30. Управление государственным кредитом

Управление государственным кредитом может рассматриваться в

узком и широком смысле. Под управлением государственным креди-

том в широком смысле понимается формирование одного из на-

правлений финансовой политики государства, связанной с его дея-

тельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Как одно из

направлений финансовой политики управление государственным

кредитом находится в руках органов власти и управления государ-

ством. Именно они определяют общий объем бюджетного дефицита

и, следовательно, объем займов, необходимых для его финансиро-

вания, основные направления и цели воздействия на денежное об-

ращение, кредит, производство, занятость и целесообразность осу-

ществления общегосударственных программ по поддержке малого

бизнеса, отдельных районов страны и т.п.

7. Государственный кредит 241

В узком смысле под управлением государственным кредитом по-

нимается совокупность действий, связанных с подготовкой к вы-

пуску и размещению долговых обязательств государства, регулиро-

ванию рынка государственных ценных бумаг, обслуживанию и по-

гашению государственного долга, предоставлению ссуд и гарантий.

Органы управления государственным кредитом РФ Высшим органом

управления государственным кредитом в РФ является Федеральное

Собрание Российской Федерации, которое устанавливает макси-

мальные размеры как привлечения средств для финансирования

бюджетного дефицита или рефинансирования ранее сделанных дол-

гов, так и кредитования за счет средств бюджета.

Согласно ст. 106 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) предельные

объемы государственного внутреннего долга и государственного

внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной

финансовый год утверждаются федеральным законом о федераль-

ном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по

формам обеспечения обязательств.

Предельный объем государственных внешних заимствований

РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслужива-

нию и погашению государственного внешнего долга РФ.

В соответствии с Конституционным законом ≪О правительстве≫

предельный объем выпуска тех или иных ценных бумаг устанавли-

вается Правительством. В соответствии с БК РФ Правительство РФ

вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше уста-

новленного законом о федеральном бюджете на очередной финан-

совый год, если при этом оно осуществляет реструктуризацию госу-

дарственного внешнего долга, приводящую к снижению расходов

на его обслуживание.

Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние

(внешние) заимствования с превышением установленного законом

о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного

объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо

внешних заимствований, если это снижает расходы на обслужива-

ние государственного долга в рамках установленного федеральным

законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год

объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего

долга) и иной порядок реструктуризации, не предусмотренный фе-

деральным законом о федеральном бюджете па очередной финан-

совый год.

Для оптимизации управления внутренними и внешними заим-

ствованиями БК РФ предусматривает разработку Правительствомдвух программ: Программы государственных внешних заимствова-

ний (ст. 108) и Программы государственных внутренних заимство-

ваний, Указанные программы представляют собой перечень заимст-

вований на очередной финансовый год с указанием целей, источ-

ников, сроков возврата. Программы представляются Федеральному

Собранию РФ одновременно с проектом бюджета на очередной

финансовый год и подлежат утверждению,

В процессе управления государственным кредитом решаются

следующие задачи:

• минимизация стоимости долга для заемщика;

• недопущение переполнения рынка заемными обязательст-

вами государства и резкого колебания их курса;

• эффективное использование мобилизованных средств и

контроль за целевым использованием выделенных кредитов;

• обеспечение своевременного возврата кредитов;

• максимальное решение задач, определенных финансовой

политикой, например снижение темпов инфляции.

Решение указанных задач имело особое значение для РФ в 90-х

годах XX в., поскольку проблемы внешней задолженности РФ были

связаны не только со сложностями погашения самих долговых обя-

зательств, но и с низкой эффективностью использования средств, а

также с просрочкой погашения задолженности конечными пользо-

вателями. Об этом, в частности, свидетельствуют данные об ис-

пользовании некоторых иностранных кредитов, предоставленных

международными финансовыми институтами.

органы управления, финансовые и кредитные институты. Опера-

тивное управление государственным кредитом под руководством

Правительства обычно осуществляет Министерство финансов РФ

или Казначейство совместно с Центральным банком (ЦБ РФ). Так,

в целях управления федеральным долгом в рамках Министерства

финансов РФ созданы два департамента: Департамент управления

государственным внутренним долгом и Департамент управления

государственным внешним долгом.

В РФ действует единая система учета и регистрации государст-

венных заимствований РФ. Для этого названные выше департамен-

ты Минфина ведут государственные книги внутреннего и внешнего

долга РФ. Информация о заимствованиях субъекта РФ или муни-

ципалитета вносится соответственно в долговую книгу субъекта или

муниципальную долговую книгу.

Минфин РФ выступает эмитентом государственных ценных бу-

маг от лица Федерации. Он устанавливает конкретные сроки и объ-

емы выпусков в пределах параметров, установленных Правительст-

вом РФ.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ ЦБ РФ бесплатно

осуществляет функции генерального агента по обслуживанию госу-

дарственного внутреннего долга. При эмиссии каждого выпуска

облигаций все суммарные и единичные сертификаты подлежат пе-

редаче Минфину РФ на хранение и учет в депозитарий. Функции

депозитария выполняет ЦБ РФ или иная организация, уполномо-

ченная им. ЦБ РФ по поручению Минфина и за счет средств феде-

рального бюджета осуществляет выплаты владельцам облигаций

при погашении выпусков.

