3. Местное сообщество как субъект самоуправления и социального развития

В современной жизни нашего общества все большее значение приобретают местные, региональные структуры как целостные, относительно самостоятельные субъекты самоуправления. Как мы уже убедились, местное сообщество, будучи сложно организованным и динамичным образованием, обладает всеми признаками самоорганизующейся и саморегулируемой социальной системы. В его социальном пространстве развертываются многообразные процессы производственной, социально-экономической, общественно-политической, культурно-духовной жизнедеятельности, присущей и обществу в целом.

Особая роль принадлежит местным сообществам в условиях кризисного этапа осуществления реформ и социально-экономической стабилизации общества. Дальнейшее развитие социальных и хозяйственно-экономических преобразований в России немыслимо без четкого согласования, регулирования механизмов федеральных, региональных и местных отношений по вопросам разделения собственности, формирования системы налогообложения и бюджетов, ценообразования, кредитной политики, социальной защиты населения с учетом широкого многообразия местных условий, создания надежных противовесов как бюрократическому централизму, так и местному сепаратизму при неизбежном перенесении центра тяжести реформ, особенно в социальной сфере, на региональные и местные уровни управления.

В решение этих проблем существенный теоретический вклад вносят и такие отрасли научного знания как региональная социология, социология социальной сферы и социология управления. Методы и процедуры научно-информационного, социологического обеспечения деятельности органов управления социальной сферой широко освещаются в трудах отечественных ученых. ¹

Региональная социология (социология региона) относится к специальным социологическим теориям, изучающим закономерности территориальной организации социальной жизни людей, образующих относительно самостоятельную человеческую общность. Предметную область региональной социологии составляет изучение специфических особенностей воплощения феномена социального в конкретных условиях жизнедеятельности населения той или иной территориальной целостности. Задача региональных социологических исследований - познание этих конкретных условий в их специфических проявлениях на фоне общественного целого с учетом местных географических, национально-этнических, хозяйственно-экономических, социально-психологических черт и особенностей.

В нашем учебном курсе, как уже отмечалось выше, мы ограничим рассмотрение проблем социального управления преимущественно рамками местных сообществ (город, район) как относительно автономных муниципальных образований. На этом уровне органы управления непосредственно координируют потребительское поведение социальных субъектов, а также деятельность предприятий, учреждений социальной инфраструктуры, призванной обеспечивать население различными товарами и услугами, удовлетворяющими многообразные потребности производства и воспроизводства социальной жизни.

Главные свойства территориальных систем как объектов управления - их целостность, самодостаточность, неделимость по функциональному признаку, способность к относительно автономной самоорганизации и саморазвитию. Вместе с тем местные сообщества строят свою жизнедеятельность с учетом общегосударственных интересов, в тесном взаимодействии федеральных, отраслевых, региональных и муниципальных органов управления.

Развитие местных сообществ, функционирующих в форме муниципальных образований на принципах самоуправления, является одной из главных целей трансформации российского общества в условиях рыночных реформ и создания эффективно действующего гражданского общества. Конституция Российской Федерации (ст. 3, п.2), а также Федеральный Закон "Об общих принципах местного самоуправления" (1995 г.) квалифицируют местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России и рассматривают его как самостоятельную форму осуществления народовластия.

О масштабности решения этой задачи свидетельствуют такие данные: в России насчитываются свыше 1000 городов, 2000 поселков, 155 тысяч сельских населенных пунктов. Все они в той или иной мере нуждаются ныне в развитии и совершенствовании основ местного самоуправления. Из действующих в России 14 тысяч муниципальных образований лишь немногие пока добились впечатляющих социально-экономических результатов и являются активными субъектами местного самоуправления.

Понятие "муниципальное образование" было введено в научный оборот Гражданским кодексом Российской Федерации, принятым Государственной Думой в октябре 1994 г. Оно означает городское или сельское поселение, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и установленные законом выборные органы местного самоуправления. Именно в рамках муниципальных структур обретает конкретный смысл понятие местное сообщество как особая группа населения, проживающего на определенной территории и наделенного полномочиями субъекта самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы: прямого волеизъявления (референдумы, выборы, сходы и т.д.), а также посредством выборных представительных органов (думы, советы, собрания) и исполнительных органов (администрация, мэрия, исполком), возглавляемых высшим должностным лицом (мэр, глава города и т.п.). На различных сочетаниях этих элементов местной власти основываются те или иные структурные модели организации местного самоуправления. При этом все перечисленные выше органы местной власти выступают в качестве основного субъекта регулирования социально-экономических процессов в местном сообществе.

