§ 2. Избирательная система Российской Федерации.

Одним из важнейших условий и одновременно по­казателем уровня развития демократии в любом госу­дарстве является специфика избирательной системы, свидетельствующая о возможности участия его граж­дан в избирательном процессе (их равенстве при выбо­рах, способе голосования и т. д.). Известно, что выборы проходят в государствах с различными политическими Режимами, в том числе с диктаторскими и авторитар­ными, поэтому условия, в которых они проводятся, Принципы их организации и характеризуют демокра­тизм государства.

При анализе порядка формирования представитель­ных и иных выборных органов обычно используются три основных, базовых понятия: выборы, избиратель­ная система, избирательное право²⁷⁰.

В широком смысле выборы есть возможность лица свободно выбирать из нескольких или по меньшей мере из двух кандидатов или политических партий. В Россий­ской Федерации институту выборов придается большое значение. Так, в ст. 3 Конституции РФ выборы наряду с референдумом провозглашаются как высшая форма выражения власти народа, а ст. 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в качестве одного из их конституционных политических прав. Путем вы­боров формируются законодательные органы Россий­ской Федерации и её субъектов, представительные ор­ганы местного самоуправления, избираются Президент Российской Федерации и органы местного самоуправле­ния всех субъектов РФ. Таким образом, посредством выборов избираются депутаты представительных орга­нов и предусмотренные законом должностные лица.

На практике на повестку дня нередко встает вопрос о хронологических рамках выборов. Дело в том, что в массовом сознании, периодической печати и даже научной литературе выборы понимаются двояко: в од­них случаях под ними подразумевается весь промежу­ток времени от их назначения до определения резуль­татов голосования, в других – только день голосова­ния. Вопрос этот имеет юридическое значение, так как различное понимание выборов обусловливает принятие противоположных решений. Например, выборы могут быть признаны недействительными, если в ходе их проведения допущены нарушения закона. Можно ли признать выборы недействительными, когда такое на­рушение закона произошло в ходе предвыборной аги­тации? В жизни встречались оба варианта решения этого вопроса.

Анализ действующего законодательства²⁷¹ позволяет сделать вывод, что в зако­не понятием «выборы» охватываются действия, связан­ные и непосредственно с избранием, и с подготовкой к нему, т. е. действия, которые традиционно подпадают под понятия «избирательная кампания», «избиратель­ный процесс» и при которых никакого выбора не проводится.

Иначе говоря, закон не только расходится с об­щепринятым понятием выборов (избрание путем голо­сования), но и противоречит другому законодательст­ву. Например, выборы назначаются путем издания соответствующего правового акта. При выборах Прези­дента – это постановление Совета федерации (ст. 102 Конституции), при выборах депутатов Государственной Думы – указ Президента РФ (ст. 84 Конституции), в которых устанавливается конкретная дата их прове­дения, а не какой-то отрезок времени. Да и сам законодатель, определив выборы как совокупность различных действий в ходе избирательной кампании, в других случаях, отходит от такого их содержания и предполагает под выборами определенную дату.

Например, ст. 8 закона регулирует; порядок состав­ления списков избирателей, который по логике ст. 2 также охватывается понятием выборов. Но тогда сле­дует признать, что страна постоянно находится в про­цессе выборов, ибо уточнение списков избирателей осуществляется главами местных администраций по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года, т. е. работа над списками идет всегда и независимо от того, назначены выборы или нет. Вместе с тем ст. 8 гласит, что сведения о списках избирателей направляются в избирательные комиссии сразу после назначения дня выборов, списки избирателей представляются для все­общего сведения за 30 дней до дня выборов, жалобы рассматриваются в день выборов немедленно, т. е. день выборов только здесь упоминается трижды.

То, что выборы проходят в определенный для этого день, фиксируют и другие статьи названного закона: избирательные округа утверждаются не позднее чем за 60 дней до дня выборов (ст. 9), избирательные участки образуются не позднее чем за 45 дней до дня выборов (ст. 10) и т. д.

Сказанное позволяет предложить следующее опре­деление. Выборы – это избрание гражданами Россий­ской Федерации из нескольких кандидатов или поли­тических партий депутатов в представительные орга­ны или предусмотренных законом должностных лиц путем голосования в установленный для этого день.

Выборы – завершающая стадия избирательного процесса, для проведения которых необходимы обра­зование избирательных округов и участков, составле­ние и проверка списков избирателей, образование избирательных комиссий, выдвижение кандидатов, предвыборная борьба и другие важные мероприятия. Все эти действия, включая день голосования, охваты­ваются понятием «избирательная кампания». Она орга­низуется и проводится по определенным правилам, принципам, установленным законом. Совокупность этих принципов составляет избирательную систему.

Функция избирательной системы – обеспечить гражданам свободное выражение своей воли, своего отношения к кандидатам в депутаты или на выборные должности, к политическим партиям. В различных стра­нах к названным принципам подходят по-разному, что обусловлено, как правило, политическими целями. От­сюда все избирательные системы мира подразделяются на пропорциональные и мажоритарные. Иногда при выборах в один и тот же представительный орган используются элементы обеих систем. Так, на выборах 1993 г. в Государственную Думу РФ одна половина депутатов избиралась по пропорциональной системе, а другая – по мажоритарной. Применение обеих изби­рательных систем предполагается и в Законе об основ­ных гарантиях избирательных прав граждан Россий­ской Федерации, до недавнего времени,²⁷² в Законе о выборах в Государствен­ную Думу, и в законодательстве о выборах субъектов федерации.

Различия между указанными избирательными сис­темами заключаются в степени диспропорции между количеством голосов избирателей и числом избранных депутатов.

При мажоритарной системе депутат может пред­ставлять даже меньшинство избирателей в округе. Так, при выборах 1993 – 2003 гг. в Государственную Думу канди­дату, чтобы быть избранным, достаточно было набрать голосов больше, чем любому другому баллотировавше­муся по тому же округу кандидату, т. е. получить относительное большинство. Причем не имело значе­ния, насколько это большинство велико.