Регулирование рынка государственным ценных бумаг также

осуществляется ЦБ РФ. Меры воздействия, применяемые им, мож-

но условно разделить на две группы:

(1) ≪пожарные≫ меры —поднятие ставки рефинансирования,

ломбардных ставок, интервенции ЦБ на рынке ценных бу-

маг и валютном рынке. Как показала практика, эти меры

оказываются действенными лишь на короткий промежуток

времени;

(2) регулярное воздействие путем предоставления кредитов

коммерческим банкам под залог государственных ценных

бумаг, проведение прямого и обратного РЕПО.

Однако эффективное и долговременное противодействие деста-

билизации национального рынка ценных бумаг возможно только в

том случае, если к монетарно-долговременным мерам добавятся те,

что выходят за рамки финансового рынка, а именно упорядочение

налоговой системы и сбора налогов, а также рост экономики.

В странах с развитой рыночной экономикой в последние годы

наметилась тенденция передачи оперативного управления государ-

ственным долгом негосударственным структурам как более мобиль-

ным и эффективным рыночным институтам. Так поступили Германия, Австрия, Ирландия, Португалия. (Долгами государства зани-

мается не центральный банк, а частная инвестиционная компания.)

Специализированным банком по обслуживанию внешнего и

внутреннего валютного долга является Внешэкономбанк.

При управлении государственным долгом между кредиторами и

заемщиком могут быть достигнуты соглашения:

• о новации — замене обязательств по долгу другими обяза-

тельствами;

• унификации — объединении нескольких размещенных ра-

нее долговых обязательств;

• конверсии — изменении условий займов, касающихся их

доходности;

• консолидации — изменении условий обращения займов, ка-

сающихся их сроков реструктуризации, основанном на со-

глашении о прекращении долговых обязательств, состав-

ляющих государственный или муниципальный долг, с заме-

ной указанных долговых обязательств иными долговыми

обязательствами, предусматривающими другие условия об-

служивания и погашения обязательств (ст. 105 БК).

Долговая политика РФ на современном этапе В ближайшие три года

Минфин РФ намерен разместить на отечественном рынке государ-

ственные ценные бумаги на сумму 897 млрд руб. В результате внут-

ренний долг РФ достигнет 1,6 трлн руб. Предполагается, что госу-

дарственные займы помогут стерилизовать избыточную денежную

массу, хотя возможность их эффективного использования вызывает

большие сомнения.

В настояшее время Российская Федерация располагает значи-

тельным избытком финансовых ресурсов, о размере которого свиде-

тельствует Стабилизационный фонд, превысивший на конец 2006 г.

1,5 трлн руб.; золотовалютные резервы ЦБ РФ составляют 215 млрд

долл. Тем не менее Минфин РФ продолжает наращивать объемы

заимствования на внутреннем рынке.

Размещение таких значительных заимствований объясняется не

потребностями в средствах федерального бюджета, а необходимо-

стью выполнения других задач, сформулированных в Основных на-

правлениях долговой политики РФ:

• уменьшения абсолютных и относительных размеров внеш-

него долга РФ путем его замены внутренними заимствова-

ниями;

• сохранения и развития национального рынка государствен-

ных ценных бумаг;

7. Государственный кредит 245

• использования инструментов долговой политики, в частно-

сти государственных гарантий, для ускорения темпов соци-

ально-экономического развития;

• дополнительной стерилизации избыточной денежной массы

и борьбы с инфляцией.

Для достижения первой цели государство в последние годы

прикладывает немало усилий. Так, в 2005 г. Россия досрочно отдала

внешним кредиторам свыше 15 млрд долл. В 2006 г. Минфин РФ

объявил о намерении досрочно погасить несскьютиризированный

остаток задолженности РФ перед членами Парижского клуба кре-

диторов в объеме 12 млрд долл.

Структура государственного долга России, по замыслу управ-

ляющих органов, должна измениться кардинальным образом — до-

ля займов, номинированных в национальной валюте, возрастет с

35,5% в конце 2006 г. до 53,1% в декабре 2009 г. При этом изменит-

ся и источник погашения внешних долгов. Если в 2005 г. для этого

использовались средства Стабилизационного фонда, то в дальней-

шем предлагается направить на досрочное погашения внешней за-

долженности заемные ресурсы, полученные на внутреннем рынке.

В Основных направлениях долговой политики РФ также предпо-

лагается повышение объема средств, направляемых на компенсаци-

онные выплаты, а также расширение категорий граждан, которые их

будут получать. В период в 1996 по 2005 г. на эти средства из феде-

рального бюджета было выделено 106,6 млрд руб. В бюджете 2006 г.

для компенсации россиянам запланирована сумма 40 млрд руб.