4. Место образовательного права в системе действующего российского права.

Место, которое занимает образовательное право в системе российского права и в системе высшего профессионального образования, до сих пор точно не определено. Связанные с этим вопросы остаются дискуссионными. Как правило, сторонники образовательного права стоят на позиции, сущность которой определяет признание его в качестве самостоятельной комплексной отрасли права как неотъемлемого элемента российской системы права. Существует и иная позиция, которая предлагает рассматривать образовательное право в качестве учебной дисциплины, но отказывает ему в привилегии считаться отраслью права.

Как известно, право состоит из множества элементов, связанных друг с другом. В совокупности эти элементы образуют систему права.

Система права - это объективно существующее внутреннее строение права, его подразделение на отрасли, подотрасли и институты. В чем отличие системы права от правовой системы? Правовая система - это совокупность всех правовых норм, действующих на территории государства.

Несомненно, нормы, регулирующие отношения в сфере образования, действуют на территории Российской Федерации и в этом качестве входят в состав российской системы права. Но объединяются ли они в самостоятельную отрасль? Является ли образовательное право отраслью российской системы права?

Отрасль права является основным структурным элементом системы права. В соответствии с постулатами теории права, она представляет собой

распределенную по правовым институтам совокупность юридических норм и институтов, регулирующих особую, качественно своеобразную область отношений (уголовное право, трудовое право, гражданское право и т.д.).

Отрасли права бывают основные (уголовное, гражданское, конституционное, административное, трудовое право) и прочие.

У некоторых отраслей можно выделить и подотрасли. Например, в составе финансового права обычно выделяют бюджетное право, налоговое право и т.д. Это сложные отрасли права. В составе семейного права, земельного права и некоторых других подотраслей выделить нельзя.

В теории права принято также выделять комплексную отрасль права и самостоятельную отрасль права.

Комплексная отрасль отличается от самостоятельной отрасли по следующим критериям:

1. комплексная отрасль состоит из норм, взятых из разных отраслей

права;

2. комплексная отрасль пользуется методами основных отраслей.

Метод регулирования той или иной отрасли права - это совокупность

приемов и способов правового воздействия на родовые общественные отношения. При этом правовая доктрина на основе данных юридической практики выделяет два основных метода правового регулирования - императивный (властный, авторитарный, метод субординации, административно-правовой) и диспозитивный (автономный, метод координации, гражданско-правовой). Иногда в одном ряду с ними называются поощрительный и рекомендательный методы. По иной, весьма распространенной в юриспруденции классификации выделяются дозволительный (управомачивающий), обязывающий и запрещающий (запретительный) методы правового регулирования⁶⁴.

В российской юридической литературе ведется дискуссия о том, какие виды правоотношений преобладают в образовании и какими отраслями права эти отношения преимущественно регулируются.

Г.А. Дорохова полагает, что административно-правовые отношения с участием гражданина являются основными, определяющими вид правоотношений по народному образованию. А метод их регулирования, хотя отчасти и отличается от традиционного административно-правового метода с характерным для него признаком власти - подчинения, оказывает существенное влияние на регулирование всех отношений по народному образованию⁶⁵.

И.Е. Фарбер, исследуя специфику правовых отношений в области образования, полагал, что отношения, возникающие в сфере образования, являются не только административно-правовыми отношениями как отношения власти - подчинения, но и правоотношениями в области трудового, гражданского, семейного законодательства⁶⁶.

В.И. Шкатулла под отношениями в области образования в широком смысле понимает педагогические отношения по обучению и воспитанию. Свой выбор термина «педагогические отношения» автор увязывает с понятием «педагогика» и объясняет тем, что «отношения воспитания и обучения изучаются педагогической наукой». Он также отмечает, что понятие «педагогические отношения» занимает центральную, системообразующую роль в регулировании образовательного законодательства и в определенной степени совпадает с понятием «педагогический процесс», под которым подразумевается «совокупность последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и учащихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, формирование способности применять их на практике»⁶⁷.

