§ 4. Правовой статус субъекта Российской Федерации

Понятие «правовой статус субъекта федерации» не имеет на сегодняшний день достаточно чёткого определения по своему содержанию в отечественной правовой науке. Чаще всего содержание данного понятия определяется как совокупность правосубьектности, полномочий и предметов ведения субъекта федерации²¹².

В главе 1 Конституции закреплено, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов. У всех субъектов Российской Федерации равные правообязанности как у составных частей федеративного государства и рав­ные права и обязанности в отношениях с федеральными органами государ­ственной власти.

Уже только поэтому, по мнению ряда авторов, нет никаких оснований считать республики относя­щимися к отдельному виду или подвиду территориальных образований, края – к другим, области – к третьим и т. д. Все они принадлежат к одному виду территориальных образований, который можно обозначить как «регион»²¹³.

Различия в названиях, по их мнению, лишь отражают историческую преемственность ( Б. С. Крылов пишет: «...прежние названия сохранились, но они перестали, по идее, быть связанными с различиями в правовом статусе»)²¹⁴. Таким образом, Россия, представляется как симметричная федерация.

Соответственно, «регионы» имеют базовый видовой статус субъектов российской Федерации.

В качестве субъекта Федерации «регион» правообязан:

а) состоять в качестве равноправного субъекта в составе Российской федерации (ч. 1 ст. 5);

б) иметь территорию (ч. 1 ст. 67), границы которой не могут быть изменены без его согласия (ч. 3 ст. 67);

в) иметь установленное в Конституции официальное название (ч. 1 ст. 65);

г) иметь сферу собственного ведения, в пределах которой осуществлять всю полноту государственной власти (ст. 73);

д) иметь правовую систему, включающую основной закон (консти­туцию, устав), принимаемый самостоятельно, законы, иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66, п. «а» ч. 1 ст. 72, ч. 2 и 4 ст. 76, ч. 2 ст. 85);

е) иметь систему органов государственной власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77);

ж) иметь представительство в Совете Федерации Федерального Собра­ния (ч. 2 ст. 95) и т. д.

К правам и обязанностям «региона» в отношениях с федеральными органами власти относятся:

а) право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, причем как по предметам совместного ведения Федерации и «регионов», так и по предметам ведения Федерации (ч. 1 ст. 104);

б) право заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о передаче осуществления части полномочий (ч. 3 ст. 11,ч. 2 и 3 ст. 78);

в) право обращения в Конституционный Суд (ч. 2 и 5 ст. 125);

г) право вносить в Федеральное Собрание предложения о пересмотре или внесении поправок в Конституцию (ст. 134);

д) обязанность согласовывать изменение своего статуса как субъекта Федерации (ч. 5 ст. 66)²¹⁵.

«Регионы» относятся к государственным (государствоподобньм) образо­ваниям. Автономная область и автономные округа сейчас «автономные» только по названию: у них, и несколько более высокая степень самостоятель­ности²¹⁶.

Необходимо отметить, что многочисленные концепции, настаивающие на национальной основе государственности республик, следует отвергнуть как противоречащие букве и духу Конституции. Во-первых, конституционное закрепление равноправия и самоопределения народов России как принципов российского федерализма (ч. 3 ст. 5) заложило основу над­национального подхода к пониманию понятия «народ» примени­тельно к данному принципу. «Народ субъекта Российской Федерации» – это общность лиц разной национальности, исторически объединенных про­живанием на одной территории, т. е. население «региона»²¹⁷. Во-вторых, Конституция, как пишет И. В. Лексин, «безразлична» к критериям, по которым в 1920-1940 гг. были образованы республики (до 1991 г. – авто­номные республики), края, области, автономные округа (до 1977 г. – нацио­нальные округа). Из того, что когда-то в основе образования той или иной территориальной единицы России лежал национальный фактор, совершенно не следует, что он должен признаваться, а тем более признается, действующей Конституцией²¹⁸. Соответственно, к примеру, Республика Татарстан является государственным образованием не татарского народа в целом или той его части, которая проживает в республике, а всех жителей республики вне зависимости от их национальности.

Однако, отдельные «регионы», по Конституции, в рамках статуса субъектов Федерации обладают также специальными статусами. Так, «регионы» – республики имеют правообязанности и права на:

а) использование в собственном наименовании слова «государство» (ч. 2 ст. 5);

б) наименование своего основного закона «конституцией» с выбором способа её принятия (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66);

в) установление собственных государственных языков (ч. 2 ст. 68).

Автономной области и автономным округам предоставлено право инициировать принятие федеральных законов соответственно об автоном­ной области, отдельных автономных округах (ч. 3 ст. 66).

Москва и Санкт-Петербург, будучи городскими поселениями, потен­циально имеют видовой статус местных единиц (ч. 1 ст. 131). Москва также

выполняет функции столицы Федерации (ч. 2 ст. 70), т. е. наделена и особым статусом²¹⁹.

