2. Правовий режим земель природно-заповідного фонду

Землі ПЗФ України, займаючи 4,5% площі земельного фонду нашої країни, розподіляються таким чином: землі національних природних парків, природні заповідники, біосферні заповідники, заказники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки — пам'ятки садово-паркового мистецтва). (відповідно до ст. 44 ЗК).

Згідно зі ст. 43 ЗК землі природно-заповідного фонду — це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну й іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів ПЗФ.

Землі ПЗФ мають особливий режим охорони, передбачений ст. 162 ЗК. Фактичною ознакою цих земель є те, що вони цілком або частково вилучені з господарського обігу, а правовою — те, що регулювання їх правового режиму здійснюється Законом «Про природно-заповідний фонд України» та іншими законодавчими актами. Згідно з преамбулою цього Закону ПЗФ складають ділянки суші та водного простору, природні комплекси й об'єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду рослинного і тваринного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.

Залежно від екологічної, наукової або історико-культурної цінності розрізняють землі ПЗФ загальнодержавного і місцевого значення. Землі природних і біосферних заповідників та національних природних парків є землями ПЗФ загальнодержавного значення, а землі заказників, пам'яток природи, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків — пам'яток садово-паркового мистецтва можуть мати статус земель як загальнодержавного, так і місцевого значення. Землі регіональних ландшафтних парків і заповідних урочищ — це землі виключно місцевого значення. Віднесення об'єктів ПЗФ до об'єктів загальнодержавного чи місцевого значення відповідно до ст. 39 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» означає відповідне віднесення земельних ділянок до природних об'єктів загальнодержавного чи місцевого значення і впливає на їх правовий режим.

Згідно з ч. 1 ст. 45 ЗК землі ПЗФ можуть знаходитись у державній, комунальній та приватній власності. А відповідно до ст. 4 Закону «Про природно-заповідний фонд України» землі природних заповідників, заповідні зони біосферних заповідників, землі й інші природні ресурси, надані національним природним паркам, можуть знаходитись лише у державній власності. Це цілком узгоджується з положеннями статей 83 і 84 ЗК, згідно з якими не можуть передаватися у приватну власність землі ПЗФ, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну та іншу цінність. Вичерпний перелік таких земель передбачений ст. 4 зазначеного Закону. Усі інші землі ПЗФ можуть знаходитись як у державній, так і в комунальній та приватній власності.

Закон не розмежовує право комунальної та державної власності на землі ПЗФ. Однак відповідно до п. "ж" Тимчасового порядку розмежування земель права державної та комунальної власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2002 р. № 1100, землі під об'єктами ПЗФ (заказниками, пам'ятками природи, ботанічними садами, зоопарками, дендропарками, парками — пам'ятками садово-паркового мистецтва, ландшафтними парками), що не мають загальнодержавного значення, мають передаватися із земель державної власності у комунальну власність. Проте залишилося невирішеним питання щодо заповідних урочищ. Вони належать до об'єктів ПЗФ місцевого значення, але, судячи з усього, залишаться у державній власності. А якщо так, то й управління такими об'єктами здійснюватиметься як управління об'єктами загальнодержавного значення.

При використанні земель ПЗФ треба керуватися обмеженнями, встановленими ст. 9 Закону "Про природно-заповідний фонд України". Згідно з нею ці землі за умови додержання законодавчих обмежень можуть використовуватися у природоохоронних, науково-дослідних, оздоровчих, рекреаційних, освітньо-виховних цілях, а також для потреб моніторингу навколишнього природного середовища. Тобто йдеться про основні види використання територій ПЗФ. Крім того, законодавство допускає додаткові види їх використання, наприклад, для заготівлі деревини, лікарських та інших цінних рослин, їх плодів, сіна, випасу худоби тощо. Однак як основні, так і додаткові види використання земель ПЗФ не повинні суперечити їх цільовому призначенню та правовому режиму.