При пропорциональной системе диспропорция меж­ду общим числом голосов избирателей и числом депу­татских мандатов значительно меньше, так как число депутатских мандатов у каждой партии зависит от числа избирателей, отдавших за неё свои голоса. При этой системе в идеале все избиратели имеют своих представителей в парламенте, тогда как при мажори­тарной таких представителей имеют фактически толь­ко те избиратели, чей кандидат собрал больше голосов.

Как уже отмечалось, избирательную систему обра­зует совокупность принципов (иногда их именуют принципами организации выборов), которые определя­ют и подготовку, и проведение выборов. Они закреп­ляются законодательно и касаются образования изби­рательных округов и участков, общественного контро­ля за подготовкой и проведением выборов, формирова­ния избирательных комиссий, выдвижения кандидатов, финансирования выборов, предвыборной агитации и Конкурентной борьбы, проведения голосования и опре­деления его результатов. Содержание их в мажоритарной и пропорциональной избирательных системах раз­лично.

Выборы, избирательная система – важнейший объ­ект правового регулирования. Пожалуй, ни одни дру­гие общественные отношения не регламентируются так подробно, как отношения, возникающие в ходе их подготовки и проведения. Поэтому совокупность пра­вовых норм, регулирующих данные общественные от­ношения, выделяются в самостоятельный институт, который именуется избирательным правом и является одним из важнейших институтов отрасли конституци­онного права. Это избирательное право в объективном смысле. Его не следует смешивать с избирательным правом в субъективном смысле, под которым понима­ются конкретные избирательные права граждан.

Нормы избирательного права опосредствуют отно­шения, возникающие в момент назначения дня выбо­ров и продолжающиеся до момента регистрации из­бранных депутатов и должностных лиц, устанавлива­ют принципы избирательной системы, по правилам которой будут проводиться выборы, и порядок их реализации. Принципы, составляющие основы выборов, закрепляются в конституционном порядке. Так, ст. 81 Конституции РФ гласит, что выборы являются всеоб­щими, равными, прямыми, проводятся при тайном голосовании.

Источниками избирательного права служат также законы о выборах, например, Конституция РФ гласит, что депутаты Государственной Думы и Президент Российской Федерации избираются на основе соответству­ющих законов. Законы служат и формой регламентации избирательного процесса по формированию представи­тельных органов субъектов Федерации и органов мес­тного самоуправления.

Все источники избирательного права различаются по субъектам, их принимающим. Это акты федерального значения (о выборах в палаты Федерального Собрания, Президента) и акты субъектов Федерации (о выборах в представительные органы государственной власти и местного самоуправления, президентов и глав испол­нительной власти).

Вместе с тем избирательное законодательство очень нестабильно. Фактически к каждым выборам издаются новые нормативные акты, что мешает формированию демократических традиций при проведении выборов и заставляет участников избирательного процесса каждый раз заново приспосабливаться к устанавливаемым правилам, объективно обусловливает несовершенство нормативной базы. Так, положения о выборах в Госу­дарственную Думу содержат ряд правил, которые не подлежат однозначному толкова­нию, а некоторые отношения оказались в них вообще не затронутыми. Поэтому в ходе избирательной кам­пании Центральная избирательная комиссия вынужде­на была издавать инструкции, разъясняющие порядок применения тех или иных правил. Юридическая природа этих разъяснений нуждается в специальном изучении, однако бесспорно, что они также являются источниками избирательного права. Чтобы ликвидировать указанные недостатки, нужно все нормы избирательного права объединить соответственно в один документ федераль­ного уровня и аналогичный документ на уровне субъ­екта Федерации.

Рассмотрим тетерь само содержание избирательного права, т. е. право граждан избирать и быть избранными.

Право избирать и быть избранными – конституци­онное право граждан Российской Федерации. Это одно из важнейших прав политического участия граждан в делах государства и общества, которое наряду со свободой слова, собраний, объединений и печати отно­сится к основным составляющим демократии.

Избирательные права гражданина – это его права на участие в формировании представительных органов и избрании должностных лиц. При этом гражданин обладает и активным избирательным правом (правом избирать), и пассивным (правом быть избранным).

Данные права известны в мире давно, вопрос заклю­чается лишь в том, на каких принципах они базируют­ся и как гарантируются. В современном мире выборы признаются демократическими, если они основываются на принципах всеобщего, равного избирательного права, являются прямыми при тайном голосовании. В россий­ском законодательстве каждый из этих принципов имеет свою историю. Но можно утверждать, что относительно полно их содержание стало реализоваться с выборов народных депутатов в 1990 г., когда избира­тели получили возможность не только избирать, но и выбирать своих депутатов.

Рассмотрим подробнее каждый из названных прин­ципов, которые в нашем законодательстве обозначены как основные принципы выборов.

1. Всеобщее избирательное право (всеобщность вы­боров, избирательное право является всеобщим). Этот принцип означает, что все граждане имеют право избирать и быть избранными независимо от пола, расы, языка, социального и имущественного положения, про­фессии, образования, политических убеждений, религии. Приведенная общая формула в законодательстве конкретизируется рядом условий, наличие которых и дает основание каждому конкретному лицу обладать в Полном объеме избирательными правами.

Наличие российского гражданства. Только граждане Российской Федерации вправе избирать и быть избран­ными. Именно такое требование содержится в ст. 3 За­кона об основных гарантиях избирательных прав граж­дан Российской Федерации. Сложнее обстоит дело с лицами, имеющими двойное гражданство, в отношении которых в законодательстве о выборах никаких норм не содержится. Обладают ли лица с двойным граждан­ством избирательными правами в каждом из госу­дарств, гражданство которых они имеют, или только по месту постоянного проживания? Вопрос носит прин­ципиальный характер, ибо речь идет о формировании представительных органов государственной власти, а кроме того, об участии в референдумах. Представля­ется, что такие лица могут иметь избирательные права только по месту постоянного жительства.

Достижение определенного возраста. По российско­му законодательству активным избирательным правом обладают все граждане, достигшие ко дню или в день выборов 18 лет. При реализации пассивного избира­тельного права эта цифра возрастает: для избрания Президентом РФ – не менее 35 лет, депутатом Госу­дарственной Думы – не менее 21 года, главой испол­нительной власти (президентом) субъекта РФ – не менее 30 лет.