Один край и семь областей сохраняют видовой статус «включающих», а девять автономных округов – видовой статус «входящих» территориальных единиц (ч. 4 ст. 66)²²⁰.

Конституция закрепляет, что статусы «регионов» определяются самой Конституцией и основными законами «регионов» – их конституциями и уставами (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66). Эти положения можно толковать как ограничение на определение статусов какими-либо иными актами. Однако сама Конституция устанавливает, что элементы статусов «регионов» могут закрепляться также и в федеральных законах (ч. 3 и 4 ст. 66, ч. 2 ст. 70) внутрифедеральных (ч. 3 ст. 11) и «межрегиональных» (ч. 4 ст. 66) договорах. Ясно, что положения этих актов не должны противоречить конститу­ционным установлениям и что в конституциях, уставах «регионов» должны закрепляться элементы всех их статусов.

Оригинальная концепция предложена Н. А. Богдановой, представля­ющей статус субъекта Федерации в виде некоего «комбинированного» субстрата и выделяющей прежде всего «конституционный статус», т. е. те права и обязанности субъекта, которые непосредственно закреплены в Консти­туции. Далее предлагается – как более широкое понятие – «конституционно-правовой статус», выходящий за рамки федерального конституционного регулирования, дополняющий его субфедеральным конституционным, уставным регулированием. Сюда же относятся федеральные законы о кон­кретных субъектах Федерации. Наконец, еще более широким является «правовой статус», который включает в себя и «конституционный», и «кон­ституционно-правовой» статусы, а также права и обязанности субъектов, установленные их собственными законами и заключенными ими договорами²²¹. Как пишут М. Н. Бродский и А. А. Ливеровский, к мнению которых мы присоединяемся, доктринальное расчленение статуса субъектов Российской Федерации является вполне оправданным приемом научного анализа. Однако сложно согласиться с примененными Н. А. Богдановой терминами, если учесть, что в Конституции Российской Федерации термины «статус» и «конституционно-правовой статус» отнесены фактически к одному и тому же понятию²²².

По нашему мнению, наличие у «регионов» других видовых и особых статусов не противоречит букве и духу основ конституционного строя. Это как принцип равноправия граждан Российской Федерации (базовый видовой статус индивидов) не исключает возможности получения гражданства другого государства, почетного гражданства, равно как и дополнительных прав и обязанностей государственными служащими, военнослужащими и т. д.

Как представляется, Конституция «злоупотребляет» понятием «субъекты Российской Федерации», называя «регионы» так даже тогда, когда речь идет не только об элементах статуса субъектов Федерации, но и об элементах других их статусов. Так, при определении пределов сферы ведения «регионов» указано, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Феде­рации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). Однако вне пределов ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации отдельные «регионы» пользуются всей полнотой государственной власти и как носители других статусов, в том числе и как «входящие» и «включающие» единицы. Это косвенно подтверждается положением о праве «регионов» осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов в сфере собственного ведения (ч. 4 ст. 76), причем здесь «регионы» не названы «субъектами Российской Федерации», но перечислены «республики», «края», «области» и т. д.

Видовой статус субъектов Федерации для «регионов» является базовым, т. е. прямо или косвенно влияющим на другие их статусы. «Регион» как субъект Федерации правообязан осуществлять всю полноту государственной власти в пределах сферы своего ведения. Отказаться от предметов своего ведения, от своих полномочий «регион» не может. Но если этот «регион» – по Конституции «входящий» автономный округ, он вправе делегировать осуществление части своих полномочий «включающему» краю, области или осуществлять полномочия с ним совместно. Вся полнота государственной власти у «входящей» единицы при этом сохраняется, поскольку предметы ведения или полномочия она никому не передает, тем более что передать и не может, а напротив, может восстановить status quo и осуществлять полно­мочия самостоятельно. Соответственно, «включающая» единица дополни­тельных предметов ведения или полномочий в любом случае не получает. У «входящих» и «включающих» нет и не может быть и никаких «конкури­рующих полномочий»²²³.

Никаких расхождений с принципами равноправия субъектов Феде­рации и полновластия «регионов» в сфере собственного ведения здесь нет, также как не будет их в случае, если органы исполнительной власти отдельно взятого «региона» передадут осуществление неких своих полномочий феде­ральным органам исполнительной власти (по ч. 3 ст. 78 Конституции). Отечественные ученые, не разделяя статусы субъектов Федерации и «входящих», «включающих» единиц, нередко приходят к ошибочным, на наш взгляд, выводам и оценкам. Вот типичные примеры. И. А. Умнова полагает, что «факт вхождения... неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации²²⁴. Однако никто еще не смог привести ни одного убедительного практического или хотя бы теоретического примера, когда «вхождение» повлекло «сужение» каких-либо прав автономных округов как субъектов Федерации. Н. А. Филиппова пишет: «Фиктивно оставаясь субъектом федерации, округ вправе добровольно делегировать наиболее важные полномочия области (краю)»²²⁵. Совершенно очевидно, что говорить о фиктивности статуса субъекта Федерации можно только тогда, когда его носитель передает, к примеру, осуществление права на принятие собственных законов или представительство в Совете Феде­рации. Такое в принципе невозможно. В. В. Невинский пытается доказать, ссылаясь на то, что часть не может быть равноправна с целым, неизбежность формирования отношений властеподчинения, субординации между «входя­щими» и «включающими»²²⁶. Но автономный округ вовсе не обязан пере­давать краю, области осуществление каких-либо своих полномочий. Да, общность территории и населения, участие последнего в формировании краевых, областных органов власти предопределяет необходимость передачи осуществления полномочий, но ведь их также допустимо осуществлять и совместно. Сама возможность реализации такого подхода делает тезис о неизбежности властеподчинения как минимум неоднозначным²²⁷.