Специфіка управління землями ПЗФ полягає у наявності спеціальних органів управління, особливого порядку виникнення і припинення прав на ці землі та їх обліку. Крім Державного агентства по земельних ресурсах управління землями ПЗФ здійснюють Мінприроди України через Державну службу заповідної справи, Положення про яку затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2001 р. № 1000, та адміністрації об'єктів ПЗФ відповідно до ст. 12 Закону «Про природно-заповідний фонд України». Однак останні створюються не на всіх об'єктах. Тому окремі землі ПЗФ можуть знаходитись в управлінні тих підприємств, установ, організацій, до відання яких вони належать. У складі адміністрацій функціонують наукові, господарські й інші підрозділи, а також служба державної охорони ПЗФ, Положення про яку затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 14 липня 2000 р. № 1127.

Особливий порядок виникнення і припинення прав на землі ПЗФ зумовлений тим, що законодавством України врегульована процедура створення його об'єктів. Згідно з нею зацікавлені особи подають клопотання про створення об'єктів ПЗФ загальнодержавного значення — до Мінприроди, а місцевого значення — до його територіальних органів. Після погодження питання з власниками земельних ділянок, на яких передбачається створення об'єктів ПЗФ, Мінприроди чи його органи доручають розроблення відповідних проектів спеціалізованим проектним і науковим установам.

Проекти створення об'єктів ПЗФ загальнодержавного значення подаються для ухвалення рішення Президенту України, а місцевого значення — відповідним обласним, Київській чи Севастопольській міській раді. Після прийняття позитивного рішення здійснюється відведення земельних ділянок і переведення їх у категорію земель ПЗФ. Такі землі надаються об'єктам ПЗФ як юридичним особам. А на використання тих земель, що не вилучаються у їх власників, встановлюються обмеження (обтяження), передбачені режимом відповідного об'єкта ПЗФ. При цьому власники таких земельних ділянок оформляють і передають органам Мінприроди охоронні зобов'язання — документи, відповідно до яких вони зобов'язуються додержувати зазначеного в них переліку обмежень (обтяжень).

Збитки власників землі та землекористувачів, пов'язані зі створенням на їх ділянках об'єктів ПЗФ загальнодержавного значення, відшкодовуються за рахунок державного бюджету, а об'єктів місцевого значення — за рахунок бюджету АРК чи місцевих бюджетів. Законодавство України передбачає звільнення об'єктів ПЗФ від відшкодування втрат, пов'язаних з вилученням відповідних земель із сільськогосподарського чи лісогосподарського виробництва (ст. 208 ЗК). Крім того, згідно з п. 1 ч. 1 ст. 12 Закону «Про плату за землю» всі об'єкти ПЗФ, за винятком мисливських заказників, звільняються від сплати земельного податку.

Облік використання земель ПЗФ передбачає ведення державного кадастру територій і об'єктів останнього. Цей кадастр ведеться Державною службою заповідної справи Мінприроди. Він являє собою систему необхідних і вірогідних відомостей про природні, наукові, правові й інші характеристики територій і об'єктів ПЗФ, у тому числі про землі. Первинний облік кадастрових відомостей здійснюється адміністраціями об'єктів ПЗФ. Відповідно до Загальнодержавної програми формування національної екологічної мережі України у нашій державі має бути створена автоматизована система ведення державного кадастру територій та об'єктів ПЗФ.

Правовий режим об'єктів ПЗФ передбачає створення для забезпечення їх охорони та запобігання негативному впливу на них господарської діяльності охоронних зон. Ці зони навколо об'єктів ПЗФ створюються згідно зі ст. 112 ЗК та статтями 39 і 40 Закону «Про природно-заповідний фонд України». Режим охоронних зон встановлюється на підставі дослідження характеру господарської діяльності, здійснюваної на прилеглих до об'єктів ПЗФ територіях. Якщо на землях охоронних зон планується здійснювати господарську діяльність, що може негативно вплинути на об'єкти ПЗФ, на підставі екологічної експертизи повинна здійснюватись її оцінка. Режим кожної охоронної зони визначається у положенні про конкретний об'єкт ПЗФ чи в положенні про його охоронну зону.

