§ 3. Власть Российского народа и механизм её осуществления

Проблема суверенитета народа как части учения о государстве, месте и роли народных масс в политической жизни занимала и занимает видное место в трудах многих ученых¹¹². Первые попытки её осмысления были сделаны еще в глубокой древности. Наиболее же широ­ко вопросы народного суверенитета начали разрабаты­ваться французскими просветителями. В политической практике французское слово «суверен» первоначально применялось для характеристики социальной и эконо­мической мощи государства. Так, во второй половине XVI в. Жан Боден писал, что государственный сувере­нитет есть верховная власть. В середине XVIII в. другой французский философ и просветитель Жан-Жак Руссо ввел в научный оборот понятие «народный суверенитет». В 1762 г. в работе «Об общественном договоре, или прин­ципы политического права» он трактовал суверенитет как власть, которая определяется общей волей¹¹³.

В настоящее время принцип народного суверените­та закрепляется в конституциях почти всех государств с республиканской формой правления. Так, ст. 3 Консти­туции РФ гласит, что носителем суверенитета и един­ственным источником власти в России признается её многонациональный народ. В современной науке конституционного (государственного) права вопросы ана­лиза и изучения народного суверенитета занимают центральное место. Однако однозначного решения они не получили. Это объясняется тем, что в различных обществах господствуют разные идеологические, клас­совые предпосылки. Некоторые видные ученые СССР, например А. И. Лепешкин, считали далее, что государ­ственный и национальный суверенитеты производны от народного суверенитета и являются лишь формами его развития в соответствующих сферах общественной жизни¹¹⁴.

Рассматривая данную проблему, мы должны не упускать из виду тот факт, что в реальной политиче­ской жизни нет и не может быть абстрактного, безли­кого народного суверенитета, ибо он формируется только в процессе реализации свободной политической воли граждан государства. Не случайно большинство конституций современных демократических госу­дарств в качестве главной ценности закрепляют права и свободы человека и гражданина. Не является исклю­чением и Конституция России. В ст. 2 и в статьях гл. 2 она признает личность и практику её участия в обще­ственно-политической жизни первичным импульсом формирования общей воли народа, которая и составля­ет суть и первооснову народного суверенитета. Имен­но экономически, политически и духовно свободная Личность, деятельно участвуя в осуществлении госу­дарственной и местной власти, наполняет институт народовластия конкретным содержанием.

С учетом сказанного народный суверенитет можно определить как обусловленную общей волей граждан данного государства неограниченную власть народа, которая реализуется во всех сферах общественной жизни в установленных Конституцией и законами организационных и правовых формах.

При рассмотрении суверенитета выделяют его субъект, содержание, формы реализации и объекты.

Субъект суверенитета – народ. Но что такое «народ»? Какая часть населения государства является его наро­дом, обладающим всей полнотой власти? В длительной истории человечества этот вопрос решался по-разному. Не все население считалось народом в Древнем Риме; французские просветители относили к нему ту часть населения, которая выступала против феодализма; марксизм-ленинизм – те классы и слои общества, кото­рые борются за более передовой общественный строй. Неодинаково подходили к категории «народ» и в нашей стране. Так, в Конституции РСФСР 1918 г. народом считались беднейшие рабочие и крестьяне; Конститу­ции РСФСР 1937 г.– все трудящиеся¹¹⁵.

Содержание народного суверенитета, как справедли­во считают большинство ученых, составляют следую­щие свойства власти народа: единство, верховенство, полнота, неограниченность и неотчуждаемость¹¹⁶.

Единство власти народа означает, что единым и единственным источником любой власти в обществе высту­пает суверенный свободный народ как совокупность всех его граждан. В основе всех властеотношений лежит общая, собственная и интегрированная суверен­ная воля народа. Особенно наглядно единство власти народа проявляется во время выборов органов государ­ственной власти, создание которых становится воз­можным только при совпадении суверенной политиче­ской воли абсолютного или относительного большинст­ва избирателей соответствующей территории.

