Глава 7. Экономические механизмы в сфере образования.

1. Финансирование образовательных учреждений.

Развитие и функционирование образовательных учреждений, всей

системы образования невозможно без соответствующего финансирования. Поскольку развитие образования является функцией государства, то средства на такое развитие должны выделяться из государственного бюджета. Учитывая важность образования для развития и существования государства и общества, финансирование системы образования должно быть приоритетным. На самом деле система образования нередко финансируется по остаточному принципу, а порой не получает даже тех денег, что предусмотрены бюджетом.

Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10.04.2000 года, предусматривает два основных направления решения финансовых проблем образования:

1. Увеличение бюджетного финансирования.

2. Привлечение дополнительных источников.

Финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных (в т. ч. ведомственных) и местных нормативов, определяемых в расчете на одного обучающегося или воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения.

Нормативы финансирования образовательных учреждений делятся на три вида: федеральные, региональные, местные.

Федеральные нормативы должны ежегодно устанавливаться федеральным законом, принимаемым одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год, и являются минимально допустимыми.

Региональные и местные нормативы должны учитывать специфику образовательных учреждений и определяться таким образом, чтобы финансирование было достаточным для покрытия средних текущих расходов, связанных с организацией образовательного процесса, эксплуатацией зданий и сооружений, а также штатного оборудования.

Возможны два варианта определения государственных нормативов финансирования образования:

1. Затраты государства на предоставление определенного набора

образовательных услуг в расчете на душу населения. (Составляется перечень таких услуг, указывается их количественные и качественные

характеристики).

2. Расходы на содержание имеющейся сети образовательных

учреждений (учитываются затраты по отдельным статьям расходов - на

заработную плату, приобретение материалов, оборудования, оплату

коммунальных услуг и т.д.).

Государственное и муниципальное финансирование является основой государственных гарантий получения российскими гражданами образования в пределах государственных образовательных стандартов.

Названные образовательные учреждения находятся на сметно­бюджетном финансировании, которое представляет собой безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств на основе общих принципов финансирования. Государственные и муниципальные образовательные

учреждения являются бюджетными.

Бюджетное учреждение - это организация, созданная органами Российской Федерации, её субъектов или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно­технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которого финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов (ст. 161 Бюджетного кодекса РФ).

Основными источниками финансирования государственного и муниципального секторов образования являются бюджеты трех уровней — федерального, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.²²¹

Бюджетные средства расходуются исключительно на цели, определенные ст. 70 Бюджетного кодекса:

1. Расходы на оплату труда;

2. Командировочные и иные компенсационные выплаты работникам;

3. Перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

4. Трансферы населению, выплачиваемые в соответствии с законодательством (например: стипендии, компенсационные выплаты, пособия), а также на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам либо без таковых.

Расходование бюджетных средств на другие цели не допускается. Бюджетные учреждения, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год, являются получателями бюджетных средств, и в этом качестве наделены соответствующими правами и обязанностями.

Они имеют право на:

1. Своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с размером, утвержденным бюджетной росписью с учетом сокращения и индексации.

2. Своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств.

3. Компенсацию в размере недофинансирования.

Под недофинансированием понимается разница между лимитом бюджетных обязательств, доведенных до получателя бюджетных средств в уведомлении, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств либо списанных с единого счета бюджета в пользу учреждения.

Получатели бюджетных средств обязаны:

1. Своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств.

2. Эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением.

3. Вовремя и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе и вносить плату за пользование ими.

4. Своевременно предоставлять отчеты и иные сведения об использовании бюджетных средств.

Государственные и местные бюджеты могут быть источниками финансирования негосударственных общеобразовательных учреждений, получивших государственную аккредитацию. Решение этого вопроса осуществляется в соответствии с нормативными актами субъектов Российской Федерации.