Природні заповідники. Земельні ділянки природних заповідників повністю вилучаються з господарського використання. На їх землях забороняється будь-яка господарська й інша діяльність, що суперечить цільовому призначенню заповідників, порушує природний перебіг подій або створює загрозу шкідливого впливу на їх природні комплекси. Перелік окремих заборонених видів діяльності наведено у ст. 16 Закону "Про природно-заповідний фонд України".

Біосферні заповідники. Закон виділяє такі функціональні зони цих заповідників: заповідну (її режим збігається з режимом природних заповідників); буферну (її режим відповідає режиму охоронних зон природних заповідників); зону антропогенних ландшафтів (включає території, на яких зберігаються традиційні види землекористування, ведення господарської діяльності); зону регульованого заповідного режиму (охоплює території регіональних ландшафтних парків, заказників, заповідних урочищ, включених до складу біосферних заповідників).

Національні природні парки. Земельні ділянки цих парків вилучаються з господарського використання. До їх складу можуть включатися землі, що належать іншим власникам. Правовий режим національних природних парків передбачає функціональне зонування їх земель. Так, розрізняють заповідну зону (її режим збігається з режимом природних заповідників); зону регульованої рекреації (використовується для організації короткострокового відпочинку й оздоровлення населення, огляду визначних пам'яток, прокладання туристичних маршрутів і екологічних стежок); зону стаціонарної рекреації (призначена для розміщення готелів, мотелів, кемпінгів та інших об'єктів обслуговування відвідувачів конкретного парку); господарську (територія, на якій здійснюється потрібна парку господарська діяльність, землі населеного пункту, інших власників) та охоронну (її режим відповідає режиму охоронних зон природних заповідників) зони.

Зазначене зонування породжує проблему розмежування правових режимів земель ПЗФ і земель оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. Адже відповідно до чинного ЗК не допускається подвійне цільове призначення земель і включення їх одночасно до двох категорій. Зі змісту ст. 19 ЗК випливає, що землі поділяються на категорії за їх основним цільовим призначенням. Отже, якщо у даних земель подвійне цільове призначення, має бути обране основне, яке й повинно визначати, до якої категорії вони належать. Проблему розмежування земель ПЗФ і оздоровчого призначення можна розв'язати досить просто. Адже режим земель оздоровчого призначення передбачає особливий порядок переведення у цю категорію інших земель, що регулюється законодавством про курорти. Якщо зазначеного порядку не додержано, не може бути й мови про землі оздоровчого призначення.

Аналіз співвідношення статей 43 і 51 ЗК дозволяє зробити деякі висновки. Так, згідно зі ст. 43 ЗК до земель ПЗФ належать землі з природними комплексами й об'єктами, що мають особливу рекреаційну цінність, і яким відповідно до законодавства надано статус територій та об'єктів ПЗФ. Це і є спеціальна норма щодо ст. 51 ЗК, яка визначає склад земель рекреаційного призначення. Адже вона встановлює, що рекреаційні зони ПЗФ належать до земель ПЗФ, а не до земель рекреаційного призначення. Аналогічно цьому можна зробити висновок, що якщо у межах національного природного парку буде виявлено об'єкт історико-культурної спадщини, земельна ділянка, яку він займає, повинна бути переведена у категорію земель історико-культурного призначення, оскільки у такому разі спеціальною нормою буде ст. 53 ЗК (ст. 43 не містить вказівки на об'єкти культурної спадщини).

Регіональні ландшафтні парки створюються, як правило, без вилучення земельних ділянок у їх власників. На землях цих парків функціональне зонування може провадитися у такому ж порядку, як й на землях національних природних парків.

Заказники займають більшу частину земель ПЗФ. Визнання певних ділянок заказниками провадиться без їх вилучення у власників і користувачів. На землях заказників обмежується чи забороняється діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про них.

Пам'ятки природи. Оголошення певних об'єктів пам'ятками природи здійснюється без вилучення останніх у їх власників. На землях пам'яток природи забороняється будь-яка діяльність, що загрожує збереженню їх первісного стану або призводить до його деградації чи зміни.