Обладание гражданскими правами, состояние здоровья. Не обладают избирательными правами (актив­ным и пассивным) граждане, «признанные судом неде­еспособными». Ранее действовавшее законодательство использовало формулу «лица, страдающие психиче­ской болезнью и признанные судом по этой причине недееспособными». Однако обе эти формулировки фактически ничтожны, так как нигде не определен порядок их реализации. Вопрос требует более деталь­ного регулирования, особенно при реализации права быть избранным. Кандидат в депутаты или на выбор­ную должность должен обладать гражданскими правами (быть дееспособным) и быть психически здоровым. Однако при выдвижении кандидатов и их регистрации предъявление на этот счет каких-либо документов законом не предусмотрено.

Сюда же относится невозможность участия в выбо­рах лиц, находящихся по вступившему в силу приго­вору суда в местах лишения свободы.

Постоянное место жительства. Это условие не всегда абсолютно. Его учет зависит от того, в какой государственный орган и по принципам какой избира­тельной системы проводятся выборы. Здесь необходи­мо различать два понятия: место пребывания и место жительства.

Место пребывания – гостиница, санаторий, дом от­дыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помеще­ние, в котором гражданин проживает временно. Место жительства – жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, го­стиница-приют, дом маневренного фонда, дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору най­ма, аренды либо на других основаниях. Все граждане, имеющие постоянное место жительства, должны быть включены в основные списки избирателей, а находящи­еся в месте пребывания могут быть включены в до­полнительные.

Включение в дополнительные списки по месту пребывания осуществляется при выборах Президента Российской Федерации, а также при выборах в Госу­дарственную Думу по пропорциональной системе, когда вся территория Российской Федерации представляет собой единый общефедеральный избирательный округ. Так, при выборах в Государственную Думу в 1993 г. в дополнительные списки по месту пребывания вклю­чались граждане, находящиеся в командировках, боль­ницах, лечебно-трудовых профилакториях, в санатори­ях, пансионатах.

В законодательстве о выборах в представительные органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления специально огова­ривается, что в выборах принимают участие только граждане, постоянно проживающие в пределах ре­спублики, края, области, города федерального значе­ния, автономной области, автономного округа.

Нахождение гражданина в день выборов вне посто­янного места жительства не означает лишения его возможности принять участие в голосовании. В соот­ветствии с законодательством о выборах гражданин, выбывающий в другую местность, вправе проголосо­вать досрочно: за 15 дней до выборов – в окружной избирательной комиссии и за 3 дня – в участковой.

Рассмотренные требования не противоречат прин­ципу всеобщего избирательного права, так как направ­лены не на ограничение демократии, а на достижение наиболее объективных результатов при проведении выборов.

2. Равное избирательное право. Это один из самых важных принципов, в соответствии с которым все граждане участвуют в выборах на равных основаниях и каждый избиратель имеет один голос. Данное поло­жение означает, что голоса всех участников выборов имеют одинаковый вес, никакие голоса не имеют преимуществ.

3. Прямые выборы. Избиратели при прямых выборах сами, непосредственно избирают своих представите­лей. Между ними и депутатами нет каких-либо по­средников, промежуточной инстанции. Этим качеством прямые выборы отличаются от выборов непрямых – многостепенных, косвенных.

В России многостепенные выборы существовали до 1936 г., когда население избирало депутатов только в нижестоящие Советы, а последние избирали делега­тов в вышестоящий Совет (на съезд Советов).

4. Тайное голосование. Выборы проводятся тайно или открыто. До 1986 г. выборы в Российской Федера­ции проводились открытым голосованием, а после – тайным. Функция тайного голосования заключается в том, чтобы обеспечить независимость волеизъявле­ния избирателей, аннулировать любое внешнее на них влияние.

Организация выборов. Выборы представляют собой сложнейший политиче­ский процесс, который обеспечивается определенными организационными мероприятиями, именуемыми на практике обобщенным понятием «организация выборов». Перечень таких мероприятий содержится в планах, утверждаемых избирательными комиссиями, и в зако­нодательстве о выборах. Рассмотрим наиболее важные из них.

Образование избирательных округов. Избирательный округ – это единица выборов. Именно по избиратель­ным округам происходит выдвижение кандидатов, из­бираются депутаты. Образование избирательных окру­гов – одна из наиболее важных стадий избирательного процесса, его первое мероприятие. Схема избирательных округов после их утверждения публикуется в печати не позднее чем за 60 дней до дня выборов.

Избирательные округа могут быть одно- или много­мандатные. Зависит это во многом от того, какая избирательная система принята при проведении выбо­ров – мажоритарная, пропорциональная или обе они в сочетании.

При мажоритарной системе чаще всего используют­ся одномандатные округа, как, например, при выборах в Государственную Думу, но не исключается и обра­зование многомандатных округов. Так, выборы в Обла­стную думу Рязанской области в 2003 г. проходили по четырехмандатным избирательным округам.

Избирательные округа при мажоритарной системе образуются с выполнением ряда обязательных требо­ваний, которые в принципе одинаковы при выборах в представительные органы государ­ственной власти всех субъектов Федерации. Эти требования таковы: избирательные округа в совокупности должны охватывать всю территорию Российской Федерации или территорию её субъекта; при выборах в Государ­ственную Думу на территории каждого субъекта Фе­дерации образуется не менее одного избирательного округа; округа должны быть равны по числу избира­телей в пределах одного субъекта Федерации (допу­скаемое отклонение не больше 10%; территориально избирательные округа должны быть едины²⁷³.

Распределение избирательных округов на террито­рии Российской Федерации осуществляется по специ­альной методике, утверждаемой Центральной избира­тельной комиссией. По решению Центральной избирательной комиссии в состав отдельных избирательных округов могут быть дополнительно включены избирательные участки, об­разуемые для граждан Российской Федерации с посто­янным местом жительства за пределами России.

Если выборы проходят по принципам пропорцио­нальной избирательной системы, вся территория Рос­сийской Федерации или территория её субъекта явля­ется одним избирательным округом.