Касаясь практической стороны затронутого вопроса, отметим, что органам государственной власти автономных округов и края, областей следует, основываясь на Конституции и толковании положения её ч_..4 ст. 66, данном в Постановлении Конституционного Суда от 14 июля 1997 г.²²⁸ развивать и укреплять равноправные договорные отношения, в первую очередь в направлении передачи краю, областям осуществления отдельных полномочий органов государственной власти округов либо установления их совместного осуществления. Если же согласия по каким-то причинам не удастся добиться самостоятельно, Президент России вправе использовать механизм согласительных процедур (согласно ч. 1 ст. 85).

Относительно специальных статусов в рамках базового статуса субъектов Федерации нужно сказать следующее. Конкретизация прав и обязанностей законодательным или договорным путем возможна и даже желательна. Но конституционные принципы равноправия субъектов Федерации исключают какие-либо дополнения или изъятия из установленных правообязанностей «регионов» как составных частей Федерации и из прав и обязанностей в отноше­ниях с федеральными властями. Этого не должно осуществляться ни договор­ным, ни законодательным, ни даже конституционным путем. Вместе с тем, увы, такие дополнения и изъятия в виде специальных статусов в Конституции присутствуют.

Думается, излишне объяснять противоречие положений о равных правообязанностях «регионов» и о республиках –«государствах». Хотя можно согласиться с Б. С. Крыловым, считающим, что этому «не следует придавать особого значения», ведь государственностью обладают все «регионы»²²⁹. « Конституционный Суд в своем, без сомнения, историческом Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» официально подтвердил, что никакого суверенитета у республик нет и никогда не было»²³⁰, а раз так, то и государствами в подлинном смысле этого слова они не являются.

По поводу свободного выбора способа принятия республиканских конституций нужно сказать следующее. По Конституции, все «регионы» равно правообязаны иметь основные законы. Только одни обязаны исполь­зовать лишь форму непосредственного государственного правотворчества, а другие могут принять основные законы и через республиканские референ­думы. То ли республикам дана привилегия, то ли другие «регионы» ограничены в правах... На наш взгляд, свобода выбора способа принятия основной» закона должна быть предоставлена всем субъектам Федерации.

Право на установление республиками собственных государственных языков противоречит как принципам равноправия субъектов Российской Федерации, и принципу равноправия всех народов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5), а также принципу равенства прав и свобод человека и гражданина, независимо от языка (ч. 2 ст. 19).

Русский язык, который a priori давно не является языком исключительно русского народа, объявлен государственным языком Российской Федерации на всей её территории (ч. 1 ст. 68).

Положение о государственных языках республик сформулировано таким образом, что позволяет республике объявить своим государственным языком, к примеру, английский или латынь. Почему такой возможность должны пользоваться только республики? Но дело даже не в этом: фактически речь идет о том, что языки отдельных народов в отдельных «регионах» могут быть объявлены государственными. Когда, к примеру, в Татарстане государственным языком объявляется татарский (разумеется, наряду с русским), автоматически оказываются ущемлены права проживающих в республике башкир, чувашей, украинцев и т. д., поскольку они, составляя часть населения Татарстана, лишены возможности пользоваться своим языком как государственным. Вместе с тем совершенно понятно, что языки всех народов представители которых проживают на территории той или иной республики, государственными объявлены быть не могут. Поэтому, во избежание противо­речий, следовало бы оставить государственным языком в России только русский язык²³¹.

Право на представление законов об автономной области и автономном округе, закрепленное за органами власти соответственно автономной области и автономных округов, противоречит принципу равноправия субъектов федерации в отношениях с федеральным центром, поскольку другим «регио­нам», их органам государственной власти аналогичных прав не предо­ставлено. Конечно, в порядке общей законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104) любой «регион» может предложить принять закон о самом себе. Но конституционное закрепление таких прав за отдельными «регионами» является нарушением принципа равноправия субъектов Федерации в отноше­ниях с федеральными органами власти.

Нет никакой необходимости и в принятии таких законов. Как отмечает Н. А. Филиппова, «сама по себе норма, согласно которой статус автономного образования регулируется законом, относится к разряду общепринятых в мировой конституционной практике»²³². Но, поскольку автономные округа и автономная область являются не автономными, а государственными образованиями и имеют статус субъектов Федерации, реализация их консти­туционного права на принятие «индивидуальных» законов обернется в итоге «понижением» их статуса. Для регулирования всех вопросов статусов автономной области и автономных округов достаточно Конституции, уставов и договоров, как внутрифедеральных, так и «межрегиональных»²³³.