В.М. Сырых, изучая специфику отношений в области образования, развил новый теоретический подход к исследованию образовательных правоотношений и поставил вопрос об образовательных отношениях как правоотношениях, имеющих самостоятельную отраслевую значимость.

Фактически В.М. Сырых вкладывает в понятие "образовательные отношения" тот же смысл, что В.И. Шкатулла в понятие "педагогические отношения", подразумевая отношения, возникающие в процессе обучения и воспитания. Свой выбор терминологии В.М. Сырых объясняет тем, что термин "педагогические отношения" не соответствует принятому в юридической науке обозначению правоотношений. Например, обычно употребляются термины: "семейные отношения", а не "отцовские" или "материнские"; "трудовые", а не "работодательские". Поэтому те отношения, которые В.И. Шкатулла обозначает как педагогические, В.М. Сырых предлагает называть "образовательные", так как, по его мнению, образовательные отношения - это ключевые отношения системы образования.

Все правоотношения в сфере образования, по мнению В.М. Сырых, следует подразделять на две группы: "образовательные отношения" и "отношения в сфере образования".

Под образовательными отношениями понимают отношения, возникающие между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования, подтвержденного специальным документом о соответствующем образовании или квалификации.

Под правоотношениями в сфере образования называют все прочие отношения, возникающие в системе образования, так как они регулируются нормами практически всех отраслей права: конституционного,

административного, гражданского, трудового, финансового, семейного и др⁶⁸.

В.С. Потапенко полагает, что образовательные отношения - это комплексные межотраслевые отношения, регулируемые нормами различных отраслей права. По его мнению, имеющиеся юридические исследования подтверждают не только наличие проблемы отнесения норм, регулирующих отношения в сфере образования, к тому или иному правовому массиву, но и доказывают необходимость использования при регулировании отношений в сфере образования комплексного подхода⁶⁹.

По нашему мнению, совокупность норм, регулирующих отношения в сфере образования, к настоящему моменту не сложилась в комплексную отрасль права. Различные правоотношения, возникающие в процессе образовательной деятельности, регулируются нормами разных отраслейправа: конституционного, финансового, трудового, административного,

гражданского. В то же время, вполне правомерно объединять эти разнородные нормы в рамках одной учебной дисциплины. Это поможет изучать их более систематизировано и целенаправленно, в том общественно­правовом контексте, в котором они действуют.

Таким образом, образовательное право - это совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере образования и не составляющих отрасли права.

Наиболее важные отношения, возникающие в образовательной сфере, регулируются следующими отраслями права:

1. отношения по управлению системой образования - административным правом;

2. отношения по оказанию платных образовательных услуг - гражданским правом;

3. отношения, связанные с трудом работников образовательных учреждений - трудовым правом;

4. льготы социально незащищенным субъектам образовательных отношений - правом социального обеспечения.

Несмотря на то, что образовательное право не представляет в настоящий момент самостоятельной отрасли права, представляется правомерным говорить о принципах образовательного права.

4. Понятие и состав образовательных правоотношений.

Одним из ключевых понятий теории права является понятие

правоотношения. Под правовым отношением обычно понимают особую форму социального взаимодействия, возникающую на основе правовой нормы, или, проще, урегулированное нормами права общественное отношение.

Правоотношения, будучи одной из форм социальных отношений, представляют собой специфическую и реально проявляющуюся в жизни, поведении людей как участников разнообразных общественных отношений их юридическую связь между собой. Правоотношения образуются и реализуются посредством осуществления этими участниками предоставленных им правом юридических субъективных прав (т.е. возможностей дозволенного в определенных пределах социально значимого поведения) и возложении на них юридических субъективных обязанностей (требования должного в определенных пределах социально значимого поведения). Осуществление этих юридических прав и обязанностей участниками общественных отношений в реальной жизни выражается в определенных актах их волевого, т.е. внешне выраженного и осознанного социально-правового поведения (правомерного или неправомерного). Иначе говоря, правоотношения есть, в отличие от правосознания, волевая (материальная) форма бытия права⁸³.

