§ 2. Соотношение конституционного права с публичным, частным и государственным правом

Наиболее общее деление права на обширные сферы, изна­чально в нем заложенные, охватывающие все его отрасли,– это, как пишет С. С. Алексеев, «"глобальное" подразделение любой национальной правовой системы на публичное и частное право»¹⁰. Подобное деление традиционно. Так, римский юрист Ульпиан, выделяя публичное и частное право, под публичным понимал то право, которое обращено к статусу Римского государства, а под частным – право, относящееся к отдельным лицам, служащее выгоде отдельных лиц¹¹. Перенося суть этих представлений на современность, можно определить публичное право как совокупность отраслей национального права, отража­ющих, защищающих государственные, общесоциальные интере­сы, регулирующих политические, властно-силовые отношения в обществе; частное же – как совокупность юридических отрас­лей, регулирующих взаимоотношения физических и юридичес­ких лиц, не облаченных в рамках этих отношений публично-властными полномочиями, с целью обеспечения интересов данных лиц. Надо еще иметь в виду, что в сферу публично-пра­вового регулирования входят властеотношения, основанные на силе реального или потенциального государственного принуж­дения. Отношения, базирующиеся на силе авторитета, либо находятся вне действия права, либо попадают в сферу частно­правового регулирования; они присутствуют и в публично-пра­вовой области, однако самостоятельного правообразующего значения для неё не имеют.

Отрасли публичного и частного права взаимодействуют, проникают друг в друга, но предрасположены к сохранению взаимного «суверенитета»¹². Если в отношениях, регулируемых публичным правом, элемент публичной власти в том или ином виде присутствует непосредственно (они всегда именно власте­отношения), то в сфере частного права публичная власть, установив нормативную базу складывающихся здесь отноше­ний, находится за пределами последних, отслеживает их ход со стороны, вмешиваясь в них только при возникновении недопус­тимых сбоев, конфликтов. В значительной степени нормативное регулирование в этой сфере осуществляется без участия госу­дарственных органов и органов местного самоуправления сами­ми участниками названных отношений. Например, так склады­вается церковное право, право общественных объединений, иные разделы корпоративного права.

Конституционное право лежит в основании не только отраслей публичного, но и частного права, однако все же выступает частью публичного права, призвано упорядочивать и закреплять властно-силовые проявления в общественной жизни. Даже при регулиро­вании частных, властно не окрашенных отношений отдельных лиц конституционное право нацелено на защиту общесоциальных интересов. Закрепляемые за гражданами в сфере частной жизни конституционные права и свободы одновременно служат публич­но-правовыми гарантиями осуществления данных прав и свобод, следовательно, всегда обращены и к государству, как его публичные обязанности, его нормативно-установочные ориентиры.

Таким образом, предмет конституционного права как права публичного – составляют отношения в сфере власти, что отличает предмет конститу­ционного права от предметов отраслей частного права.

Однако каково соотношение конституционного права и иных отраслей публичного права (административного, уголовного, финансово­го и др.), также упорядочивающих властеотношения?

Предметная спе­циализация конституционного права – упорядочение процесса созидания и функционирования верховной государственной власти, понимаемой как народовластие в формах представи­тельной и непосредственной демократии. Феномен власти при­сутствует буквально во всех ячейках общества, однако логика социального взаимодействия приводит к складыванию в мас­штабах всего общества особого вида власти – власти верховной, призванной обеспечить устойчивое управление делами общества, выразить общие интересы всех социальных субъектов, ввести все виды существующих в обществе властеотношений в право­вое русло.

Интересно, хотя и не бесспорно, определение верховной власти, предложенное М. Зызыкиным. Под верховной властью он понимал «общественную силу, за которой нация признает право быть высшей, для всех обязательной, объединяющей все групповые и частные интересы. Она является объединительной национальной идеей, воплощающейся в конкретном органе, и призвана регулировать, примирять и согласовывать все част­ные силы... Юридически она является инстанцией последнего решения, и она не подчинена ничьему суду: такова верховная власть во всех формах правления»¹³. Верховная власть выводи­ма из самой себя. её отличает осуществление в обществе функции первичного учредительствования или, как пишет М. Зызыкин, право последнего решения. Вряд ли только можно согласиться с тезисом М. Зызыкина о воплощении верховной власти в конкретном органе. Верховная власть, исходящая от народа, материализуется не в каких-то отдельных государствен­ных учреждениях, хотя бы и высших, а в государстве в целом как способе народной самоорганизации в рамках социума.