По нашему убеждению, несостоятелен распространенный подход к изменению статуса субъекта Федерации (ч. 5 ст. 66) как к преобразованию, к примеру, республики в край, края в область и т. д. Если между ними нет никаких различий, если у них у всех равный статус субъектов Федерации, то в чем же будет тогда «изменение статуса»? Представим, что некая область или край преобразуются в республику. Однако ничего принципиально не изменится, если эта область или край смогут называть себя «государством», принять вместо устава конституцию и даже установить язык. В любом случае «регион» по своему базовому видовому признаку останется субъектом Федерации. На наш взгляд, «изменение статуса субъекта Российской Федерации» – это отказ «региона» от статуса субъекта Федерации с последу­ющим включением его территории в состав другого «региона» либо с предо­ставлением этому образованию какого-либо другого статуса в Федерации.

Нашу позицию косвенно подтверждают Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Феде­рации»,²³⁴ согласно которому «образованнее в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации (ст. 5). Собственно, такое объединение предполагает отказ двух или более носителей статуса субъектов Федерации от этого статуса._.

Таким образом, очевидно, что ни само по себе наличие в составе Российской Федерации «регионов», называемых «республиками», «автономной областью», «автономными округами», в действительности не составляет сколь либо острой проблемы. Во всяком случае, вряд ли сама по себе эта проблема наименований требует внесения каких либо изменений в Конституцию.

Что касается конституционных положений о республиках-«государствах», о свободном принятии ими конституций, о республиканских языках, об инициировании автономной областью, автономными округами принятия «индивидуальных» законов о самих себе, то, по мнению В. В. Иванова²³⁵ (к которому мы в целом присоединяемся) с ними можно поступить двумя путями.

Преобразование Конституции. Концепция преобразования конституции как её изменения при сохранении конституционного текста формально неизменным была разработана еще П. Лабандом и Г. Еллинеком. В современной России она получила развитие у М. А. Митюкова, который констатирует, что «источниками развития и дополнения Конституции выступают федеральные конституционные законы, федеральные законы, парламентская и судебная практика, складывающиеся конституционные обычаи и обыкновенная правоприменительная практика». При этом «ключевую роль в преобразовании Конституции, несомненно, играет судеб­ный конституционный контроль»²³⁶. Оценивая конституционно-преобразо­вательную практику в целом, нельзя не признать её большую конструк­тивную роль в деле исправления общепризнанных недостатков Конституции. Однако следует указать и на то, что определенная бессистемность и неоргани­зованность этой практики, помноженная на неизбежное влияние различных конъюнктурных факторов, порой приводит не к исправлению, а к еще большему усугублению проблем в сфере правового регулирования. Известны многочисленные примеры федеральных законов и постановлений Консти­туционного Суда, вызывавших критику у специалистов в связи с введением ими норм, прямо не предусмотренных и не следующих из Конституции²³⁷. Таким образом, уповать на преобразование Конституции как на панацею в нынешних условиях вряд ли возможно. Другое дело, что отдельные проблемы конституционно-правового характера, и в их числе, безусловно, названные положения Конституции, могут быть успешно разрешены через толкования Конституционного Суда. В частности, положению о наименовании республик «государствами» Суд может дать толкование в русле уже принятого им решения о республиканских «суверенитетах», т. е. если нет суверенитета, нет и государства, а слово в тексте Конституции лишь отражает сугубо истори­ческую преемственность и правовых последствий не порождает.

Модернизация Конституции. В том смысле, какой мы вкладываем в это понятие, модернизация предполагает внесение поправок в Консти­туцию (в данном случае – в главу III), кардинально не изменяющих её Установленную федеративную модель (начиная от изменений исторических названий тех или иных групп «регионов»). Это ревизия в рамках возможного, совершенствование через развитие позитивных элементов и минимизацию Негативных. К последним относятся не одни только специальные статусы. Так, уже достаточно давно поставлен вопрос об изменении порядка пере­числения «регионов». Определенно, единственным основанием, по которому один «регион» может быть упомянут раньше другого, должна быть только последовательность букв алфавита русского языка. Поэтому «регионы» следует перечислить в простом алфавитном порядке²³⁸.

§ 5. Разграничение полномочий между Российской Федерацией

и её субъектами.

Конституция РФ указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий – собственно конституционный, договорный ( ч.3 ст. 11) и законодательный (ст. 76). Основной закон России определяет предметы ведения РФ (ст.71), предметы совместного ведения (ст. 72), а также полноту государственной власти субъектов Россий­ской Федерации (ст. 73).