Предоставление бюджетного финансирования налагает на государственное образовательное учреждение ряд обязанностей и влечет за собой некоторые ограничения:

1. Запрещается нецелевое использование бюджетных ассигнований, в том числе их размещение на депозитных счетах кредитных учреждений и приобретение ценных бумаг для получения дополнительного дохода.

2. Не допускается взимание платы за услуги, финансирование которых осуществляется за счет бюджетных средств.

3. Поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для уменьшения размера бюджетных ассигнований.

Для открытия финансирования учреждение должно представить соответствующие документы:

1. Копии регистрационного свидетельства и учредительных документов; Лицензии, свидетельства о государственной аккредитации;

2. Проекты сметы расходов;

3. Договора о финансировании.

Постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 года предусмотрен эксперимент по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего и профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств.

Государственное именное финансовое обязательство (ГИФО)- это свидетельство о результатах сданного гражданином единого государственного экзамена с соответствующей записью, удостоверяющей категорию финансового обязательства, которое является основанием для предоставления вузу бюджетных средств на получении в нем этого гражданина в течение всего срока обучения в соответствии с государственным образовательным стандартом.

ГИФО призваны стимулировать конкурентную борьбу между вузами за способных студентов, заставить учебные заведения учитывать сигналы рынка труда и интересы непосредственных потребителей. При этом должно быть выполнено обязательство государства перед гражданами о сохранении части бюджетных мест в вузах. Предполагается, что с помощью изменения механизма финансирования удастся более эффективно перераспределить ограниченные бюджетные ресурсы, а также привлечь дополнительные внебюджетные средства. Это позволит в свою очередь повысить качество и доступность российского высшего образования.

Одним из базовых элементов модели ГИФО является дифференцированное финансирование обучения студентов из бюджета в зависимости от результатов, полученных ими на едином государственном экзамене. Высокие результаты на ЕГЭ означают высокую категорию ГИФО и соответственно высокое финансовое обеспечение, низкие же баллы на ЕГЭ предполагают значительно меньшую финансовую поддержку студента со стороны государства или даже отсутствие таковой.

Число студентов, обучение которых осуществляется за счет средств, распределяемых на основе финансовых обязательств, без доплаты со стороны студентов, должно составлять не менее 50% от общего числа студентов, зачисленных в вуз, в том числе не менее 25% от общего числа студентов по каждой специальности. При этом вузы свободно устанавливают стоимость обучения²²².

Одним из направлений привлечения дополнительного финансирования ресурсов в систему профессионального образования являются образовательные кредиты.

Для получения кредита необходимо:

1. Подать соответствующее заявление;

2. Предъявить паспорт или иной документ, удостоверяющий личность;

3. Предъявить договор с образовательным учреждением;

4. Представить справку с места работы о доходах и размере производимых удержаний либо из органов Пенсионного фонда о размере пенсии;

Государство поддерживает развитие благотворительной деятельности в области образования, содействует увеличению спонсорской поддержки образовательных учреждений со стороны организаций и частных лиц. Одна из целей благотворительности - содействие деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности.

Государственная финансовая политика, по наблюдению И.В. Рукавишниковой, по отношению к бюджетным учреждениям, к которым, в частности, относятся вузы, направлена на изменение порядка и условий их финансирования и предполагает оказание бюджетной поддержки только наиболее перспективным. При этом данная политика вполне адекватно сочетается с образовательной реформой, одним из основных направленийкоторой является сокращение количества государственных вузов за счет их

~223

укрупнения или перевода в статус автономных учреждений .

Современная система налогообложения в основном была сформирована в 1992—1996 гг. Применительно к системе образования она основывается на следующих принципах.

• Образовательные учреждения являются плательщиками большинства налогов, т.е. полного освобождения от уплаты налогов законодательством (имеется в виду налоговое законодательство) не установлено. Поэтому имеет место некоторое противоречие с Законом "Об образовании", провозгласившем в статье 40 освобождение образовательных учреждений в части уставной непредпринимательской деятельности от уплаты всех налогов, сборов и пошлин. С вводом в действие Налогового кодекса, установившего, что все вопросы, связанные с налогообложением, регулируются только этим документом, данная проблема решается по мере вступления кодекса в силу. Следует иметь в виду, что Закон о вводе в действие Налогового кодекса, тем не менее, предусматривает наличие особенностей системы образования и необходимость их учета при налогообложении.

