2. Международно-правовые аспекты гражданства

Гражданство – это устойчивая правовая связь физического лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Иногда гражданство называют принадлежностью лица к государству. Гражданство – устойчивая правовая связь, поскольку даже в случае выезда гражданина за границу его гражданство автоматически, как правило, не прекращается.

В законодательстве некоторых государств существуют различные термины для обозначения принадлежности , физических лиц к государству. В странах с республиканской формой правления обычно употребляется термин «гражданство», в странах с монархической формой правления все еще встречается термин «подданство». В американском, британском, а также в законодательстве некоторых других государств существует множественность терминов, обозначающих принадлежность лица к государству.

Например, наряду с терминами «citizen» (гражданин) и «subject» (подданный) в англо-американской теории и практике широко также распространен термин «national», который буквально может быть переведен как «лицо, обладающее определенной национальной принадлежностью» (в юридическом смысле). Эта множественность терминов, означающих в настоящее время по существу одно и то же, порождена в прошлом колониализмом. В практике колониальных государств термин «гражданство» первоначально применялся лишь в отношении лиц, обладающих политическими и гражданскими правами в полном объеме. Коренное население колоний обычно относили к лицам, обладающим юридической принадлежностью к данному государству (nationals, ressortissants и т. д.). Крах колониализма привел к изменению первоначального смысла упомянутых терминов. Некоторые из них вообще вышли из употребления, но их множественность сохранилась до сих пор.

Гражданство регулируется в принципе внутренним законодательством государства. Возможно отсутствие закона о гражданстве в каком-либо государстве. Но дело не в формальном законодательном регулировании гражданства. Гражданство – понятие, неразрывно связанное с государственностью. Отсутствие закона о гражданстве не означает отсутствия самого гражданства, хотя и может осложнить ведение внешних сношений. Так или иначе, регламентация гражданства – внутренний вопрос, сфера внутренней компетенции государства. Условия приобретения и утраты гражданства устанавливаются внутренним законодательством государства.

Способы приобретения гражданства можно условно разделить на две большие группы. Первая группа охватывает способы приобретения гражданства в общем порядке, вторая – в исключительном порядке. Способы приобретения гражданства в общем порядке являются более или менее стабильными, обычными для законодательства государств. К ним относится приобретение гражданства:

а) в результате рождения;

б) в результате натурализации (приема в гражданство). К этим способам примыкает редко встречающееся в практике государств пожалование гражданства.

Приобретение гражданства в исключительном порядке охватывает следующие способы:

а) групповое предоставление гражданства, или коллективная натурализация (частный случай – так называемый трансферт);

б) оптация, или выбор гражданства; в) реинтеграция, или восстановление в гражданстве.

Приобретение гражданства в результате рождения – самый обычный способ его приобретения. Законодательство государств по этому вопросу основывается на одном из двух принципов: праве крови (jus sanguinis) или праве почвы (jus soli). Иногда в доктрине приобретение гражданства по праву крови именуется приобретением гражданства по происхождению, а по праву почвы – по рождению. Право крови означает, что лицо приобретает гражданство родителей независимо от места рождения; право почвы – что лицо приобретает гражданство государства, на территории которого родилось, независимо от гражданства родителей. Большинство государств мира придерживается права крови. Российское законодательство также основано преимущественно на праве крови. Как правило, государства, которые в принципе следуют праву крови, в некоторых случах исходят и из права почвы.

Натурализация (укоренение) – индивидуальный прием в гражданство по просьбе заинтересованного лица. В отечественном законодательстве этот термин не применяется, но в теории международного права он общепризнан. Натурализация – добровольный акт. Принудительная натурализация противоречит международному праву, и попытки осуществить ее всегда вызывали ноты протеста. Практике известны такие случаи. В частности, некоторые латиноамериканские страны в прошлом веке пытались в принудительном порядке автоматически предоставить иностранцам, проживающим длительное время на их территории, свое гражданство.