Конституционные требования организации публичной власти в Рос­сии предполагают неукоснительное соблюдение органами власти ст. 71 Конституции Российской Федера­ции, устанавливающей предметы ис­ключительного ведения Российской Федерации. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации или в сферу их совместного с Российской Федера­цией ведения иначе, чем через вне­сение изменений в Конституцию Российской Федерации. Следова­тельно, по предметам ведения Рос­сийской Федерации к полномочиям федеральных органов государствен­ной власти должна относиться вся полнота прежде всего регулятивных и контрольных полномочий.

В Конституции России не исполь­зуется термин «исключительное» ведение Федерации, но содержание вопросов ст. 71 Конституции, рас­крывающее содержание суверени­тета Российской Федерации, позво­ляет их оценивать именно в этом ка­честве. Правда, это не означает, что субъекты Федерации не вправе уча­ствовать в решении этих вопросов, например, посредством законода­тельной инициативы или через сво­их представителей в Совете Феде­рации. Отметим также, что Консти­туция не относит исполнительную деятельность по вопросам ст. 71 к ис­ключительным полномочиям только федеральных органов исполнитель­ной власти. Более того, по этим воп­росам федеральные органы испол­нительной власти и органы исполни­тельной власти субъектов Россий­ской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Конституция осу­ществляет в первую очередь разгра­ничение нормотворческих полномо­чий федерального законодателя и законодателей субъектов Россий­ской Федерации.

Часть 2 ст. 78 Конституции позво­ляет передавать субъектам Россий­ской Федерации некоторые исполни­тельно-распорядительные полномо­чия на основе соглашений о переда­че осуществления части полномочий. Сферой их применения, например, может стать управление отдельны­ми объектами федеральной соб­ственности. Вместе с тем прямой и очевидной необходимости осуществ­лять такую передачу нет, поскольку перераспределение прав по управле­нию объектами федеральной соб­ственности может ослабить матери­альное обеспечение осуществления собственной федеральной компетен­ции. Во всяком случае, недопустима передача осуществления полномо­чий в тех сферах, где она приводила бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (оборона, безопасность, таможенное дело и так далее).

«Исключительность» предметов ведения Российской Федерации, согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации, выражается прежде всего в том, что по пред­метам ведения Российской Феде­рации принимаются федеральные; конституционные законы и феде­ральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Рос­сийской Федерации. Поэтому органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять по предметам ведения Российской Федерации лишь исполнительно-распоряди-тельные полномочия, но только в случаях и пределах, установленных Федерацией.

Проблема разграничения полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации; и её субъектов. Предметы ведения, закрепленные в ст. 72 Конституции Российской Федерации, не дают представления, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что – её субъекты. Значительный по составу перечень многообразных по природе предметов совместного ведения (ч. 1 ст. 72 Конституции) еще более усложняет применение каких-либо унифицированных подходов к разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации²³⁹.

Однако, поскольку допустимо разграничение полномочий по предметам совместного ведения федеральным законодателем (такая возможность была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года № 1-П), не исключается оптимальное решение возникающих проблем законодательным путем и, соответственно, не требуется пересмотра указанного элемента структуры Конституции Российской Федерации. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, причем нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ве­дения Российской Федерации и её субъектов²⁴⁰.

Не могут быть аргументом в пользу необходимости изменения Конститу­ции Российской Федерации и недо­статки ранее осуществлявшегося правового регулирования по предме­там совместного ведения, в том числе регулирования разграничения полно­мочий по отдельным предметам со­вместного ведения. Получившая рас­пространение практика двусторонне­го договорного регулирования феде­ративных отношений в значительной мере не соответствовала требованиям большинства федеральных законов. При этом и сами федеральные зако­ны, будучи приоритетной формой разграничения полномочий, во многих случаях не содержали реального раз­граничения полномочий, не позволя­ли определить, обязанность какого органа (какого уровня) власти и в ка­ких случаях корреспондирует праву лиц. Однако это – решаемая в рам­ках системной государственной дея­тельности по законодательному раз­граничению полномочий задача.

Конституция Российской Федерации не содержит перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации. Формулировка ст. 73 Конституции говорит о полноте государственной «власти субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Однако из статьи 76 (ч. 4), устанавливающей, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и её субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, следует вы­вод о существовании предметов веде­ния субъектов Российской Федерации.

Термин «собственное» означает, что субъекты федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, пол­ностью регулируя по своему усмот­рению отношения, вытекающие из предметов их ведения. Важно отме­тить, что в данном случае, в соответ­ствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Рос­сийской Федерации, не будет дей­ствовать принцип верховенства фе­дерального закона²⁴¹.

Совершенно очевидно, что кон­ституционное разграничение пред­метов ведения не имеет под собой се­рьезной научной проработки²⁴². Наибо­лее важные направления обще­ственной деятельности бесспорно отнесены к ведению Федерации. Статьей 72 Конституции также оп­ределены и предметы совместного ведения. Предметы же ведения субъектов Федерации оказались неопределенными: трудно назвать какие-нибудь более или менее зна­чимые предметы исключительного ведения субъектов Российской Фе­дерации, поскольку им практически ничего не осталось. В этом видится, в частности, одна из причин несоот­ветствия законодательства субъек­тов Российской Федерации феде­ральному законодательству.