В научной литературе выделяются основные виды образовательных отношений как предмет правового регулирования. К ним в частности В.И. Шкатулла, М.Ф. Федорова относят:

• педагогические отношения, т.е. образовательные отношения в собственном смысле слова; к ним относятся отношения по обучению и воспитанию, складывающиеся между: а) образовательным учреждением в лице педагога (учителя) и обучающимся, б) отношения между лицом, занимающимся индивидуальной предпринимательской деятельностью и обучающимся и в) отношения между образовательным учреждением и педагогическим работником по поводу обучения и воспитания;

• управленческие (административные) отношения, складывающиеся между: а) образовательным учреждением и органом управления образованием, б) органом местного самоуправления и органом государственной власти субъекта РФ по вопросам образования, в) органами управлениями различного уровня образовательного учреждения (ректорат и факультет, ректорат и ученый совет, факультет и кафедра, администрация школы и педагогический совет школы и т.п.); особую разновидность этих управленческих отношений представляют отношения учебно- и организационно-методического характера, содержание которых обусловлено уровнем образования, типом и видом образовательных учреждений, содержанием и характером управленческой компетенции органов управления образованием и др.;

• трудовые отношения, складывающиеся между: а) образовательным учреждением, выступающим работодателем по отношению к педагогическому работнику и самим этим работником, б) органом управления образованием и его работниками;

• гражданско-правовые отношения, в том числе и, прежде всего, имущественные отношения, складывающиеся: между: а) работниками образовательных учреждений, б) работниками и самим образовательным учреждением, в) образовательными учреждениями и другими организациями (органами управления образования различного уровня, общественными организациями и формированиями), г) образовательными учреждениями и гражданами;

• финансовые отношения, которые складываются между: а) образовательным учреждением и учредителем, б) образовательным учреждением и бюджетом соответствующего уровня; в) образовательным учреждением и работником;

• социальные отношения, складывающиеся по поводу установления и реализации социальных льгот, пособий, пенсий, стипендий участникам образовательных отношений;

• земельные отношения, складывающиеся между образовательным учреждением как землепользователем и собственником земельного участка;

семейные отношения, складывающиеся в семье в связи и по поводу образования членов семьи и др.В литературе по образовательному праву настойчиво проводится мысль, что центром всей этой системы образовательных от ношений выступают педагогические отношения, поскольку именно они призваны способствовать педагогическому прогрессу как совокупности последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и обучающихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, как формирование способности применять их на практике (В.И. Шкатулла). Высказывается убеждение, что есть все основания говорить не просто об образовательных отношениях и, тем самым, об образовательном праве, но и о педагогическом праве, предметом регулирования которого выступают именно и только педагогические отношения. Все же иные отношения (управленческие, трудовые, финансовые и др.) лишь вторичную, вспомогательную роль, поскольку их главная цель - обслуживание и/или обеспечение педагогических отношений.

Помимо собственно отношений, складывающихся в системе образования, и выступающих в качестве предмета правового регулирования, есть немало иных компонент этой системы, также требующих регулирования правом. В данном случае мы ограничимся только их перечислением, поскольку в последующих главах все они рассматриваются детально.

К таким компонентам системы образования относятся:

• правовой статус участников (субъектов) образовательных отношений, включающий в себя их юридические права и обязанности, законные интересы и систему юридических гарантий прав и законных интересов;

• правотворческая деятельность уполномоченных органов и лиц, обладающих образовательно-правовой компетентностью различного уровня (федеральные органы, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, образовательные учреждения);

• выработка, принятие участниками образовательных отношений индивидуальных правовых (правоприменительных) решений (актов) в связи и по поводу реализации своих образовательных прав, свобод и законных интересов;

- определение вида, меры, объема (размера) и порядка возложения юридической ответственности на субъектов образовательных правоотношений, виновных в совершении образовательных деликтов (правонарушений)⁸⁴.

Образовательные правоотношения - общественные отношения, возникающие в системе образования и урегулированные нормами образовательного права.

Традиционно выделяются следующие основные группы общественных отношений в системе образования:

1. Отношения между органами государственной власти и

образовательными учреждениями, возникающие по поводу управления образованием.

