§ 6. Конституционный статус Правительства рф

Правительство – это коллегиальный орган, возглав­ляющий систему исполнительной власти государства и издающий правовые акты от своего имени. Членами его являются руководители важнейших администра­тивных ведомств (министры). Правительство, как пра­вило, наделено широкими полномочиями, несет ответ­ственность за состояние дел в стране, действует под руководством парламента или главы государства. Его работой руководит председатель (премьер-министр)³⁴¹. Кстати, в мировой практике в зависимости от того, перед кем ответственно правительство, республики принято делить на парламентские и президентские, а монархии – на конституционные и абсолютные. Наличие правительст­ва – атрибутивный признак республики.

В XX в. этот орган в России именовался Советом министров, Временным правительством, Советом На­родных Комиссаров, Кабинетом Министров, Советом Министров – Правительством³⁴². Конституция РФ 1993 г. закрепила его название – Правительство РФ – и кон­ституционный статус. Кроме Конституции, правовой основой деятельности Правительства в настоящее время служат Закон Российской Федерации о Совете Мини­стров – Правительстве Российской Федерации от 22 де­кабря 1992 г. в той части, в какой он не противоречит Конституции, иные законы, а также указы Президента Российской Федерации. Конституция установила, что порядок деятельности Правительства определяется фе­деральным конституционным законом³⁴³.

Состав Правительства, порядок его формирования, цели и основные направления деятельности, взаимоот­ношения с Президентом и Федеральным Собранием в общих чертах регламентируются Конституцией Рос­сийской Федерации. Конституционным статусом Пра­вительства обусловлены порядок прекращения его де­ятельности, виды и юридическая сила издаваемых им правовых актов³⁴⁴.

В соответствии с Конституцией Правительство Рос­сийской Федерации – коллегиальный центральный федеральный орган исполнительной власти общей ком­петенции, подчиненный Президенту³⁴⁵. Оно состоит из Председателя Правительства, его заместителей и феде­ральных министров. Председатель назначается Прези­дентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандидатуре. После трехкратного отклонения пред­ставленных кандидатур Президент назначает Предсе­дателя Правительства и распускает Государственную Думу. Первых и иных заместителей Председателя, федеральных министров Президент назначает по пред­ставлению главы Правительства. Конституция не уста­навливает численный состав данного органа. Фактиче­ски это делает Президент, который решает вопросы о количестве вице-премьеров, создании и ликвидации федеральных министерств. Кроме того, Президент Рос­сийской Федерации вправе назначить федеральным министром и лицо, которое не возглавляет федераль­ного министерства (руководителя аппарата Правитель­ства, министра «без портфеля» и др.).

Конституция не устанавливает срока функциониро­вания Правительства РФ, но закрепляет две формы прекращения его деятельности – сложение полномо­чий и отставку.

Предельный срок функционирования Правительст­ва в данном составе – до формирования вновь избран­ным Президентом нового Правительства. После избра­ния нового Президента Правительство слагает свои полномочия, но по его поручению, пока не будет создано новое, продолжает действовать.

Конституция предусматривает возможность отставки Правительства в случаях, если: такое решение принял Президент; оно само подало в отставку, и Президент её принял; Председатель Правительства поставил перед Го­сударственной Думой вопрос о доверии Правительству, Дума в доверии отказала, и Президент принял решение об отставке Правительства; Государственная Дума выразила недоверие Правительству дважды в течение трех месяцев, и Президент принял решение о его отставке.

Во всех случаях Правительство уходит в отставку («коллективно») только после принятия Президентом со­ответствующего решения, изложенного в указе. Очевид­но, что Президент вправе по собственной инициативе или по личному заявлению члена Правительства отпра­вить его в отставку или просто освободить от должности. Если любой орган государственной власти есть инст­румент, средство достижения общественно полезных целей, то Правительство – это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основ­ных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган ис­полнительной власти общей компетенции оно наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны. На него возложена ответственность за обеспе­чение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализацию социальной политики, обеспечение без­опасности граждан, общества, государства, состояние международных связей России³⁴⁶.

Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические процессы, способствует укреплению де­нежной и кредитной системы, проводит единую политику цен, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собствен­ности, организует рациональное использование природ­ных ресурсов, осуществляет управление федеральной собственностью. В соответствии с Конституцией оно раз­рабатывает и представляет Государственной Думе феде­ральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Оно подготавливает программы социального развития, обес­печивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с общесоциальными Правительство решает конкретные вопросы поддержки социально на­именее защищенных групп населения, а также безра­ботных, вынужденных переселенцев, беженцев, «чер­нобыльцев» и других жертв экстремальных ситуаций³⁴⁷.

Основные формы деятельности Правительства РФ. Важное направление деятельности Правительства – осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, укреплению режима законности, охране соб­ственности и общественного порядка, борьбе с пре­ступностью. Правительство обязано обеспечить оборо­ну страны, её государственную безопасность. На него возложены руководство связями России с иностранными государствами и международными организациями, ор­ганизация внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества. Неко­торые порученные ему задачи Правительство выполня­ет непосредственно, но в основном действует через подведомственные ему органы.

Правительству РФ как органу общей компетенции подчинены центральные федеральные органы исполни­тельной власти социальной компетенции³⁴⁸.

Оно направляет их работу, дает им поручения, уста­навливает предельную численность работников цент­ральных аппаратов и размеры ассигнований на их содер­жание. Председатель Правительства вносит Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных органов исполнительной власти, а Прави­тельство назначает их заместителей. Кроме того, оно принимает положения о каждом центральном феде­ральном органе исполнительной власти, утверждает его структуру, состав коллегии, а при необходимости делегирует свои полномочия. Правительство осущест­вляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, может отменить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, комитеты, цен­тры и иные непосредственно подчиненные ему органы и назначать их руководителей.

Заседания Правительства проводятся не реже одно­го раза в квартал. На них решаются наиболее важные вопросы жизни страны. Пленарное заседание считает­ся правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства, решения принима­ются большинством голосов. Руководит заседаниями Председатель Правительства, а в его отсутствие – один из его первых заместителей. В соответствии со ст. 83 Конституции Президент РФ имеет право председатель­ствовать на заседании Правительства.

Для оперативного решения возникающих вопросов в Правительстве создан постоянный действующий ор­ган – Президиум. В него входят Председатель Прави­тельства, его заместители, министры финансов, эконо­мики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководитель аппарата Правительства. По представлению главы Правительства Президент может включить в состав Президиума и других членов Правительства.

На основании и во исполнение Конституции, феде­ральных законов, нормативных указов Президента Правительство, а также его Президиум принимают постановления. Председатель Правительства в неот­ложных случаях издает от его имени распоряжения. Заместители Председателя могут издавать распоряже­ния заместителя Председателя Правительства. Норма­тивные акты Правительства вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановления и распоряже­ния Правительства подлежат официальному опублико­ванию в «Собрании законодательства Российской Фе­дерации». Их вправе отменить Президент, если они противоречат законам³⁴⁹.

Контрольно-подготовительную работу, хозяйствен­ное обеспечение деятельности Правительства осуще­ствляет его аппарат. Руководителя аппарата назнача­ет Президент, который вправе присвоить ему статус федерального министра и ввести в состав Прави­тельства,

Правительство не только руководящий страной ор­ган государственной власти, членами которого являют­ся несколько десятков человек. Это и учреждение, где работают сотни людей: помощников, референтов, сек­ретарей, специалистов и т. д. И юридическим лицом является Правительство-учреждение. Полномочный представитель этого юридического лица – руководи­тель аппарата, который организует информационное, хозяйственное, транспортное, коммунальное обеспече­ние деятельности Правительства-органа. Поэтому нужно различать правовой статус Правительства-орга­на и Правительства – юридического лица.

Конституция закрепляет следующие формы взаимо­отношений Правительства с Государственной Думой:

а) Правительство разрабатывает и представляет Думе проект федерального бюджета и отчитывается о его исполнении;

б) законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, которые предусмат­ривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Думы только при наличии заключения Правительства;

в) Правительство имеет право законодательной ини­циативы и проводит значительную работу по подготов­ке законопроектов;

г) Президент согласовывает с Думой назначение Председателя Правительства;

д) Дума по своей инициативе или по инициативе Правительства решает вопрос о доверии ему.