Верховенство воли народа выражается в том, что народ путем принятия Основного Закона и через иные правовые акты определяет весь строй конституцион­ных отношений, устанавливает форму государства, формирует органы государственной власти и местного самоуправления и контролирует их деятельность. Юридически верховенство власти народа закрепляется путем фиксации верховенства закона над другими правовыми актами. Как сказано в ч. 2 ст. 4 Основного Закона, «Конституция Российской Федерации и феде­ральные законы имеют верховенство на всей террито­рии Российской Федерации».

Полнота власти народа указывает на то, что народ непосредственно через институты прямой-демократии или с помощью выборных представительных органов сам осуществляет весь объем принадлежащей ему власти. О полноте власти народа свидетельствует тот факт, что народ является носителем народного и госу­дарственного суверенитета.

Неограниченность власти народа означает, что воля народа, выражающая его суверенитет, охватывает все без исключения сферы общественной жизни. В этом смысле воля народа универсальна, постоянна и везде­суща. Неограниченность власти народа формирует та­кое содержание народного суверенитета, которое нельзя ограничить, сузить или уменьшить. Все граждане и их объединения обязаны соблюдать интересы народа, выраженные в законе, а государственные и местные органы и общественные организации в своей деятель­ности должны ими руководствоваться.

Неотчуждаемость власти народа показывает, что народ никому не передает свою суверенную полити­ческую волю по управлению общественными и госу­дарственными делами, а осуществляет их сам в различ­ных политических, организационных и правовых формах. Никакая часть общества, никакая организация и ника­кое отдельное лицо не могут присвоить себе исключи­тельную власть в государстве, а узурпация государст­венной власти есть тягчайшее преступление. В ч. 4 ст. 3 Конституции РФ говорится: «Никто не может присва­ивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». Ярким примером здесь служит деятельность органов государственной власти, которым народ передает не суверенитет, а лишь право на временное использование властных функций в пре­делах Конституции и законов, оставляя за собой пол­номочия по контролю за этими органами.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции народ реа­лизует принадлежащую ему власть непосредственно (институты прямой демократии) и через своих выбор­ных представителей (институты представительной де­мократии в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления). Таким образом, народный суверенитет осуществляется в различных организационных формах.

Объекты народного суверенитета – это те матери­альные, культурные, духовные и политические ценности, которые присущи данному обществу и государству.

Конституции государств, в которых признается и ут­верждается идея принадлежности всей власти народу, ус­танавливают такие институты социальной, экономической, политической и духовной жизни, которые формируют демократический конституционный строй. В частности, Конституция РФ уже в преамбуле указывает на то, что верховной и суверенной политической волей, определя­ющей содержание всех устанавливаемых Конституцией институтов, обладает многонациональный народ Россий­ской Федерации. Эта центральная идея содержательно и конкретно развивается в её ст. 1, 2, 3, 4 и др.

Рассмотрим тетерь саму государственную власть в контексте её конституционной характеристика как содержание народного суверенитета. Власть в современном демократическом и цивили­зованном обществе – сложный социально-экономиче­ский, политико-правовой и духовно-нравственный фе­номен, обеспечивающий организованное, упорядочен­ное и управляемое развитие общественной жизни. Антиподом власти является анархия (хаос), т. е. такое состояние, когда каждый сильный управляет каждым слабым. Во время безвластия и хаоса основанная на законе власть народа уступает место охлократии – власти толпы, не признающей законов¹¹⁷.

Власть и человеческое общество неразрывны, с по­явлением человеческого общества возникла и власть. Первоначально (при первобытнообщинном строе) это была общественная власть, делами общества управляли все его члены. С появлением государства природа власти изменилась, она приобрела государственную оболочку и стала государственной властью, которая осуществляется специально на то уполномоченными государственными органами¹¹⁸.

Реализуемая в обществе публичная власть представ­ляет собой весьма сложное явление, в котором можно выделить моральное, социальное, экономическое и пра­вовое содержание.

Моральное содержание власти выражается в её авто­ритете. Понимание власти как авторитета, с помощью которого возможно управление людьми,– наиболее распространенная в науке концепция. Так, В. Ф. Коток определял власть как авторитет, обладающий возмож­ностью подчинять своей воле, управлять или распоря­жаться действиями других людей¹¹⁹. Отсюда государственная власть – это право и возможность государства в лице его органов от имени народа подчинять своей воле иных субъектов, распоряжаться их действиями.