Образование избирательных участков. Избиратель­ные участки представляют собой единицу голосования, и основная их функция заключается в том, чтобы его обеспечить.

Избирательные участки образуются главами адми­нистраций районов и городов из расчета 1 участок – до 3000 избирателей. В исключительных случаях допу­скается создание избирательных участков с меньшим числом избирателей (в районах Крайнего Севера, гор­ных и иных малонаселенных местностях). При этом учитываются границы районов, городов, районов в го­родах. Участки не могут захватывать территорию раз­ных избирательных округов. Для граждан, находящих­ся за пределами Российской Федерации, они образуют­ся при посольствах, генеральных консульствах, кон­сульствах и других учреждениях РФ на территории страны проживания.

Схема избирательных участков публикуется в пе­чати или доводится до сведения избирателей иными способами не позднее чем за 40 дней до дня выборов. Составление списков избирателей. Это исключитель­но важная стадия избирательного процесса, ибо списки выступают одним из средств обеспечения всеобщего избирательного права. Их функция заключается также в том, чтобы наиболее полно и точно учесть число избирателей и предотвратить голосование кого-либо более чем на одном избирательном участке, т. е. спи­ски призваны практически обеспечить равные права избирателей. Составляет списки избирателей участко­вая избирательная комиссия на основании сведений, представляемых администрацией района, города.

Списки избирателей (как уже отмечалось) подразде­ляются на основные и дополнительные. В основные списки включаются все граждане Российской Федера­ции, имеющие избирательные права и проживающие постоянно на данном избирательном участке. Каждый гражданин может быть включен в список только на одном избирательном участке.

Списки избирателей-военнослужащих, а также чле­нов их семей, проживающих в расположении части, составляются на основании сведений, предоставляе­мых командиром части. Военнослужащие, проживаю­щие вне военных частей, включаются в списки избира­телей по месту жительства на общих основаниях. Студенты и аспиранты дневной формы обучения, яв­ляющиеся гражданами Российской Федерации и не имеющие постоянной прописки по месту обучения, включаются в списки избирателей по месту нахожде­ния общежитий.

Списки избирателей подписывают председатель и секретарь участковой избирательной комиссии. Их окончательное уточнение должно быть завершено не позднее чем за 30 дней до дня выборов.

Избиратели, пропущенные в списке, а также посто­янно поселившиеся на территории избирательного уча­стка после их уточнения и до дня выборов, включают­ся участковой комиссией в дополнительный список. Если выборы проводятся по пропорциональной системе и вся территория Российской Федерации или её субъ­екта представляет один избирательный округ, в допол­нительный список включаются также лица, находящи­еся в командировке, на излечении в больнице, лечеб­но-трудовом профилактории, на отдыхе и т. п.

Подготовка избирательных бюллетеней. Их форма утверждается Центральной (территориальной) избира­тельной комиссией. Текст избирательного бюллетеня по мажоритарным округам утверждается окружными избирательными комиссиями, а при пропорциональной системе по единому по всей стране округу – Цент­ральной избирательной комиссией.

Избирательный бюллетень для голосования по про­порциональной системе содержит в алфавитном поряд­ке названия избирательных объединений (политиче­ских партий, избирательных блоков). Под каждым названием печатаются фамилии, имена, отчества пер­вых трех кандидатов из выдвинутого объединением общефедерального списка и трех кандидатов из реги­онального списка соответствующего субъекта Федера­ции.

Для голосования по мажоритарным округам в изби­рательный бюллетень включаются все кандидаты в ал­фавитном порядке.

Избирательные бюллетени должны быть изготовлены не позднее чем за 15 дней до выборов; за 3 дня до выборов они выдаются участковым избирательным комиссиям.

Органы руководства выборами. Согласно закону руководство выборами осуществля­ют избирательные комиссии. Основная их функция за­ключается в том, чтобы обеспечить подготовку и проведение выборов в соответствии с законодательством. По своим назначению, статусу, функциям избирательные комиссии подразделяются на несколько видов: Цент­ральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Федерации; ок­ружные, территориальные (районные, городские и др.), участковые избирательные комиссии²⁷⁴.

Центральная избирательная комиссия возглавляет систему избирательных комиссий в пределах Россий­ской Федерации по выборам Президента и депутатов Государственной Думы Собрания РФ и координирует их деятельность при выборах в представительные органы государствен­ной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Подобные же функции при выборах в представи­тельные органы государственной власти субъектов Федерации выполняют избирательные комиссии субъ­ектов (центральные республиканские, областные, кра­евые, городов федерального значения, автономной об­ласти и автономных, округов), а при выборах в органы местного самоуправления – избирательные комиссии самоуправляющихся единиц.

Центральная избирательная комиссия состоит из 15 членов: 5 из них назначаются Государственной Ду­мой, 5 – Советом Федерации и 5 – Президентом РФ. Срок её полномочий равен четырем годам и работает она ни постоянной основе.

К ведению Центральной избирательной комиссии относятся: контроль за соблюдением законодательства при проведении выборов; формирование окружных избирательных комиссий, образование избирательных округов; распределение средств на финансирование выборов; установление формы избирательных бюлле­теней и образцов Других документов; регистрация избранных депутатов и т. д.

Центральная и избирательные комиссии субъек­тов РФ вправе давать разъяснения избирательного за­конодательства, высказывать рекомендации по тем или иным вопросам подготовки и проведения выбо­ров. Они осуществляют контроль за соблюдением из­бирательных прав граждан, организуют общегосудар­ственную систему регистрации избирателей, оказывают методическую и иную помощь избирательным комиссиям.

Важнейшее полномочие Центральной и избиратель­ных комиссий субъектов Федерации – руководство подготовкой и проведением выборов на всем протяже­нии избирательной кампании. Различаются они в основном территориальными пределами действия, ибо каждая из комиссий руководит выборами в соответст­вующий представительный орган. Особенностью же избирательных комиссий, которые руководят выбора­ми в представительные органы местного самоуправле­ния, служит то, что они одновременно выполняют функции и территориальных, и окружных избиратель­ных комиссий²⁷⁵.