Сами предметы ведения в Консти­туции Российской Федерации сфор­мулированы не совсем удачно – они не разграничены по характеру ока­зываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в ко­торых осуществляются полномочия органов государственной власти. В результате все смешалось: феде­ральная государственная собствен­ность и гражданское законодатель­ство, природопользование и земель­ное, водное, лесное законодатель­ство и т. д. Если для предметов ведения Российской Федерации это «переплетение» терпимо, то для со­вместных предметов ведения такая структура неприемлема.

Некоторые предметы ведения сформулированы слишком про­странно, неконкретно, что позволя­ет толковать их расширительно, – например, «федеративное устрой­ство и территория Российской Фе­дерации» (п. «б» ст. 71), «кадры су­дебных и правоохранительных орга­нов» (п. «л» ч. 1 ст. 72).

В условиях политической и эконо­мической нестабильности, нечеткого размежевания в федеральном зако­нодательстве полномочий федераль­ных органов государственной власти и органов власти субъектов Россий­ской Федерации определенными до­стоинствами, несомненно, обладают способ установления исчерпываю­щего перечня предметов ведения субъектов федерации (как в Индии) или способ определения вопросов, ко­торые не могут никоим образом быть урегулированы субъектами федера­ции (по мексиканскому образцу).

Однако важна не констатация проблем конституционного разгра­ничения предметов ведения и пол­номочий, перечень которых можно было бы и продолжить, а определе­ние содержательных подходов к по­нятию «разграничение предметов ведения и полномочий между феде­ральными и региональными органа­ми государственной власти». Более того, необходимо особо подчеркнуть, что конституционная модель разгра­ничения предметов ведения и пол­номочий, которая сейчас действует, рассчитана на стабильное функционирование государства, на устоявшуюся систему государственного управления. Ключ для решения проблемы видится в том, чтобы, не трогая конституционную модель, наполнить Конституцию Российской Федерации, её потенциал, который ещё до конца не реализован, содержанием, которое она сама предус­матривает. Речь идет о том, чтобы; просмотреть все законодательство, внести необходимые изменения и дополнения, а возможно, принять и новые акты²⁴³.

В настоящее время не существу­ет единства мнений о сущности, со­держании и процедуре разграничи­тельного процесса, поскольку в на­уке и практике сложились два диаметрально противоположных под­хода к пониманию и, соответствен­но, правовому регулированию «раз­граничения».

Первый предполагает буквальное толкование ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации. В соответ­ствии с этим подходом разграниче­ние понимается как разделение кон­кретного предмета ведения между Федерацией и субъектом Российс­кой Федерации с последующим оп­ределением компетенции конкрет­ных федеральных органов государ­ственной власти (по своей части предмета) и, отдельно, компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (по своей части предмета).

Второй подход предполагает тол­кование части 3 ст. 11 во взаимосвя­зи с частями 1 и 2 ст. 76 и другими статьями Конституции Российской Федерации, а также с её Разделом вторым «Заключительные и пере­ходные положения». В его основе – понимание используемых в Консти­туции Российской Федерации юри­дических категорий с точки зрения сложившихся в правовой теории и практике представлений. Согласно этому подходу часть 3 ст. 11 Консти­туции Российской Федерации со­держит материальную норму, уста­навливающую:

– перечень правовых актов, в ко­торых закрепляются основания и процедура разграничения («сама» Конституция Российской Федера­ции и договоры);

– иерархию правовых актов (вер­ховенство Конституции Российской Федерации и федеральных зако­нов);

– что разграничению подлежат как предметы ведения, так и полно­мочия, при этом разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъекта­ми ─ прерогатива Конституции Рос­сийской Федерации (ст. 71, 72 и 73)²⁴⁴.

В качестве примера действия вто­рого, условно называемого «компетенционным», подхода можно рассмотреть схему разграничения пол­номочий между федеральными и ре­гиональными органами государ­ственной власти по предметам веде­ния Российской Федерации. Как уже отмечалось, полномочия по ст. 71 Конституции Российской Федера­ции вполне возможно разграничить не только «по горизонтали», но и «по вертикали». «По горизонтали» пол­номочия разграничиваются между федеральными органами государ­ственной власти. Конституция Рос­сийской Федерации наделяет полно­мочием первичного регулирования предметов ведения Российской Фе­дерации исключительно Федераль­ное Собрание Российской Федера­ции. Формы такого регулирования определены исчерпывающим и не допускающим иного понимания об­разом – это федеральные консти­туционные законы и федеральные законы. Таким образом, Федераль­ное Собрание Российской Федера­ции полномочно принимать законо­дательные акты по любому предме­ту ведения Российской Федерации²⁴⁵.

Президент Российской Федера­ции наделяется полномочиями, в том числе и по изданию норматив­ных актов, в регулируемом закона­ми предмете ведения, за исключени­ем прямо указанных в Конституции Российской Федерации полномочий, не нуждающихся в законодательном; установлении.