Социальное содержание власти составляет ответст­венность. Она, как известно, предполагает наступление последствий, которые являются результатом наруше­ния обязательств или неисполнения долга (например, правительству, не справляющемуся со своими обязан­ностями, парламент выражает вотум недоверия, после чего оно уходит в отставку). Социальная сущность власти заключается в том, что последняя оправдывает свое общественное предназначение, а деятельность образуемых ею органов отвечает общественным инте­ресам.

Политическое содержание власти раскрывается че­рез такие её функции, как согласование интересов социальных групп, национальных общин, религиозных конфессий, трудовых и территориальных коллективов и других организаций населения; выявление и интег­рация индивидуальных, групповых и общественных интересов; применение общественных и государствен­ных мер принуждения; создание аппарата управления, в том числе образование государственных органов. Политические функции власти в наибольшей мере характеризуют её организацию и упорядочивающую деятельность.

Экономическое содержание власти – это собствен­ность и материальное могущество, финансовые и иные ресурсовые возможности личности, народа и государ­ства. Экономической властью обладает тот, кто распо­лагает и распоряжается материальными и духовными благами. Без преувеличения можно сказать, что эконо­мическая сила власти заключена в общественном бо­гатстве, которое может быть создано на основе свобод­ного труда и свободы хозяйственной деятельности.

Правовое содержание власти реализуется путем издания обязательных для исполнения юридических нормативных актов, в том числе и прежде всего законов. Правовое содержание власти проявляется, когда она принимает форму государственной власти.

Для характеристики сущности и содержания власти принципиальное значение имеет вопрос о её формах и видах. Власть как суверенное состояние народа реализуется в различных формах, которые и указывают на то, какая общность людей её осуществляет. Так, власть народа в целом как социальной общности – публичная власть, власть государства – политическая, власть в семье – разделительная, а власть местной тер­риториальной общины – местная. Одна и та же форма власти может быть реализована разными субъектами. По составу субъектов, участвующих в осуществлении власти, она делится на виды. Например, государствен­ная власть может существовать в виде учредительной, законодательной, исполнительной, судебной, контроль­ной власти¹²⁰.

Наибольший объем своих властных полномочий народ осуществляет не непосредственно, а через госу­дарство и его органы. Государственная власть – это такая форма власти, которая имеет политический ха­рактер, т. е. выражает интересы всего общества; рас­пространяется на все население в пределах данного государства или государственного образования; опира­ется на принуждение; связана с принятием законов либо с непосредственной реализацией законов органа­ми, которые образуются институтами законодательной власти; обладает независимостью и верховенством на всей территории государства.

В повседневной общественно-политической практи­ке государственная власть выполняет три основные функции. Это: а) разработка и принятие законов (зако­нодательная функция); б) исполнение законов (испол­нительная функция); в) непосредственное применение законов путем разрешения конкретных юридических дел в соответствии с установленными процессуальны­ми формами (судебная функция). Согласно названным функциям все органы государства делятся на законо­дательные, исполнительные и судебные.

Законодательными органами государственной власти в Российской Федерации являются: Федеральное Со­брание – российский парламент; парламенты нацио­нальных республик в составе Федерации; органы пред­ставительной государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Исполнительные органы государственной власти в Российской Федерации: Президент РФ и образуемые при нем органы; Правительство РФ; министерства и го­сударственные комитеты РФ; правительства или крае­вые, областные администрации субъектов РФ; органы прокуратуры.

Судебные органы государственной власти в Россий­ской Федерации: общегражданские суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации; Конституци­онный Суд Российской Федерации; арбитражные суды, в том числе Высший Арбитражный Суд Российской Федерации; военные суды, третейские суды.

Все перечисленные органы образуют в РФ общую систему государственной власти, основой успешного развития которой служит теория разделения властей (ст. 10, 11 и другие статьи Основного Закона). Наряду с этим Конституция России закрепляет принцип разде­ления полномочий между Российской Федерацией и составляющими её республиками, краями, областями и другими федеральными единицами.