Одна из сложных проблем сегодня - регулирование функциональной деятельности социальной сферы как единого комплекса в условиях, когда ее компоненты представлены различными формами собственности и субъектами управления, относящимися к разным ведомствам (образовательные, здравоохранительные, социально-бытовые, транспортные, жилищно-коммунальные учреждения и предприятия). Другая сложная проблема - недостаточная ресурсная обеспеченность социальной инфраструктуры, зависимой в основном от местного, порой крайне скудного бюджета.

Социологическая служба муниципальных органов власти призвана осуществлять регулярное наблюдение и анализ состояния инфраструктуры, оценивать потребности населения в товарах, услугах, адресной помощи и поддержке депривированных групп. Сопоставляя эту информацию с потенциалом инфраструктуры (ресурсным обеспечением), социолог вносит рациональные, научно обоснованные предложения и социальные проекты, способствующие оптимизации процессов поддержания социальной безопасности и защиты населения.

Важнейшей задачей социальной сферы является обеспечение социальной безопасности населения, под которой понимается такое состояние всей совокупности факторов жизнеобеспечения и воспроизводства социальных субъектов, которое гарантирует минимально необходимый уровень их жизнедеятельности и развития. В ряду основных параметров социальной безопасности важнейшими следует считать: трудозанятость населения, приемлемые уровень и качество жизни, жилищное обеспечение, здравоохранение, общее и профессиональное образование, доступ к информации и ценностям культуры, личную безопасность граждан, экологически здоровую окружающую среду. Соответственно и социальную защиту населения нужно понимать как целостную систему охранительных мер, конкретных действий органов государственной власти и общественности, реально гарантирующих социальную безопасность населения по всей совокупности перечисленных выше показателей.

Социальная сфера города (района) - одна из основных сфер его жизнедеятельности, которая охватывает отношения и интересы различных социальных групп и слоев населения, территориальных и национально-этнических общностей по поводу их роли и места в сложившейся системе социальных отношений, распределения жизненных благ, удовлетворения материальных и духовных потребностей.

Как уже отмечалось выше, существенная особенность управленческих воздействий в социальной сфере состоит в том, что объектами управления здесь выступают сложные совокупности разнородных по своей природе компонентов: социотерриториальные поселенческие структуры, целевые организации, социальные институты. Если жизнедеятельность социальных общностей регулируется опосредованно (через механизмы коррекции спонтанного взаимодействия составляющих их субъектов), то целевые организации (предприятия, учреждения социальной инфраструктуры) обладают более четкой формализацией отношений и деятельности, представляя собой типичный объект административного управления.

Управление материальным фундаментом социальной сферы муниципального образования - его социальной инфраструктурой - представляет одну из важнейших функций местной власти - муниципальной администрации. Социологическая служба этих органов призвана осуществлять регулярное наблюдение и анализ всех возникающих в этой сфере проблем, осуществлять их диагностику и прогнозирование, предлагать научно обоснованные варианты управленческих решений, осуществлять комплексное и целевое программирование деятельности социальных служб.

Не менее важное значение имеют и четкие представления о характере, состоянии и функциях всех учреждений, организаций, предприятий, в трудовых коллективах которых работают представители местного населения. Здесь важное значение имеет выяснение условий трудовой деятельности и охраны труда на предприятиях, функционирования сохранившихся в их структуре учреждений социального комплекса (детские сады и ясли, медицинские учреждения, спортивные сооружения и т.п.), состояние муниципального рынка труда, учреждений информации и культуры.