Для обеспечения взаимодействия с палатами Феде­рального Собрания Правительством образовано специ­альное представительство. В него входят статс-секре­тари (заместители федеральных министров) и другие лица, назначаемые Правительством.

Представительство координирует с палатами и ко­миссиями Государственной Думы и Совета Федерации законопроектные работы в системе исполнительной власти, оказывает информационную поддержку их законотворческой деятельности. В задачу статс-секре­тарей и представительства в целом входит обеспечение подготовки предложений и замечаний Правительства по законопроектам, организация работы с обращения­ми депутатов палат Федерального Собрания, анализ – результатов реализации принятых законов.

Глава государства – Президент – наделен больши­ми полномочиями в отношении исполнительной власти и Правительства. Без какого-либо преувеличения можно утверждать, что он является и главой исполнительной власти. Анализ содержания Конституции показывает, что Президенту в этой сфере принадлежат верховная власть, самые важные полномочия³⁵⁰: Правительство ему под­чинено полностью, Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в от­ставку, отменить его акты, воздействовать на его де­ятельность иными способами, Кроме того, Президент несет ответственность перед страной за работу Прави­тельства.

Система федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ возглавляет систему федеральных органов ис­полнительной власти. В настоящее время система (виды) и структура (перечень) федеральных органов исполнительной власти определяют­ся Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре фе­деральных органов исполнительной власти» (в ред. от 20 мая 2004 г.) Данный Указ ознаменовал серьезную реформу структуры федеральных органов исполнительной власти. Основные принципы этой реформы следующие: разделение политических и собственно управленческих функций; устранение внутреннего конфликта между функциями; со­подчинение органов, реализующих политику органам, вырабатываю­щим политику при достаточной автономии органов, оказывающих го­сударственные услуги.

В соответствии с вышеупомянутым Указом Президента РФ в систе­му федеральных органов исполнительной власти Российской Федера­ции в настоящее время входят федеральные министерства, федераль­ные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство – вырабатывает общую политику отрас­ли, принимает нормативные акты и несет политическую ответствен­ность в подотчетной ему сфере. На федеральное министерство возло­жена функция по осуществлению собственного нормативного регули­рования, координации и контроля за деятельностью находящихся в его введении федеральных служб и федеральных агентств.

Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр). Указом Президента РФ созданы следующие федеральные министерства: внут­ренних дел; юстиции; по делам гражданской обороны, чрезвычайным, ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; иностран­ных дел; обороны; финансов; образования и науки; экономического развития и торговли и др.

Федеральная служба следит за исполнением гражданами и организа­циями требований, установленных законом. Она является федераль­ным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также спе­циальные функции в области обороны, государственной безопасно­сти, зашиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступ­ностью, общественной безопасности.

Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индиви­дуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего контроль за её дея­тельностью. Служба не вправе осуществлять нормативное регулирова­ние, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ, а феде­ральная служба по надзору – также управление государственным иму­ществом и оказание платных услуг.

Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. На федеральном уровне созданы следующие службы: Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом нар­котиков, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служ­ба безопасности РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба государственной статистики и др.

Федеральное агентство оказывает государственные услуги и управ­ляет федеральным имуществом, но не может устанавливать право и осуществлять надзор за деятельностью граждан и организаций. Оно яв­ляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляю­щим в установленной сфере деятельности функции по оказанию госу­дарственных услуг по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Кроме того, агентство выступает за­казчиком по федеральным целевым программам и финансирует подве­домственные учреждения.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) феде­рального агентства. Виды федеральных агентств: Федеральное агентст­во специального строительства, Федеральное архивное агентство, Фе­деральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство связи, Федеральное агентство по энергетике, Федеральное агентство по сельскому хозяйству, Федеральное агентство по промыш­ленности и т. д.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорга­низация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложе­нию Председателя Правительства РФ.