушників можуть бути застосовані стягнення у вигляді догани або звільнення (у випадках, прямо передбачених законом). Застосування відповідальності регламентується положеннями глави X "Трудова дисцитінсГ КЗпП України (ст.ст. 147-151).

Господарсько-правова відповідальність за земельні правопорушення. Хоча коментована стаття про такий різновид відповідальності не згадує, проте навність норм законодавства та їх спірна галузева належність зумовлюють до проведення аналізу даного виду відповідальності за земельні правопорушення. Так, B.C. Щербина визначає господарсько-правову відповідальність як "економічні за змістом і юридичні за формою методи впливу на економічні інтереси суб'єкта господарювання - правопорушника"⁵¹⁰. О.М. Вінник пропонує схоже визначення, розглядаючи господарсько-правову відповідальність як "майново-організаційні за змістом і юридичні за формою заходи впливу на економічні інтереси учасників господарських правовідносин у разі вчинення ними господарського правопорушення"™. На наш погляд, господарсько-правову відповідальність доцільно визначати як правовідносини із застосування до правопорушника господарських санкцій, підкріплених державним примусом, у з 'язку із вчиненням суб 'єктом господарювання господарського правопорушення.

Відповідно до ч.ч. 2 та 3 ст. 217 ГК України, за господарське правопорушення можуть бути застосовані такі види санкцій: (1) відшкодування збитків, (2) оперативно-господарські санкції, (3) штрафні санкції, (4) адміністративно-господарські санкції. На наш погляд, господарсько-правова відповідальність у вигляді відшкодування збитків охоплюється цивільною відповідальністю; що ж стосується оперативно-господарських та штрафних санкцій, їх застосування за земельні правопорушення досить малоймовірне. Тому зупини­мось більш детально на адміністративно-господарських санкціях.

Ст. 239 ГК України передбачає достатньо великий перелік адміністративно-господарських санкцій, що можуть бути застосовані за господарські правопорушення. З найбільшою імовірністю за земельні правопорушення можуть бути застосовані такі з них, як (1) адміністративно-господарський штраф та (2) обмеження або зупинення діяльності суб 'єкта господарювання.

Визначення та загальна характеристика адміністративно-господарського штрафу (засто­сування даної санкції у доктрині фінансового права визначається як фінансово-правова відповідальність: на таких позиціях знаходяться Л. К. Воронова⁵⁰⁵, М. В. Карасева⁵⁰⁶, Т. О. Коломоєць⁵⁰⁷, О. П. Орлюк⁵⁰⁸, Д. О. Гетманцев⁵"', 3. М. Будько⁵¹⁰ та ін. вчені) вміщені у ст. 241 ГК України.

Склади правопорушень, що можуть мати характер земельних, за які застосовується адміністративно-господарський штраф, визначені, зокрема, ЗУ "Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення" (ст.ст. 46, 47), "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" (ст. 17), Декретом KM України "Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення" (ст. 8); ЗУ "Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування", ЗУ "Про порядок пога­шення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами". За певних умов всі передбачені цими нормами правопорушення можуть розглядатися як порушення земельного законодавства.

Засади застосування адміністративно-господарського штрафу визначаються загальними положеннями ГК України про застосування господарсько-правової відповідальності (глава 24), а особливості застосування штрафів за окремі правопорушення визначаються законами, що встановлюють такі штрафи.

Господарсько-правову відповідальність, пов'язану із застосуванням адміністративно-господарських штрафів, іноді "плутають" із адміністративною відповідальністю. Слід зазначити, що така помилки має історичне підґрунтя: свого часу в СРСР адміністративні штрафи застосовувалися до суб'єктів господарювання (юридичних осіб), і лише Указом Президії Верховної Ради СРСР від 21.06.1961 "Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку"⁵" було скасовано застосування штрафів до юридичних осіб.

Загальні положення про обмеження або зупинення діяльності суб 'єкта господарювання вміщені у ч.ч. 1 та 2 ст. 246 ГК України. Разом із тим, зазначені норми не є нормами прямої дії, вони можуть застосовуватися лише у сукупності із положеннями спеціального законодавства: п. "в" ст. 13, п. "з" ст. 17, п. "ж" ч. 1 ст. 20, ст. 37 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", п. "ї" ст. 9 ЗКУ, постановою ВР України "Про затвердження Порядку обме­ження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища" від 29.10.1992). Від застосування таких санкцій слід відрізняти припинення небезпечної діяльності як спосіб захисту цивільних прав (див. ч. 2 ст. 293 ЦК України), що застосовується судом. В еколого-правовій доктрині застосування даного виду санкцій вважається проявом окремого виду юридичної відповідальності - еколого-правової відповідальності Слід визнати, що доводи на користь такої позиції не втратили актуальності навіть після прийняття ГК України - адже не завжди обмеження, зупинення або тимчасова заборона діяльності застосовується до суб'єкта господарювання.

Матеріальна відповідальність за земельні правопорушення наступає в силу загаль­них положень трудового законодавства - ст.ст. 130-138 глави 9 "Гарантії при покладенні на працівника матеріальної відповідальності за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації' КЗпП України. Специфікою даного виду відповідальності є, з одного боку, спро­щений позасудовий порядок застосування, а з іншого - обмежений характер - насамперед, відповідальність зазвичай обмежується розміром середньомісячного заробітку.

Земельно-правова відповідальність у правовій доктрині визначається, зокрема, як "застосування державно-правових санкцій, що безпосередньо передбачені земельним законодавством, до правопорушника, у результаті чого останні зазнає негативних наслідків земельно-правового характеру"⁵". Така відповідальність за своєю природою дуже близька до господарсько-правової (у вигляді застосування адміністративно-господарських санкцій) і, на наш погляд, у випадку вчинення земельного правопорушення суб'єктом господарювання припинення права на землю може вважатися "іншою адміністративно-господарською санкцією, встановленою законом" (ст. 239 ГК України).

Характер (земельно-правовий) юридичної відповідальності обумовлюється тим, що саме земельним законодавством передбачені відповідні санкції⁵¹³. Виділення земельно-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності у правовій доктрині залишається спірним питанням. Вирішення даного питання є складовою більш загальної дискусії щодо виділення галузевих видів юридичної відповідальності (сімейно-правової⁵¹⁴, конституційно-правової⁵¹⁵, фінансової, цивільно-процесуальної тощо)⁵¹⁶.

Також деякі вчені відносили до заходів земельно-правової відповідальності застосування т.з."'земельно-правовоїреституції"'' - повернення земельної ділянки законному користувачу⁵¹⁷. Такий підхід видається нам спірним, оскільки, на наш погляд, взагалі сумнівно говорити про "повернення" у випадку із земельною ділянкою - мова може йти лише про усунення перешкод у користуванні. У будь-якому випадку, "земельно-правова реституція" грунтується насамперед на положеннях цивільного законодавства і не може бути віднесено до суто "земельно-правової" відповідальності.