Окружные избирательные комиссии обеспечивают подготовку и проведение выборов в конкретных избира­тельных округах. В настоящие время они образуются только при выборах в представительные органы го­сударственной власти субъектов Федерации, – проводи­мых по мажоритарной системе, и наделяются исклю­чительно важными полномочиями.

Создаются окружные избирательные комиссии Центральной и избирательными комиссиями субъектов Федерации, которые и утверждают их состав. К веде­нию окружных избирательных комиссий относятся: контроль за соблюдением законодательства о выборах; нумерация избирательных участков, наблюдение за составлением списков избирателей; регистрация кан­дидатов в депутаты; утверждение текста избиратель­ного бюллетеня; установление и публикация результа­тов выборов; признание выборов по округу недействи­тельными или несостоявшимися; рассмотрение жалоб и заявлений и др. ²⁷⁶

Районные и городские избирательные комиссии ко­ординируют деятельность участковых комиссий и осу­ществляют подсчет голосов по району, городу.

Участковые избирательные комиссии образуются окружными избирательными комиссиями по предло­жению глав администраций городов и районов. Их основная функция заключается в обеспечении голосо­вания избирателей и подсчете голосов на избиратель­ных участках. Это органы, непосредственно организу­ющие голосование избирателей.

К основным полномочиям участковых избиратель­ных комиссий относятся: составление списков избира­телей и ознакомление с ними граждан; оповещение избирателей о дне выборов и месте голосования; под­готовка помещений для голосования; его организация; подсчет голосов по участку; рассмотрение жалоб и, заявлений избирателей и др. Протоколы участковых комиссий направляются в городские и районные изби­рательные комиссии, где подводятся итоги голосования по городу, району.

Кроме постоянных членов, обладающих решающим голосом, в комиссии могут входить члены с совеща­тельным голосом. Обычно их назначают избирательные объединения, зарегистрировавшие свой список канди­датов, а также кандидаты, баллотирующиеся по мажо­ритарным избирательным округам. Кроме того, в день голосования каждый из этих субъектов вправе напра­вить в участковые избирательные комиссии до 5 наблюдателей, которые присутствуют на участке вплоть до окончания подсчета голосов.

Основная форма деятельности избирательных ко­миссий – заседания. Заседание правомочно при нали­чии большинства членов комиссии с решающим голо­сом, а так же если на нем присутствует председатель или его заместитель. Заседания проводятся и созыва­ются председателем комиссии, его заместителем или по требованию не менее одной трети членов комиссии. Решения о регистрации кандидатов, отмене регистра­ции, об итогах голосования или результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися считаются при­нятыми, если за них проголосовало более половины установленного числа членов комиссии с решающим голосом. Решения по другим вопросам принимаются большинством членов комиссии с решающим голосом, присутствующих на заседании.

Решения и действия Центральной избирательной комиссии могут быть обжалованы в Верховный Суд Российской Федерации, а решения других комис­сий – в вышестоящую избирательную комиссию и в суд. В последнем случае предварительное обра­щение в вышестоящую избирательную комиссию обя­зательно.

Выдвижение кандидатов в депутаты. Выдвижение кандидатов в депутаты – ответствен­ная стадия избирательного процесса, так как прежде чем выбирать, необходимо определиться, из кого выбирать. Эту функцию и призвано выполнить выдвижение кандидатов в депутаты.

Правом выдвижения кандидатов в депутаты в соот­ветствии со ст. 17 Закона об основных гарантиях изби­рательных прав граждан Российской Федерации обла­дают избирательные объединения и избиратели. Ана­логичное правило фиксирует и законодательство субъ­ектов Федерации²⁷⁷.

К избирательным объединениям на федеральном уровне относятся общефедеральные политические пар­тии и общефедеральные политические движения, уста­вы которых зарегистрированы Министерством юстиции Российской Федерации, а также блоки общефедераль­ных партий и общефедеральных политических движе­ний, создаваемые на период выборов. Такие блоки могут включать в себя: две и более общефедеральные поли­тические партии; два и более общефедеральных полити­ческих движения; общефедеральную политическую пар­тию и общефедеральное политическое движение; об­щефедеральные политические партии, общефедераль­ные политические движения и другие общефедеральные общественные организации, уставы которых зарегист­рированы в Министерстве юстиции Российской Феде­рации и содержат положения об участии в выборах этих организаций²⁷⁸.

Решение о создании избирательного блока принима­ется и оформляется полномочными органами входящих в него субъектов. Число объединений в блоке не огра­ничивается, однако любая партия или движение может входить только в один избирательный блок, а вступив в таковой уже не может считаться самостоятельным избирательным объединением.

В субъектах Федерации в число избирательных объ­единений входят: республиканские, краевые, областные, городов федерального значения, окружные отделения общефедеральных политических партий, политических движений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают их участие в выборах и зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской федерации; республиканские, областные и соответст­вующие им политические партии и движения, иные общественные объединения, уставы которых предус­матривают их участие в выборах и зарегистрированы в органах юстиции субъекта Федерации.

Выдвижение кандидата непосредственно избирате­лями проводится путем сбора подписей под его заяв­лением об этом. Могут выдвигать кандидатов в депу­таты и группы избирателей. Законодатель не устанав­ливает численность подобных групп, а лишь отмечает, что инициаторы выдвижения должны уведомить об этом окружную избирательную комиссию. В положе­ниях ряда субъектов Федерации такая численность фиксируется. Например, при выборах в Рязанскую областную думу группа избирателей в городе должна быть не менее 50, а в сельской местности – не менее 30 человек.

Порядок выдвижения кандидатов зависит от того, по какой избирательной системе проводятся выборы – пропорциональной или мажоритарной. В частности, при пропорциональной системе (по которой была из­брана половина депутатов Государственной Думы) вы­двигать кандидатов в депутаты могут только избира­тельные объединения. В этом случае они выдвигают общефедеральные списки кандидатов в депутаты и представляют их в Центральную избирательную ко­миссию для регистрации (аналогичный порядок соблю­дается и в субъектах Федерации).