Государство, следовательно, не сводимо к государственному аппарату и своим политико-территориальным формам; оно вби­рает в себя также граждан (подданных) и способы участия последних в государственной жизни.

Между тем не все государственные институты непосредст­венно связаны с воплощением верховной власти народа. На решение названной задачи нацелены: а) институты государ­ственно-территориального устройства и гражданства (поддан­ства), задающие политико-юридические очертания людского со­става первичного субъекта власти – народа; б) компетенция государства и его территориальных частей (субъектов федера­ции, административно-территориальных единиц), формализую­щая суверенные права народа и переводящая их в плоскость государственной деятельности; в) способы непосредственного государственного волеизъявления граждан (выборы, референду­мы); г) государственные органы, получающие власть непосред­ственно от народа в рамках конституционного процесса, а не от иных государственных органов (законодательные) представительные) учреждения, высшее должностное лицо государства, правительство, судебные органы и прокуратура, уполномоченный по правам человека), Центральный банк, их компетенция и деятельность. Именно перечисленные институты, причем каж­дый сообразно своей специфике, обеспечивают осуществление верховной власти, её необходимое и достаточное бытие. Осталь­ные государственные институты формируются в условиях функ­ционирования верховной власти, образуются первичными госу­дарственными учреждениями и служат переменными средствами их активности. Таковы неполитические формы исполнительно-распорядительной деятельности, характеризовавшиеся в дорево­люционном государствоведении как подчиненное управление, или управительная власть, в отличие от власти верховной¹⁴.

Подчиненное управление не относится к собственному пред­мету конституционного права, и функционально-содержатель­ные границы между ним и верховным управлением обусловли­вают предметную границу между конституционным правом и другими отраслями публичного права. Если, скажем, приня­тие закона о государственном бюджете входит в сферу верхов­ного управления, то исполнение бюджета относится к области подчиненного управления. Надо обратить внимание и на раз­ный тип властеотношений в сферах верховного и подчиненного управления. Властеотношения, регулируемые административ­ным, финансовым правом, построены на юридическом неравен­стве сторон этих отношений, чаще всего возникают в связи с событиями, с односторонним волеизъявлением доминирую­щей во властеотношениях стороны¹⁵. В совокупности власте­отношений, регулируемых конституционным правом, есть отно­шения и такого типа, однако преобладают иные, стороны которых в рамках данных отношений взаимодействуют на равных (отношения между субъектами федерации, избирателями и изби­рательными комиссиями, палатами парламента, гражданами, со­здающими общественные объединения, и органами государствен­ной регистрации, органами исполнительной власти и судебными органами и т. д.) или подчинение которых друг другу строго ограничивается пределами конституционных процедур (отноше­ния президента и правительства, отношения органов исполни­тельной власти федерации и субъектов федерации).

Правовое воздействие способно менять тип властеотношений, в частности изменять характер связей между их сторонами. Административная зависимость участников властеотношения может быть заменена их юридическим равенством, и тогда само властеотношение начнет строиться не по принципу власти-под­чинения, а по функциональной специализации его сторон. Отметим, что конституционно-правовые режимы заявительно-регистрационного вступления граждан в отдельные сферы жизни общества (изменение места жительства, выезд из страны и въезд обратно, создание общественных и религиозных объ­единений и т. п.), вытеснив действовавшие ранее администра­тивно-правовые режимы (прописку, разрешительную систему и др.), сменили и тип соответствующих властеотношений. А значит, произошло и изменение границы по предмету между конституционным и административным правом.

Определение границы между верховным и подчиненным управлением требует кроме прочего тщательного анализа дей­ствующего конституционного законодательства. Думается, что само по себе закрепление в конституции конкретного государ­ственного института еще не служит достаточным основанием для отнесения его к сфере верховного управления; важен также его конституционный статус в целом, то положение, в которое ставит его конституция по отношению к иным государственным институтам. С учетом сказанного отнесение к сфере верховного управления, например, Правительства Российской Федерации должно ограничиваться рядом позиций. Это: а) обязательное функционирование Правительства как государственного учреж­дения независимо от усмотрения кого-либо; б) назначение Председателя Правительства с согласия Государственной Думы; в) наличие политических форм ответственности Прави­тельства; г) фиксация права Правительства на уход в отставку; д) конституционно установленные формы участия Правитель­ства в законотворческом процессе.