2. Отношения по финансовому обеспечению деятельности

образовательных учреждений.

3. Отношения, связанные с созданием образовательных учреждений, их реорганизацией и ликвидацией.

4. Отношения между образовательными учреждениями и работающими в них преподавателями.

5. Отношения между образовательными учреждениями и

обучающимися.

По нашему мнению, среди всех субъектов образовательного процесса наиболее важное место занимают обучающиеся и обучаемые. Именно между ними возникают отношения по передаче знаний, что и составляет основной смысл образовательного процесса, цель развития всей системы образования. Именно учителя и ученики, профессора и студенты - главные действующие лица системы образования, а вовсе не чиновники, осуществляющие надзор, контроль и финансирование образовательного процесса. Понимание этой простой истины позволит сделать образовательный процесс более демократичным и эффективным.

Проблему общественных отношений в области образования рассматривали Г. А. Дорохова, Г. С. Сапаргалиев, Л. А. Дольникова⁷⁰. Этапы становления общественных отношений, частью которых являются отношения в области образования, исследовались в трудах учёных - социологов, юристов⁷¹.

Из анализа работ указанных авторов можно сделать вывод, что общественные отношения в области образования имеют свои особенности.

Во-первых, круг граждан, являющихся субъектами общественных отношений в области образования, можно очертить следующим образом: граждане, получающие образование в РФ, родители (законные представители) обучающихся, работники системы образования, спонсоры, иные представители общественности в данной системе.

Во-вторых, субъекты общественных отношений в области образования подчиняют свои действия целям получения знаний, их передаче или организации обозначенного процесса, а сами указанные общественные отношения существовать вне деятельности по образованию не могут.

В-третьих, механизм общественного отношения имеет два варианта. Первый — способ опеки, состоящий в том, что сторонам всегда стремятся указать, навязать, подсказать способ действия; второй — когда отношения складываются не по подсказке, а на основе самостоятельного усмотрения сторон⁷².

В-четвёртых, в образовательном процессе субъекты сферы образования вступают в различные отношения - трудовые, связанные с членством в какой- либо организации, и др.

В-пятых, взаимный контроль сторон за порядком взаимодействия, характерный для общественного отношения вообще, в исследуемом нами виде общественных отношений не является главным. Наряду с ним (и намного чаще) общественные отношения по образованию реализуются на основе взаимного согласования способов достижения поставленных перед системой образования целей, что вызвано в большей степени государственно­общественным характером управления системой образования⁷³.

Специфика образовательных отношений наиболее ярко проявляется в их объекте, субъекте и содержании.

Под объектами правоотношений большая часть российских правоведов понимает совокупность материальных и духовных благ, потребность в которых заставляет граждан и иных лиц вступать в конкретные правоотношения. В сфере образования объектом выступают такие духовные блага, как знания, умения и навыки. В современных условиях образование должно давать и необходимый уровень воспитания. В конечном итоге личность, получившая образование, должна быть адаптированной к социальной среде, в которой она живёт и действует⁷⁴.

Вопросу анализа субъектов сферы образования, на наш взгляд, уделено в научной литературе недостаточно внимания. Данному вопросу посвящены работы Г. А. Дороховой, Л. А. Дольниковой, Г. С. Сапаргалиева⁷⁵.

Эти работы содержат анализ субъектов сферы образования, функционировавшей в СССР. Субъекты сферы образования РФ исследованы значительно меньше⁷⁶. Закон РФ «Об образовании» дал качественно новые характеристики субъекта, ввёл ряд новых видов. Для анализа субъектного состава сферы образования необходимо определить общую классификацию субъектов, их типовые и видовые характеристики, выделить иерархически связанные её ранги, определить вертикальные и горизонтальные связи субъектов.

А. Г. Каспаржак, М. В. Ливитин, Т. Н. Матюшева, М. Поташник обращают внимание на несовершенство классификации указанных субъектов в современный период развития образования⁷⁷.