Каждое избирательное объединение после регист­рации получает в Центральной избирательной комис­сии (комиссии субъекта Федерации) копии своего списка, после чего начинает сбор подписей изби­рателей. Количество подписей определяется феде­ральными законами, законами или иными норматив­ными актами субъекта Федерации. Максимальное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов, должно составлять не менее 2% числа избирателей округа.

После сбора подписей общефедеральные (субъекта Федерации) списки кандидатов в депутаты, выдвину­тые избирательными объединениями, регистрируют­ся Центральной (субъекта Федерации) избирательной комиссией. На регистрацию представляются: общефе­деральный (субъекта Федерации) список кандидатов по установленной форме; подписные листы; заявле­ния кандидатов о согласии баллотироваться по данно­му списку; список доверенных лиц избирательного объединения. После регистрации списки кандидатов публикуются в печати, а избирательные объединения получают право на агитационную работу среди изби­рателей.

Выдвижение кандидатов по территориальным изби­рательным округам вправе осуществлять избиратель­ные объединения, группы избирателей, а также граж­дане индивидуально.

Избирательные объединения могут выдвинуть кан­дидата, уже включенного в общефедеральный (субъек­та Федерации) список, т. е. этот кандидат будет бал­лотироваться и по общефедеральному (субъекта Феде­рации), и по территориальному округу. Собирать под­писи избирателей в этом случае дополнительно не требуется. Если же избирательное объединение выдви­гает кандидата, не состоящего в общефедеральном (субъекта Федерации) списке, или если оно не имеет такого списка, то необходимо собрать подписи избира­телей в количестве, установленном федеральным зако­ном или законом субъекта Федерации, но не менее 2% избирателей округа. Инициаторы выдвижения канди­дата от группы избирателей или его самовыдвижения должны собрать подписи избирателей в том же коли­честве.

Для регистрации кандидата по территориальному одно- или многомандатному округу, выдвинутого из­бирательным объединением из числа кандидатов, включенных в общефедеральный (субъекта Федерации) список, в окружную избирательную комиссию пред­ставляются: выписка из протокола о регистрации об­щефедерального (субъекта Федерации) списка и копия учетной карточки, заверяемые Центральной (субъекта Федерации) избирательной комиссией, копия или вы­писка из решения избирательного объединения о выдвижении кандидата по данному округу, личное заяв­ление кандидата о согласии баллотироваться.

Для регистрации кандидата, выдвинутого избирате­лями, в окружную комиссию подаются подписные листы, заявление о выдвижении своей кандидатуры или решение собрания группы избирателей, заявление о согласии баллотироваться, список доверенных лиц. В документах отмечается или принадлежность кан­дидата к какому-либо избирательному объединению, или то, что он участвует в выборах как независимый кандидат. Эти сведения заносятся потом в избиратель­ный бюллетень.

Депутаты Государственной Думы не могут нахо­диться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью кроме преподаватель­ской, научной, творческой. Поэтому кандидаты обяза­ны перед регистрацией указать, что в случае избрания в 3-дневный срок сложат с себя обязанности, несовме­стимые со статусом депутата.

В различных вариантах названные правила приме­няются и при выборах в другие представительные органы.

Регистрация кандидатов производится в порядке поступления документов, после чего им выдаются соответствующие удостоверения. Если в округе в ус­тановленные сроки не зарегистрировано ни одного кандидата или число кандидатов равно числу мандатов, выборы в этом округе откладываются.

После регистрации кандидат в депутаты приобрета­ет определенный правовой статус, что позволяет ему беспрепятственно вести избирательную кампанию. В частности, он имеет право на оплачиваемый отпуск с момента регистрации до определения результатов голосования, может пользоваться любыми видами транспорта. Его нельзя привлечь к уголовной ответст­венности или мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответ­ствующего прокурора и призвать на военную службу до опубликования итогов выборов. Кандидат в депута­ты вправе иметь до 10 доверенных лиц и один раз выступить бесплатно по государственному телевиде­нию и государственному радио, беспрепятственно вы­пускать листовки, плакаты и иные агитационные материалы, создавать собственные избирательные формы для ведения избирательной кампании. В любое время он может снять свою кандидатуру²⁷⁹.

Предвыборная агитация. Агитация – это пропагандистская деятельность с целью побуждения к политической активности отдель­ных групп или широких масс населения. Статья 2 федерального Закона об основных гарантиях избира­тельных прав граждан Российской Федерации предвы­борную агитацию определяет как «деятельность граж­дан Российской Федерации, общественных объедине­ний по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей принять уча­стие в голосовании за или против тех или иных кандидатов (списков кандидатов)».

Предвыборная агитация есть один из важнейших элементов подготовки и проведения избирательной кампании, оказывающий существенное воздействие на её ход и результаты. В это время избиратели знакомят­ся с личностями кандидатов в депутаты, избирательны­ми объединениями, избирательными блоками, их пред­выборными программами (платформами), а кандидаты формируют взаимные интересы, ведут поиск, развива­ют и укрепляют сходные установки, позиции. При этом (в случае положительного исхода) кандидат или избирательное объединение получает предварительное согласие электората на управление им, которое под­тверждается в ходе голосования, что вполне отвечает просветительской идее равенства всех людей по своей природе²⁸⁰.

С точки зрения кандидатов в депутаты предвыбор­ная агитация представляет собой наиболее распростра­ненный и действенный инструмент политической борь­бы, в которой они приобретают или развивают свою силу, воздействуют на политическое поведение элек­тората, а значит, и на результаты выборов.

Изложенное позволяет утверждать, что предвыбор­ная агитация есть деятельностный процесс, системати­ческая, целенаправленная деятельность организаторов референдумов и выборов, кандидатов и избирательных объединений по формированию и развитию правовой и политической культуры граждан, по подготовке и рас­пространению при помощи средств массовой коммуни­кации информации, побуждающей избирателей реали­зовать свои избирательные права, проголосовать за того или иного кандидата (список кандидатов)²⁸¹.