Правительство Российской Феде­рации, иные федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды, а также другие федеральные государственные органы, не входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, так же, как и Президент Российской Федерации, наделяются соответ­ствующими полномочиями феде­ральными конституционными зако­нами или федеральными законами, за исключением прямо указанных в Конституции.

«По вертикали» полномочия меж­ду федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются следующим об­разом. Федеральный конституцион­ный закон или федеральный закон определяет полномочия органов го­сударственной власти субъектов Федерации исчерпывающим обра­зом, при этом в законе должны быть определены пределы полномочий Президента Российской Федерации и федеральных органов исполни­тельной власти по отношению к органам власти субъектов Федера­ции.

Эти выводы вполне применимы и к разграничению полномочий по предметам совместного ведения между федеральными и региональ­ными органами государственной власти.

Из сказанного следует, что:

– разграничение предметов веде­ния между Российской Федерацией и субъектами Российской Федера­ции осуществляется исключительно Конституцией Российской Федера­ции в её ст. 71, 72, 73;

– предметы совместного ведения, перечисленные в ст. 72 Конституции Российской Федерации, не подле­жат разграничению (разделению) между федеральными органами го­сударственной власти и органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации;

– полномочия между федераль­ными и региональными органами го­сударственной власти разграничи­ваются федеральными законами и в случаях, установленных в феде­ральных законах, договорами;

– в федеральном законе по пред­мету совместного ведения должны быть указаны:

а) компетенция Федерального Со­брания Российской Федерации;

б) компетенция Президента Россий­ской Федерации;

в) компетенция Правительства Рос­сийской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти;

г) законодательная компетенция субъектов Российской Федерации; процедуры взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Это представляется своего рода правовым идеалом разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней по предмету совместного ведения, хотя существующее законодательное регулирование не позволяет ему полноценно реализоваться. До принятия федерального закона по предмету совместного ведения субъекты Российской ­Федерации обладают правом «опережающего» законодательного по регулирования. Однако до сих пор это право не формализовано в законе, не определены условия такого нормотворчества. Кроме того, после вступления силу федерального закона закон субъекта Российской Федерации должен быть приведен в соответствие с установленными нормами.

«Компетенционный» подход требует, однако, решения одной из непростых задач: какова степень, глубина ­федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения²⁴⁶.

Совершенствование правового регулирования как разграничения полномочий (и даже отдельных элементов конституционных предметов ведения), так и их осуществления дол­жно выразиться прежде всего в наполнении существенным новым содержанием, вплоть до возможной новой редакции Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом, хотя данный федеральный закон не имеет большей, по сравнению с другими – отрасле­выми федеральными законами, юридической силы и фактически, в части регулирования разграничения компетенции законами, не обладает прямым действием, его полноценная реализация зависит от следования заложенным в нем принципам в отраслевом законодательстве.

Так, согласно ст. 12 указанного За­кона по вопросам, отнесенным час­тью 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместно­го ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, «издаются федеральные законы, оп­ределяющие основы (общие принци­пы) правового регулирования, вклю­чая принципы разграничения пол­номочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, на­правленные на реализацию полно­мочий федеральных органов госу­дарственной власти».

Данная формулировка представ­ляется неконкретной, поскольку:

– не всегда можно определить разницу между основами (общими принципами) и конкретным подроб­ным регулированием;

– они не препятствуют феде­ральному законодателю распреде­лить все полномочия по предметам совместного ведения в пользу феде­ральных органов государственной власти.

Поэтому формулировку можно было бы усовершенствовать, взяв за образец положение Основного Зако­на ФРГ, согласно которому по пред­метам совместного ведения «Феде­рация имеет право законодатель­ства, когда и поскольку существует необходимость федерального зако­нодательного регулирования в це­лях обеспечения единообразных ус­ловий жизни на территории Феде­рации или сохранения правового и экономического единства в общего­сударственных интересах».

Федеральный закон мог бы быть подвергнут и более существенным коррективам. В частности, целесооб­разно более тщательно закрепить принципы разграничения полномо­чий по конкретным предметам со­вместного ведения(или, по крайней мере, по типам предметов). По мнению Д. Н. Казака необхо­димо включить в закон новую главу – об осуществлении исполнительных полномочий по предметам со­вместного ведения. Одной из её ос­новных задач могло бы быть избежа­ние дублирования деятельности фе­деральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации²⁴⁷.

Президент Российской Федера­ции в своем Послании Федерально­му Собранию особо подчеркнул, что определение конкретных, четких полномочий Федерации и её субъек­тов в рамках их совместной компе­тенции должно осуществляться «федеральными законами, именно федеральными законами и прежде всего федеральными законами». ²⁴⁸ Од­нако это ни в коей мере нельзя тол­ковать как отказ от договорной фор­мы регулирования федеративных отношений.

Действительно, ряд имеющихся проблем федеративных отношений обусловлен несоответствием заклю­ченных договоров и соглашений дей­ствующей Конституции РФ и феде­ральному законодательству вслед­ствие неоправданного завышения уровня регулируемых ими отноше­ний.