Натурализация осуществляется обычно в большинстве государств с учетом определенных условий, предусмотренных в законе. Важнейшие условия – это, как правило, определенный срок проживания на территории данного государства (5, 7, иногда 10 лет). Предусматриваются и другие условия натурализации, например имущественные. Возможность натурализации часто облегчается, если заинтересованное лицо оказало какие-либо услуги данному государству, служило в его вооруженных силах, находилось на его государственной службе и т. д.

Процедура приема в гражданство целиком определяется внутренним законодательством государств. Можно выделить по крайней мере четыре вида процедур натурализации:

1. Натурализация, осуществляемая высшими органами государственной власти;

2. Натурализация, осуществляемая органами государственного управления: правительством либо чаще всего центральными отраслевыми органами государственного управления (обычно ведомствами внутренних дел);

3. Натурализация, осуществляемая местными органами государственной власти (встречается крайне редко);

4. Судебная натурализация (также встречается редко).

Групповое предоставление гражданства – это наделение гражданством населения какой-либо территории в упрощенном порядке либо предоставление в упрощенном порядке гражданства переселенцам.

Частным случаем группового предоставления гражданства является трансферт – переход населения какой-либо территории из одного гражданства в другое в связи с передачей территории, на которой оно проживает, одним государством другому. Автоматический трансферт может вызывать возражения со стороны какой-либо части населения передаваемой территории, поэтому обычно он корректируется правом оптации (выбора гражданства), то есть фактически правом сохранения заинтересованными лицами прежнего гражданства.

Оптация (выбор гражданства) не всегда выступает в качестве способа приобретения гражданства. Например, возможность оптации предусматривается в конвенциях о двойном гражданстве. Если гражданин какого-либо государства имеет одновременно и иностранное гражданство, то ему может предоставляться право оптировать одно из них, отказавшись тем самым от другого. Гражданства он в этом случае не приобретает, поскольку оптация влечет здесь за собой лишь утрату одного из гражданств. Однако в некоторых случаях оптация выступает в качестве самостоятельного способа приобретения гражданства. Такую роль она играла, например, в соответствии с советско-польским соглашением о репатриации от 25 марта 1957 г., по условиям которого репатрианты из СССР в ПНР с момента пересечения советско-польской государственной границы утрачивали гражданство СССР и приобретали гражданство ПНР.

И наконец, один из способов приобретения гражданства в исключительном порядке – реинтеграция, или восстановление в гражданстве. При определенных обстоятельствах принимаются специальные законодательные акты об особом порядке восстановления в гражданстве. В некоторых странах возможность восстановления гражданства предусмотрена в общем, а не в специальном законодательстве о гражданстве. В этом случае восстановление в гражданстве не служит самостоятельным способом приобретения гражданства, а является лишь упрощенной натурализацией.

Что касается утраты гражданства, то можно выделить три ее формы: автоматическую утрату гражданства; выход из гражданства; лишение гражданства.

Автоматическая утрата гражданства в отечественной практике встречается лишь в международных соглашениях и в специальных законодательных актах. В законодательстве США это, наоборот, типичная форма утраты гражданства. В США существует так называемая доктрина свободы экспатриации. Если какое-либо лицо, имеющее американское гражданство, натурализовалось за рубежом, оно автоматически утрачивает американское гражданство. В законодательстве США установлены и другие основания автоматической утраты гражданства (например, в случае участия американского гражданина в выборах в иностранном государстве).

Выход из гражданства – это утрата гражданства на основании решения компетентных органов государства, выносимого по просьбе заинтересованного лица. Данная форма характерна, в частности, для российского законодательства.

Лишение гражданства содержит в себе элемент наказания. В отличие от выхода из гражданства, оно осуществляется по инициативе государственных органов и, как правило, в отношении лиц, замешанных во враждебной данному государству деятельности.