Предвыборная агитация выполняет ряд функций, среди которых наиболее значимыми являются познава­тельная, мотивационно-оценочная, коммуникативная, воспитательная, управленческая. Их реализация во многом обусловлена выбором содержания предвыбор­ной агитации, при котором должны учитываться осо­бенности обстановки в государстве и обществе во время проведения референдума или выборов, специфика электоральной ситуации.

Безусловно, содержание агитационной работы, про­водимой различными субъектами избирательной кам­пании, не идентично. Но в большинстве случаев оно нацелено на формирование у избирателей вполне оп­ределенной линии политического поведения – при­нять личное участие в выборах. В предвыборной аги­тации кандидатов и избирательных объединений глав­ное место принадлежит освещению собственных пред­выборных программ (платформ).

Законодательно-правовой базой информационно-агитационного процесса служит Конституция Россий­ской Федерации (п. 2 ст. 24, пп. 4 и 5 ст. 29, пп. 1 и 5 ст. 43, пп. 1 и 2 ст. 44, п. 2 ст. 48), Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации от 12 июня 2002г., другие федеральные законы, законы субъ­ектов Российской Федерации о выборах и т. д.

Практика проведения предвыборной агитации сви­детельствует о том, что её эффективность во многом зависит от строгого соблюдения принципов, обусловли­вающих подходы к решению вопросов о выборе её содержания и методики, применении сил и средств руководства данным процессом. Наиболее важными среди этих принципов являются свобода и самостоя­тельность; равенство возможностей; невмешательство органов государственной власти, органов местного са­моуправления; ответственность и соблюдение законно­сти при выборе содержания, форм и методов; опера­тивность и гибкость; связь с жизнью страны, конкретного региона, представителями социальной базы; ин­тенсивное использование имеющихся государственных и иных средств массовой информации и др. Общий признак всех названных принципов – их конституци­онное закрепление и конкретизация в федеральном законодательстве.

Например, Положение об информационных гаран­тиях предвыборной агитации, утвержденное указом Президента Российской Федерации, устанавливает, что «свободные демократические выборы требуют обеспе­чить всем кандидатам и избирательным объединениям возможность свободно излагать свои точки зрения...». Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации гласит, что «кандидат, избирательное объединение имеют право самостоя­тельно определять форму и характер предвыборной агитации...»²⁸².

Предвыборная агитация (устная, печатная, нагляд­ная) осуществляется через средства массовой инфор­мации, путем проведения собраний и встреч с избира­телями, публичных предвыборных дебатов и дискус­сий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и рас­пространения агитационных печатных материалов. Центральное место в данном процессе занимают ауди­овизуальные средства массовой информации – печать, радио, видео, телевидение, кинематограф, которые ока­зывают на избирателей очень мощное и всестороннее социально-психологическое воздействие. Именно поэ­тому названным 'средствам политики уделяют повы­шенное внимание. Правила использования аудиовизу­альных средств и печати в предвыборной агитации изложены в Положении об информационных гаранти­ях и в Законе о средствах массовой информации.

Названное Положение и Закон об основных гаран­тиях избирательных прав граждан Российской Федера­ции обеспечивают всем гражданам и избирательным объединениям равенство доступа к средствам массо­вой информации, бесплатное предоставление им эфир­ного времени по каналам государственных и муници­пальных телерадиокомпаний, равные условия оплаты тех мероприятий предвыборной агитации, которые ор­ганизуются сверх бесплатных. Обязанность обеспечить равные возможности для изложения предвыборных кандидатов, избирательных объединений, дающихся различных политических взглядов, т. к. нормативные акты возлагают на все средства массовой информации за исключением тех, что учреж­дены кандидатами либо избирательными объединения­ми без иных соучредителей.

Гарантия равных возможностей состоит в предо­ставлении равного по продолжительности и удобного для кандидатов и избирателей времени выхода в эфир, в своевременном опубликовании, обнародовании дру­гим путем графика предоставления эфирного времени, в оказании всем кандидатам необходимой профессио­нальной помощи (оформление студии, предэфирная подготовка, техническое обеспечение, выделение веду­щего).

Периодические печатные издания (ежедневные или еженедельные газеты, еженедельники, еженедельные журналы) также должны предоставить каждому кан­дидату, избирательному объединению равные возмож­ности для осуществления предвыборной агитации (равные размеры печатной площади, объем публикации, место расположения на полосе, срок публикации). Все это утверждается соответствующей избирательной ко­миссией по предложению главных редакторов перио­дических печатных изданий.

Контроль за соблюдением порядка проведения предвыборной агитации через средства массовой ин­формации осуществляют избирательные комиссии, ко­торым при нарушении этого порядка предоставлено право ставить вопрос об освобождении от должности руководителя редакции средств массовой информа­ции, а также право обратиться в суд с предложением об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов). В соответствии с Законом «Об основных гаранти­ях избирательных прав граждан Российской Федера­ции» указанное предложение рассматривается судом в 3-дневный срок.

При организации наглядной агитации могут исполь­зоваться плакаты, листовки, обращения и т. д., которые в обязательном порядке должны содержать информацию об организациях и лицах, ответственных за их выпуск. Распространение анонимных агитационных материалов запрещается. Кроме того, может изготовляться и распространяться атрибутика, символика и другие мате­риальные носители образа кандидата, избирательного объединения²⁸³.

В ходе предвыборной агитации широко используют­ся и формы непосредственного общения с избирателя­ми, публичные выступления. В этих мероприятиях могут участвовать и сами кандидаты, и их доверенные лица. Они вправе обратиться в соответствующую из­бирательную комиссию с просьбой предоставить для этого помещение, находящееся в государственной или муниципальной собственности.

Предвыборная агитация начинается со дня регист­рации кандидатов и прекращается за один день до дня выборов, при этом печатные агитационные материалы, ранее вывешенные вне зданий и помещений избира­тельных комиссий, могут сохраняться на прежних мес­тах. За 3 дня (включая день голосования) прекращается опубликование результатов опросов общественного мне­ния, прогнозов результатов выборов и иных исследова­ний. Не допускаются также злоупотребление свобод­ной информацией, агитация, возбуждающая социаль­ную, расовую, национальную или религиозную нена­висть и вражду, призывы к захвату власти, насильствен­ному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны, распростра­нение заведомо ложных сведений о кандидатах. Лица, нарушающие названные правила, несут ответственность в соответствии с федеральными законами.