Законодательные, исполнительные и судебные госу­дарственные органы осуществляют свои полномочия самостоятельно, взаимодействуя между собой и урав­новешивая друг друга. Одновременное их функциони­рование создает систему взаимного контроля и гаран­тирует демократию от перерождения в авторитарную диктатуру. При этом каждый орган государства имеет собственную компетенцию и другие органы не вправе в неё вмешиваться. Кроме того, ни один государствен­ный орган не может выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией и законами. Это означает, что принцип «Всё что не запрещено законом, разрешено» на органы государственной власти не рас­пространяется. Дело в том, что само по себе признание концепции разделения властей и даже провозглашение её в Конституции еще не означает спасения от авто­ритарной угрозы, злоупотребления властью. Для обес­печения действительного разделения власти нужны еще многие другие слагаемые, или, как обычно говорят, самые различные противовесы. Важное значение здесь имеет уровень политической и юридической культуры работников государственного аппарата и широких сло­ев населения.

При всем увлечении теорией разделения властей необходимо иметь в виду, что государственная власть едина по горизонтали, ибо все, что касается разделе­ния, – это лишь форма её реализации. Государственная власть едина и по вертикали, так как нет государ­ственной власти высшей и местной, она осуществляет­ся лишь разнящимися по объему компетенции госу­дарственными органами, которые осуществляют свои полномочия постольку, поскольку наделены таковыми народом. В ряде же случаев народ осуществляет госу­дарственную власть непосредственно.

Как уже отмечалось, государственная власть производна от воли народа и осуществляется им непосред­ственно либо через специально на то уполномоченные государственные органы. Но и во втором случае народ не отстраняется от реализации государственной власти, так как законодательно предусмотрены и широко развиты на практике различные формы представитель­ной и непосредственной демократии, обеспечивающие участие в ней граждан. Кроме того, ст. 12 Конституции признает и гарантирует местное самоуправление как институт народовластия, предполагающий самостоя­тельное решение населением достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера.

Таким образом, народ России реализует свой суве­ренитет в различных формах: 1) является источником всей власти в стране; 2) непосредственно принимает наиболее важные государственно-значимые решения, в том числе учредительного характера; 3) оказывает (граждане индивидуально или через свои объединения) влияние на принятие решений органами государствен­ной власти; 4) осуществляет местное самоуправление.

В качестве источника всей власти народ выступа­ет прежде всего при проведении выборов в представи­тельные органы государственной власти и предусмот­ренных законом должностных лиц. Конституция в ст. 3 называет выборы (кстати, впервые в конституционном регулировании России). Высшим непосредственным выражением власти народа, и это вполне объяснимо. Данный принцип выступает как исходный при органи­зации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Воля народа, выраженная на выборах, фактически является той исходной базой, которая и позволяет соответствующим органам госу­дарства осуществлять государственную власть. «Воля народа,– говорится во Всеобщей декларации прав человека,– должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периоди­ческих и нефальсифицированных выборах...»

Свободные выборы – важнейший институт непос­редственной демократии, который обеспечивает фак­тическое и постоянное участие право- и дееспособ­ных граждан в решении всех существенных вопросов социальной, экономической и политической жизни общества. Причем только свободные выборы делают это участие реальным, активным, непрерывным и ре­шающим.

Содержание выборов как конституционного инсти­тута демократии в значительной мере проявляется в том, что они представляют собой избирательную кам­панию. По действующему в России законодательству избирательная кампания проводится политическими партиями, общественными движениями и другими объ­единениями граждан с ограниченным участием государ­ственных органов. Суть её обусловлена тем, что выборы есть один из наиболее демократических способов вы­явления суверенной политической воли народа и уза­конения политических намерений и устремлений раз­личных общественных групп.

Важная составная часть выборов – общественно-политическая деятельность граждан по реализации кон­ституционных прав и свобод в процессе учреждения органов государственной и местной власти. Главное в содержании правового статуса гражданина, которым он обладает на выборах, заключается в том, что за ним признается и официально (в законе) закрепляется су­веренное право учредительного голоса, которое он реа­лизует, принимая в них участие. Будучи суверенным обладателем первичного права учредительного голоса, гражданин выступает основным субъектом властеотношений, от воли которого зависит решение вынесен­ного на голосование вопроса. В этом смысле любая власть начинается с избирателя, и ни один представитель власти не может быть абсолютно независимым.

В целом эффективность использования института выборов определяется уровнем демократии и полити­ческой культуры в данном обществе.