Лишение гражданства может осуществляться: а) при определенных условиях, предусмотренных общим законодательством (например, в случае натурализации обманным путем); б) на основании специального акта, касающегося конкретного лица или лиц определенной категории. Российское законодательство возможности лишения гражданства не предусматривает.

Двойное гражданство. Это – наличие у лица гражданства двух или более государств. Таким образом, этот термин охватывает и множественное гражданство (тройное и т. д.). Двойное гражданство порождается коллизиями законов о гражданстве различных государств (например, основанных на праве почвы и праве крови).

В практике сложилось правило, вытекающее из государственного суверенитета, согласно которому государство, гражданин которого имеет также иностранное гражданство, рассматривает его исключительно как своего гражданина независимо от того, положительно или отрицательно относится это государство к приобретению его гражданином иностранного гражданства.

Некоторые государства поощряют двойное гражданство (обычно по политическим соображениям). В свое время известность в этом смысле приобрела ст. 25 имперского закона о гражданстве Германии 1913 года, которая подвергалась критике в правовой литературе. Согласно закону от 28 ноября 1991 г., гражданину России может быть разрешено иметь гражданство другого государства, с которым Россией заключен соответствующий договор. Однако граждане России, имеющие также иностранное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства России.

Двойное гражданство имеет определенные отрицательные последствия. Среди них следует отметить:

а) последствия, связанные с оказанием дипломатической защиты лицам с двойным гражданством;

б) последствия, связанные с военной службой лиц с двойным гражданством.

С целью предотвращения возникновения двойного гражданства при натурализации в конвенциях закрепляется правило, согласно которому каждая сторона обязуется не принимать в свое гражданство гражданина другой стороны, пока он не представит разрешения на это властей своего государства.

Безгражданство. Это – правовое состояние, которое характеризуется отсутствием у лица гражданства какого-либо государства. Безгражданство может быть абсолютным и относительным.

Абсолютное безгражданство – безгражданство с момента рождения. Относительное безгражданство – безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства. Безгражданство представляет собой правовую аномалию. Государства, как правило, борются с ним, стремясь его ограничить. Исключение в данном случае составляют некоторые страны, прежде всего, Латвийская республика, где значительная часть русскоязычного населения не имеет гражданства. Латвийские власти, осуществляя дискриминацию в отношении русскоязычного населения, не только не борются с сокращением безгражданства, но наоборот – устанавливают всё новые и новые барьеры для возможности получения гражданства.

Лица без гражданства (апатриды) не должны быть бесправными. В принципе их правовое положение определяется внутренним законодательством государства, на территории которого они проживают. Все государства обязаны уважать основные права человека и в соответствии с этим обеспечить для лиц без гражданства соответствующий режим. В каждом государстве он, однако, имеет свои особенности. В России статус лиц без гражданства по существу приравнивается к статусу иностранцев, за исключением одного момента: иностранное дипломатическое представительство не вправе оказывать им защиту. Как и иностранцы, они не несут воинской обязанности и не обладают избирательными правами, на них распространяются те же профессиональные ограничения, что и на иностранцев.

Ни в одном международном договоре, касающемся лиц без гражданства, Россия не принимает участия, ограничиваясь внутренними мерами. Так, в законе о гражданстве России устанавливается, что ребенок лиц без гражданства, родившийся на территории России, является гражданином России.

Имеются две многосторонние конвенции, посвященные лицам без гражданства: Конвенция о статусе апатридов 1954 года и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 года. Целью Конвенции 1954 года является не ликвидация самого безгражданства, а установление на территории государств-участников определенного режима для лиц без гражданства. Она защищает их личный статус, имущественные права, предусматривает свободу предпринимательства для лиц без гражданства, некоторые льготы в области получения образования, трудоустройства и т. д.

В случае отсутствия документов, подтверждающих гражданство, или сомнений в правильности их выдачи в России установлена административная процедура так называемого выяснения гражданства.

Во многих зарубежных странах, в первую очередь в тех, где нет внутренних паспортов, существует судебная процедура выяснения гражданства.