Финансирование выборов. Финансируются подготовка и проведение выборов за счет средств соответствующего бюджета – феде­рального, субъекта Российской Федерации, местного (ст. 2 Конституции РФ, ст. 29 Закона об основных га­рантиях избирательных прав граждан РФ). Это финан­сирование включает в себя два вида расходов: обеспе­чение деятельности избирательных комиссий по про­ведению основных, дополнительных или новых выбо­ров и формирование избирательных фондов кандидатов в депутаты, избирательных объединений на проведе­ние предвыборной агитации.

Основные принципы финансирования выборов изложены в федеральных законах и законах субъектов РФ. К ним относятся: финансирование выборов из средств соответствующего бюджета; безусловная обязатель­ность для участников избирательных кампаний правил и норм финансирования, порядка расходования денежных средств, их учета и отчетности, разработанных Цент­ральной избирательной комиссией; отчетность о расхо­довании выделенных денежных средств нижестоящих избирательных комиссий перед вышестоящими; откры­тость и гласность формирования избирательных фон­дов, расходования их денежных средств; установление пределов размеров избирательных фондов и добро­вольных пожертвований в них физических и юридиче­ских лиц; льготное налогообложение; самостоятель­ность избирательных фондов в расходовании денеж­ных средств; ответственность за нарушение правил финансирования.

Методологию финансирования выборов вырабатывает Центральная избирательная комиссия, она же осуще­ствляет контроль за ним²⁸⁴.

Голосование и определение результатов выборов. Вся работа, проделанная избирательными комиссиями, избирательными объединениями, кандидатами в депу­таты до голосования, носит характер подготовительной, это подготовка к выборам. Непосредственно же выбо­ры проводятся путем голосования в установленный для этого день. Голосование – пик избирательной кам­пании, путем голосования избиратели осуществляют свой выбор.

Голосование проводится по избирательным участ­кам в специальных помещениях. Такие помещения выделяются главами администрации на безвозмездной основе в зданиях государственной или муниципальной собственности и на условиях аренды снимаются у ча­стных собственников. Основное требование, предъяв­ляемое к выделяемым помещениям, заключается в том, чтобы они могли обеспечить свободное и тайное воле­изъявление избирателей.

В помещениях для голосования устанавливаются кабины для работы избирателей с бюллетенями. Причем они располагаются таким образом, чтобы избиратель получив бюллетень, прежде чем опустить его в ящик для голосования, обязательно прошел через кабину. В помещении кроме кабин и ящиков для голосования обустраивается место для выдачи бюллетеней.

В 8 часов утра (или в иное время, установленное зако­ном для начала голосования) в день выборов председа­тель участковой избирательной комиссии объявляет о начале голосования, предъявляет для обозрения чле­нам комиссии, присутствующим избирателям и наблю­дателям пустые избирательные ящики и опечатывает их, затем вскрывает конверты с заполненными бюлле­тенями тех избирателей, которые проголосовали до­срочно, и опускает бюллетени в ящик. После этого он приглашает избирателей получить избирательные бюл­летени.

При получении избирательных бюллетеней избира­тель сам (или по его просьбе член комиссии) простав­ляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта (удостоверения личности) и расписывается.

Бюллетени заполняются в кабине, где кроме голосу­ющего никого быть не должно. Избиратель, не имею­щий возможности заполнить бюллетень самостоятель­но, вправе пригласить для этого в кабину любое лицо, кроме члена комиссии или наблюдателя. Заполнив бюллетень, избиратель опускает его в ящик.

Для граждан, не могущих прибыть на участок по состоянию здоровья или другим уважительным причи­нам, комиссия организует голосование по месту их нахождения, использовав для этого переносные изби­рательные ящики. Подобное голосование устраивается и по письменному заявлению избирателя.

По истечении времени голосования председатель участковой избирательной комиссии объявляет голо­сование оконченным. После этого в присутствии все­го состава комиссии пересчитываются неиспользован­ные бюллетени, их число оглашается и заносится в протокол. Закончив названную процедуру, председа­тель комиссии проверяет целостность пломб на изби­рательных ящиках, вскрывает их и организует подсчет голосов.

Прежде всего, определяются недействительные бюллетени, т. е. бюллетени, не изготовленные офици­ально, не снабженные печатью участковой избиратель­ной комиссии или подписями двух её членов, а также те из которых нельзя установить волеизъявление избирателя. По итогам голосования участковая избира­тельная комиссия составляет протокол в двух экземп­лярах, подписываемый всем её составом. Член комис­сии, не согласный с его содержанием, вправе выска­зать и зафиксировать свое особое мнение. Один экзем­пляр протокола направляется в вышестоящую избира­тельную комиссию, а с результатами голосования по общефедеральному (субъекта Федерации) округу – в Центральную (субъекта Федерации) избирательную комиссию.

При подсчете голосов по общефедеральному (субъ­екта Федерации) округу Центральная (субъекта Феде­рации) избирательная комиссия суммирует все данные участковых комиссий и после исключения избиратель­ных объединений, набравших менее 7% голосов, рас­пределяет депутатские мандаты пропорционально на­бранным избирательными объединениями голосам из­бирателей. При одно- или многомандатным округам результаты голосования определяют окружные комис­сии. При этом избранными считаются кандидаты, на­бравшие наибольшее число голосов.

Выборы признаются недействительными, если при их проведении были допущены нарушения закона, не позволяющие достоверно определить волеизъявление избирателей. Выборы признаются несостоявшимися, когда в них приняло участие менее установленного законом числа зарегистрированных избирателей. При признании выборов недействительными или несостояв­шимися Центральная избирательная комиссия назнача­ет новые выборы (в субъектах Федерации этот вопрос решает соответствующая комиссия субъекта Федера­ции).

После подведения итогов Центральная (субъекта Федерации) и окружные избирательные комиссии ре­гистрируют избранных депутатов, выдают им удосто­верения об избрании и доводят эти данные до сведе­ния общественности.