В России договорное регулирова­ние оказалось обусловленным, в пер­вую очередь, политической конъюнктурой и стремлением регионов в сложных социальных, экономических, политических условиях переходного периода облегчить свое по­ложение за счет остальных частей Федерации либо «пробельности» фе­дерального законодательства, а не посредством публично-правового разрешения «индивидуальных» про­блем региона²⁴⁹.

Договорное регулирование характеризуется крайней неупорядо­ченностью. Спектр проблем здесь весьма широк: положения догово­ров о разграничении предметов ве­дения и полномочий часто носят излишне общий характер; весьма невнятной является граница меж­ду заключавшимися до недавнего времени договорами и соглашениями; практически не контролировалось появление новых разновидностей соглашений; из используемых на сегодня форм соглашений лишь одна установлена конституционно и законодательно (соглашения между органами исполнительной власти Федерации и субъекта Федерации о передаче осуществления части полномочий)²⁵⁰.

Полагаем, что в целях гармонизации системы «договорного права» необходимо усовершенствовать законодательную базу, выступающую гарантом обеспечения стабильности федеративного устройства, четко определяющую принципы, порядок и процедуры взаимоотношений между федеральным и региональным уровнем государственной власти.

Очень важно в Законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» определить формы контроля законодательной ветви власти над договорным разграничением полномочий, установить четкий порядок опубликования договоров, обеспечивающий их легитимность и публичность, установить механизм финансового обеспечения принятых сторонами обязательств, определить круг вопросов, по которым правовая регламентация должна осуществляться только законом. Реализация данных предложений позволит освободить договоры от функций разграничения и взаимного делегирования, тем более от любых политических наслоений и попыток прямо или косвенно закре­пить в нем особый статус того или иного субъекта Федерации.

Представляется также, что перенос основного акцента договорного регу­лирования с разграничения предме­тов ведения и полномочий на переда­чу осуществления части полномочий позволит в определенной мере ре­шить существующие проблемы и фе­дерального центра, и регионов. Для обеспечения устойчивости Федера­ции гораздо целесообразнее времен­но передавать осуществление полно­мочий, даже если их объем достаточ­но велик, нежели «перезакреплять» полномочия непосредственно за орга­нами государственной власти друго­го уровня. Замена разграничения пе­редачей могла бы обеспечить и боль­шую оперативность, и конституцион­ность договорного регулирования.

Несмотря на весьма широкие воз­можности, использование этого ин­ститута, естественно, не должно быть неограниченным²⁵¹. Чтобы не допус­тить бесконтрольности в его приме­нении, необходимо предварительно разграничить федеральные полно­мочия между органами различных ветвей власти, определить перечень «не передаваемых» полномочий, пра­ва органов государственной власти относительно распоряжения своими полномочиями и приема дополнительных, ответственность за осуществление принимаемых полномочий, возможные сроки их передачи, порядок досрочного прекращения действия соглашения о передаче осуществления полномочий и т. д.

Таким образом, представленный выше формально-правовой анализ современных федеративных отношений в России позволяет сделать вывод, что их правовое оформление, безусловно, не лишено недостатков, но в целом недостатки эти (опять таки же с формально-юридической стороны) вполне могут быть исправлены частными, отдельными мерами (выше мы постарались показать какими) и вряд ли правовое оформление федеративных отношений, с этой точки зрения, нуждается на сегодняшний момент кардинальной реформе. Во всяком случае, нам так и не удалось найти чётко сформулированной точки зрения дающей ответ на вопрос – в чём именно состоит главный недостаток существующей федеративной системы, и посредствам каких базовых изменений в законодательстве он должен быть устранён.

В тоже время, с фактической точки зрения, характер существующих федеративных отношений безусловно далёк от идеала,²⁵² но причина этого видится не столько в «плохом законодательстве» сколько в низком уровне правовой и политической культуры общества, и в трудном (как это было показано во втором параграфе данной главы) историческом пути становления федеративных отношений в нашей стране. Иными словами общество в настоящее время не готово к той «идеальной модели федерализма», которая была предложена ему в виде законодательной модели со стороны центральной государственной власти.

Вообще в данной ситуации есть два варианта.

1.Отказаться от существующей «идеальной модели» и постараться привести её в соответствие с реальными возможностями общества. Это был бы правильный выход если бы существовал чёткий план реформы (а его в настоящее время нет ни в научных ни, тем более, в политических кругах), и если бы реально существующий (сегодня) баланс политических сил позволил бы провести эти преобразования в жизнь.

2. Не меняя кардинально существующей системы, постараться навести минимальный порядок хотя бы в сфере исполнительной власти, по средствам усиления фактора лично-доверительных отношений в административной системе. Именно этот вариант и реализуется центральной властью: в виде проведённого деления на федеральные округа; назначения полномочных представителей Президента РФ, и, предполагаемого, укрупнения субъектов Российской Федерации.