В силу этого их классификация может иметь различные критерии и основания. По направленности функционирования системы образования все индивидуальные субъекты могут быть дифференцированы на:

1. на обучающихся (ст. 50 Закона об образовании), получающих образование в семье (п. 1 ст. 10; п. 4 ст. 17; п. 8 ст. 40 Закона), классах и учреждениях коррекции (п. 6 ст. 5; п. 1 ст. 17; п. 4 ст. 12; п. 10 ст. 50), детей- сирот (п. 4. ст.2; п. 9 ст. 50; п. 1 ст. 17; п. 7 ст. 19), девиантов (п. 11 ст. 50), инвалидов (п. 2 ст. 51; ст. 16 Закона), студентов (ст. ст. 22, 23, 24), аспирантов, интернов, адъюнктов (ст. 25) и т. д.;

2. на субъекты сферы образования, выполняющие функции передачи знаний: педагогические работники (ст. ст. 48, 53, 55 Закона), воспитатели дошкольных образовательных учреждений (ст. ст. 53-54), профессорско-преподавательский состав вуза (ст. ст. 48,53-55 Закона), родители (п. 1 ст. 18) и т. д.;

на субъекты, выполняющие функции общей организации образовательного процесса, руководства им: совет образовательного учреждения (ст. 35 Закона), общее собрание родителей (п. 2 ст. 38), государственная аттестационная служба (ст. 38), методический совет (п. 5 ст. 18), заведующие дошкольным образовательным учреждением (п. 7 ст. 51), директор образовательного учреждения (ст. 35, п. 7 ст. 51 Закона РФ «Об образовании») и т. д.

Субъекты можно классифицировать по особенностям формы реализации образовательных программ: обучающихся по дневной форме, по очно-заочной форме, по заочной форме, в форме самообразования, семейного образования и т. д.

Субъекты сферы образования - образовательных учреждений - Л.Б. Александрова предлагает классифицировать по признаку реализации определённого типа образовательных программ: образовательных учреждений, реализующих программы дошкольного образования; общеобразовательные программы (основные и дополнительные); профессиональные программы (основные и дополнительные)⁹³.

Определяющими для субъектов образовательных отношений в Российской Федерации являются её граждане. При этом важнейшими элементами правового статуса гражданина как субъекта образовательных правоотношений является правоспособность и дееспособность человека, комплекс его прав и обязанностей. В юридической литературе различается общая и специальная (отраслевая) правоспособность. Под общей правоспособностью понимается юридически закреплённая возможность правообладания как принцип, абстрактная способность лица (человека, организации) быть носителем прав и обязанностей.

Если говорить о правоспособности в области образования- отмечает Л.Б. Александрова, то, несмотря на то, что право на образование принадлежит человеку с момента рождения, в этом возрасте реальная правоспособность не является безусловной. Обладание правоспособностью применительно к системе образования предполагает наступление ряда предварительных условий. Так, о реальной правоспособности, наступающей с момента рождения, в системе образования можно говорить лишь, имея в виду право на обучение и воспитание в дошкольных образовательных учреждениях,

содержание и воспитание в доме ребёнка и т. п. Ввиду принципиального характера вопроса о времени возникновения правоспособности в области образования следует, по-видимому, подумать о возможности закреплении в главе 4 подготавливаемого проекта Кодекса об образовании РФ существующей нормы о возможности посещения дошкольных

образовательных учреждений и образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста в качестве права детей на получение соответствующего образования (воспитания).

Фактически правоспособность в области образования как юридически закреплённая возможность обладания правом на образование связана в действующем законодательстве со временем начала получения обязательного основного общего образования. Но если ранее этот возраст был жёстко фиксирован, то в настоящее время в соответствии с Законом РФ «Об образовании» возраст, с которого допускается приём граждан в образовательные учреждение для получения основного общего образования, устанавливается уставом самого образовательного учреждения⁹⁴.

Третьим элементом образовательных правоотношений является их содержание — совокупность прав и обязанностей их субъектов.

Так, например, правовой статус человека в области образования (пользователя правами) включает в себя следующие права.