Особым компонентом социальной сферы выступают всякого рода институциональные образования, регулирующие процессы потребительского поведения населения (механизмы ценообразования и рыночного обмена, традиции и обычаи, влияющие на образ жизни и потребительские стандарты различных групп и слоев населения). Соответственно строятся и механизмы управленческих воздействий, опирающиеся на три блока разнородных методов: а) опосредованные факторные воздействия; б)административно-властные решения; в) регулятивно-экономичес-кие механизмы.

В структурном отношении социальное управление выступает как совокупность организационно оформленных, иерархически соподчиненных государственных и общественных институтов, а также управленческих связей между ними, призванных регулировать процессы функционирования и развития социальной сферы. В целях повышения эффективности управления следует осуществлять непрерывное наблюдение и анализ складывающейся в муниципальном образовании социальной ситуации, совершенствовать методы и технологии ее статического и динамического анализа, диагностики и прогнозирования развития социальных отношений и процессов, научного проектирования принимаемых решений и систематического контроля за их своевременным и качественным осуществлением.

Функциональная система управления местным сообществом (см. рис. 3) складывается из трех подсистем - целевой, линейного управления и организационного обеспечения. В целевую подсистему включены функции разработки стратегических, оперативных и текущих целей. Линейное управление ориентировано на решение задач перспективного и текущего планирования, оперативного управления и оценки промежуточных и конечных результатов деятельности. Организационное обеспечение разделяется на правовое, нормативное и информационное.

Администрация муниципального образования осуществляет свою деятельность в тесной координации с организациями общественного самоуправления. Здесь следует обратить особое внимание на принципиальную особенность управления объектами социальной сферы в современных условиях, когда нередко возникает известная разобщенность субъектов управленческого процесса и важное значение обретает координирующая роль муниципальной власти.

Так, например, проблемами трудозанятости и социальной защиты населения ведают местные органы министерства труда и социального развития, а вопросами здравоохранения, образования, жилищно-коммунального обеспечения, культуры и информации заняты иные министерства и ведомства. Практически деятельность всех этих управленческих структур направляется и координируется первым заместителем по социальным вопросам главы Правительства РФ в центре и соответствующими по должностному положению лицами в региональных и местных органах управления.

Рис. 3. Система управления местным сообществом

Таким образом, сущность антикризисной стабилизации и социального развития муниципального образования следует понимать как определенную совокупность экономических, социальных, политических и духовных процессов, осуществляемых в местном сообществе в интересах последовательного совершенствования условий жизни и трудовой деятельности населения. Особенно важное значение в данном случае имеет правильная, научно обоснованная постановка стратегических целей управленческой деятельности как органов власти, так и всего населения, которое олицетворяет собой главный субъект местного самоуправления. Задачи и цели стабилизации и развития социальных процессов дифференцируются по важнейшим проблемно-тематическим направлениям (ПТН) и рубежам, отражающим динамику изменений целостного социального пространства и времени.

Особо важную роль здесь призвано играть местное самоуправление, являющееся основным источником власти и демократических форм принятия и реализации управленческих решений. Соответственно и социальную защиту населения следует строить на началах единства корпоративных интересов, обычаев и традиций, совместными усилиями муниципальных органов управления и широкой общественности.

Спонтанный характер социальных процессов жизни населения предполагает использование синергетических подходов к исследованию этих процессов. Особую роль здесь играет системно-ситуационный метод исследования объективных и субъективных факторов, непрерывно воздействующих на характер жизнедеятельности населения, всех его структурообразующих групп и слоев. Эта задача эффективно решается в условиях мониторингового наблюдения, прямых обследований уровня и качества жизни людей, изучения морально-психологического климата, профилактирования опасных ситуаций, провоцирующих возможные конфликты и рост социальной напряженности.

Таким образом, социальная сфера местного сообщества как объект муниципального управления, воздействует прежде всего на материальное положение и статус всех субъектов, представляющих местное сообщество по поводу их роли и места в распределении и потреблении жизненных благ. В пространстве социальной сферы города, как уже отмечалось выше, функционируют особые механизмы и организационные структуры, которые призваны регулировать отношения между различными социальными субъектами. Основной предмет такого регулирования - воспроизводство действительной жизни населения, потребительское поведение тех или иных субъектов, всестороннее удовлетворение их многообразных материальных и духовных потребностей.