Заповідні урочища. Оголошення заповідних урочищ провадиться без вилучення земельних ділянок у їх власників. На землях цих урочищ забороняється будь-яка діяльність, що порушує природний перебіг процесів, які відбуваються у природних комплексах, включених до їх складу, відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників.

Ботанічні сади. Ділянки землі, закріплені за ботанічними садами, вилучаються з господарського використання. Функціональне зонування територій ботанічних садів здійснюється згідно з положенням про ботанічний сад і проектом упорядкування його території, що розробляються спеціалізованими науковими і проектними установами та затверджуються органом, у підпорядкуванні якого знаходиться конкретний ботанічний сад, за погодженням з Державною службою заповідної справи Мінприроди (для ботанічних садів загальнодержавного значення) або його територіальними органами (для ботанічних садів місцевого значення). Воно передбачає наявність експозиційної зони (її відвідування дозволяється у порядку, встановлюваному адміністрацією ботанічного саду); наукової зони, до складу якої входять колекції, експериментальні ділянки (право на її відвідування мають лише співробітники ботанічного саду, а також фахівці інших установ з дозволу адміністрації ботанічного саду); заповідної (її відвідування забороняється, крім випадків, якщо воно пов'язане з проведенням наукових спостережень); господарсько-адміністративної (територія, на якій здійснюється господарська діяльність, необхідна для ботанічного саду) та охоронної (її режим збігається з режимом охоронних зон природних заповідників) зон.

Дендрологічні парки. Земельні ділянки дендрологічних парків вилучаються з господарського використання. На їх землях забороняється діяльність, не пов'язана з виконанням покладених на ці парки завдань й загрозлива для збереження дендрологічних колекцій. Зонування територій дендрологічних парків провадиться відповідно до вимог, установлених для ботанічних садів.

Зоологічні парки. Земельні ділянки зоопарків вилучаються з господарського використання. Правовий режим зоопарків загальнодержавного значення крім Закону «Про природно-заповідний фонд України» регулюється Положенням про зоологічний парк загальнодержавного значення, затвердженим наказом Мінекобезпеки і Мінкультури України від 20 лютого 1998 р. № 21/46. На землях зоопарків забороняється діяльність, не пов'язана з виконанням покладених на них завдань, й така, що загрожує збереженню умов, сприятливих для проживання тварин. Правовий режим зоопарків передбачає існування експозиційної (призначена для стаціонарного утримання тварин); наукової (у її межах провадиться науково-дослідна робота, відвідування зони дозволяється у порядку, встановленому адміністрацією зоопарку); рекреаційної (призначена для організації відпочинку й обслуговування відвідувачів); господарської (територія, на якій розташовуються допоміжні господарські споруди зоопарку) та охоронної (її режим відповідає режиму охоронних зон природних заповідників) зон.

Проект організації території зоопарку розробляється і затверджується в такому ж порядку, що передбачений для ботанічного саду. Територія зоопарку повинна бути обнесена парканом і позначена інформаційними знаками згідно з Положенням про єдині державні знаки та аншлаги на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду України, затвердженим наказом Мінприроди України від 29 березня 1994 р. № 30. Будівельні та інші господарські роботи на землях зоопарку загальнодержавного значення здійснюються за погодженням з Державною службою заповідної справи Мінприроди.

Парки — пам'ятки садово-паркового мистецтва. Оголошення територій парками — пам'ятками садово-паркового мистецтва провадиться з вилученням чи без вилучення земель у їх власників. На землях цих парків можуть проводитися наукові дослідження, екскурсії, масовий відпочинок населення, догляд за насадженнями, включаючи санітарні рубки. Забороняється будь-яка діяльність, не пов'язана з виконанням покладених на парки завдань і загрозлива для їх збереження. Може проводитися зонування територій парків згідно з вимогами, встановленими для ботанічних садів. Правила утримання і реконструкції таких парків затверджуються у такому ж порядку, що передбачений для ботанічних садів.