В реальной политической практике свободные выбо­ры в России используются для формирования предста­вительных, законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправ­ления, а также для организации, подготовки и проведения референдумов всех видов. Выборы проводятся согласно Конституции и законам, которые принимают в соответ­ствующих случаях субъекты Федерации для установле­ния принципов и правил избирательной системы.

Высшей формой непосредственного выражения власти народа ст. 3 Конституции называет референдум, чем, как и при выборах, устанавливается наивысший авторитет принятых на нем решений. Референдумы проводятся по важнейшим вопросам жизни общества и государства, а в определенных ситуациях только с его проведением возможно решение политически значимых, в том числе конституционных проблем.

В силу Конституции порядок проведения общерос­сийских референдумов устанавливается федеральным конституционным законом, а референдумов на уровне субъектов Российской Федерации – на основе зако­нов, принимаемых в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах. В России референдумы стали проводиться только с начала 90-х гг., хотя конституци­онно предусматривались и ранее. Назначает референ­дум согласно п. «в» ст. 84 Конституции Президент РФ.

Как уже отмечалось, при помощи референдумов могут решаться различные проблемы, однако в мировой практике сложился перечень вопросов, которые обычно на всенародное голосование не выносятся: а) об изме­нении статуса и территориальной целостности субъек­тов Федерации; б) налогах; в) бюджете; г) амнистии, помиловании, чрезвычайных и срочных мерах по наве­дению общественного порядка; д) о здоровье и безо­пасности населения.

В зависимости от предмета, т. е. вопроса, выносимого на суд избирателей, референдумы подразделяются на конституционные, законодательные и консультативные. По способу проведения они могут быть обязательными и факультативными, по сфере применения – общена­циональными и местными. Разновидностью референдума является плебисцит – опрос населения с целью определения судьбы соответ­ствующей территории¹²¹.

На принятие решений органов государственной власти граждане могут влиять по-разному. Это всена­родные обсуждения законопроектов, важнейших воп­росов государственной и общественной жизни, а также формы индивидуального или общественного (через свои объединения) участия в их рассмотрении. Здесь ни население в целом, ни коллективы граждан, ни обще­ственные организации властных решений не принима­ют. Они вносят предложения, замечания по какому-либо вопросу, проекту закона или другому документу. Это именно формы участия граждан в осуществлении государственной власти с использованием институтов прямой и представительной демократии.

Местное самоуправление – глубоко демократи­ческий институт, приобщающий граждан к участию в управлении делами общества и направленный против сосредоточения неоправданно большого числа дел в руках государственных органов. В Российской Федерации мест­ное самоуправление не только признается, но и обес­печивается различного рода экономическими, юридиче­скими и организационными гарантиями.

Одним из ключевых понятий, раскрывающих сущ­ность местного самоуправления, является его самосто­ятельность. Конституция не включает его органы в си­стему органов государственной власти.

По своей сути местное самоуправление есть сово­купность разнообразных территориальных форм само­управления граждан по месту жительства, обеспечива­ющих в силу действующего законодательства самосто­ятельное и ответственное решение всех местных дел. Анализ ст. 130 и 131 Конституции показывает, что граждане всех населенных пунктов имеют право на местное самоуправление, которое не может быть как-то ограничено, или отменено. В отдельных случаях с учетом особенностей территориального расселения жителей органы местного самоуправления могут быть образова­ны избирателями в пределах составных частей насе­ленных пунктов: городских микрорайонов, жилых поселков и зон, улиц, кварталов и домов. Согласно Конституции РФ и действующему законодательству конкретные формы местного самоуправления и струк­тура его органов определяются населением самостоя­тельно.

Местное самоуправление реализуется с учетом сле­дующих особенностей:

институты и органы местного самоуправления осуще­ствляют свои полномочия только в пределах самоуправ­ляющихся территорий – городских, сельских и иных поселений и их составных частей;

они наделены правом решать лишь вопросы местно­го значения, а участвовать в решении общегосударст­венных задач могут только в случае, если отдельные государственные полномочия делегированы им органа­ми государственной власти, и при условии, что реали­зация этих полномочий подконтрольна государству;

институты и органы местного самоуправления не обладают правом принимать законы, они действуют на их основе и во исполнение¹²².