Правовое упорядочение верховного государственного власт­вования и управления традиционно характеризовалось как государственно-правовое и служило для выделения государст­венного права в качестве самостоятельной отрасли, что вполне логично. И сегодня нет смысла отказываться от выделения государственного права, однако не в роли самостоятельной пра­вовой отрасли, а в качестве комплексной составной части консти­туционного права. Такое поглощение объективно предопределено как минимум двумя обстоятельствами. Во-первых, становление конституционного законодательства привело к изменению «те­лесной» оболочки верховной власти. Власть народа получила выражение не просто в государственной воле, а в конституции, вставшей над иными государственными институтами, сковав­шей государственную волю юридическими императивами долж­ного. Во-вторых, конституционно-правовое регулирование в силу своей универсальности расширило рамки регламентации верховной власти за счет упорядочения отношений в сфере вхождения разных социальных сил в её поле деятельности. Сфера осуществления верховной власти дополняется сфе­рой борьбы за обладание ею (ее отдельными возможностями). Тот, кто эффективно представлен в первичных государствен­ных институтах, способен лучше проводить в жизнь собствен­ные интересы и активно предлагать обществу свое видение общесоциальных интересов. Поэтому ряд социальных субъек­тов явно или подпольно ведут борьбу за контроль над парламентом, правительством и тому подобными учреждения­ми. Борьба за верховную власть идет по нескольким направ­лениям. Во-первых, это деятельность по овладению рычагами государственной власти: получение депутатских мандатов; проведение своего кандидата на должность президента и т. д. Во-вторых, оказание внешнего давления на государственные учреждения. Названное направление особенно важно для сил, не имеющих нужного представительства в структурах власти. В-третьих, оказание давления на политических конкурентов.

В-четвертых, воздействие на сознание масс, предполагающее широкое использование средств массовой информации.

Действенное участие на всех выделенных направлениях невоз­можно без обладания важными финансово-экономическими рыча­гами. Совокупная деятельность множества социальных субъектов на всех выделенных направлениях, интегрируемая верховной государственной властью и процессом формирования целевой программы общества, становится основой для выделения полити­ческой системы (политической организации) общества. Рамками не государства, а политической системы, включающей в себя государство в качестве своего ядра, очерчивается, следователь­но, настоящее поле формирования и функционирования вер­ховной государственной власти¹⁶. Отсюда, во-первых, правовая институализация политической системы – задача именно консти­туционно-правового регулирования; во-вторых, государственное право, не выходящее за пределы регулирования государственных институтов и не упорядочивающее статуса негосударственных субъектов политической системы там, где последние не соприка­саются с государственными учреждениями и не участвуют непосредственно в отправлении государственных функций, ока­зывается частью конституционного права.

Конечно, отдельные стороны деятельности субъектов поли­тической системы, как и учреждений верховной власти, регули­руются нормами административного, финансового, гражданско­го и другого законодательства, ибо их активность обеспечивает решение множества разнообразных вопросов. Однако регламен­тация принципиального статуса субъектов политической систе­мы (их организационно-правовые формы, права, обязанности в сфере общественно-политической жизни, способы образова­ния, преобразования, упразднения, деятельности) относится к предмету конституционного права.

И еще одно важное соображение. В рамках собственного предмета конституционное право не только прибегает к обще­регулятивным средствам, но и использует практически весь арсенал приемов и способов детализированного правового регу­лирования, не передоверяя эту задачу другим отраслям права. Здесь и конкретизация по субъектам, объектам, содержанию запретов, обязываний, дозволений, и оснащение материальных норм оживляющими их процессуальными нормами, и введение мер самостоятельной конституционной ответственности, и уста­новление юридически значимых сроков, документальных форм и т. д. Поэтому резко расширяется набор источников конститу­ционного права, который не ограничивается только актами конституционного законодательства.