• Образовательным учреждениям предоставляются налоговые льготы (налоговые скидки). Предоставление льгот обусловлено наличием лицензии на право ведения образовательной деятельности (общее условие), а также некоторыми специфическими условиями по отдельным налогам.

• Не все налоговые льготы предоставляются на федеральном уровне, поскольку ряд льгот исходит от субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в части сумм налогов (и отдельных налогов), зачисляемых в соответствующие бюджеты¹⁶⁰.

Кроме того, на фоне неблагоприятной конъюнктуры развития платного образования отмечается определенное сокращение количества выделяемых вузам бюджетных средств. Серьезным испытанием для вузов может стать введение в действие положений п. 5 ст. 41 БК РФ, предусматривающих полную централизацию средств, полученных бюджетными учреждениями, в том числе от оказываемых платных услуг, а также в качестве безвозмездных поступлений. Совершенно очевидно, что данная норма, предполагающая лишение бюджетных учреждений определенной финансовой самостоятельности, может дестабилизировать деятельность многих учреждений, в том числе образовательных. Следует отметить, что в настоящее время в вузах в большей степени за счет внебюджетных средств финансируются многие научные исследования, работа творческих научных коллективов, издание необходимой учебной и научной литературы, осуществляется материальное стимулирование сотрудников и т. д.

Освобождение от уплаты налогов связывается с понятием "непредпринимательская деятельность образовательного учреждения, предусмотренная уставом этого учреждения". Основные проблемы вокруг него возникают по той причине, что Законом "Об образовании" это понятие введено, а Гражданским кодексом Российской Федерации оно не определено. Отсюда возникают всякого рода коллизии, связанные с реализацией одной из государственных гарантий системе образования — освобождением от всех налогов в части деятельности, содержание которой законодательно не установлено.

Можно утверждать, тем не менее, что для целей налогообложения (предоставления налоговых льгот, освобождения от налогов или предоставления налоговых скидок) отнесение деятельности к предпринимательской или непредпринимательской значения не имеет. Это легко проверить, обратившись к соответствующим законодательным актам, в которых те или иные льготы связываются исключительно с двумя основными факторами: содержанием деятельности (осуществление образовательного процесса или прочей деятельности) или направлением использования полученных доходов. После введения части второй Налогового кодекса значимым стало только содержание деятельности, поскольку льгота по налогу на прибыль в части реинвестирования полученных доходов на цели развития и совершенствования образовательного процесса фактически была отменена.

В налогообложении очень многое зависит от уровня квалификации работников налоговых органов на местах, сложившейся практики и степени "понятности" налоговых инструкций, т.е. в значительной мере от субъективного фактора. Это обстоятельство существенным образом искажает стратегическое направление государственной политики в области налогообложения системы образования.

Объектами налогообложения в системе образования, как и в других сферах деятельности, являются:

• хозяйственный результат деятельности образовательного учреждения;

• движение собственности;

объекты собственности.Объекты налогообложения в системе образования (таблица 1)²²⁵

Объект налогообложения	Конкретное воплощение в учебном заведении
Хозяйственный результат Выручка	Средства, полученные от товаров, работ и услуг, реализуемых учебным заведением в рамках осуществления уставной деятельности (дополнительные платные образовательные услуги; выполнение различных работ по договорам с заказчиком; реализация продукции подсобного хозяйства, мастерских; услуги автотранспорта; сдача имущества в аренду; другие доходы от внебюджетной деятельности. Средства, полученные от продажи объектов собственности (реализация объектов интеллектуальной собственности программ, пособий, методических материалов; реализация имущества, находящегося в собственности (самостоятельном распоряжении)).
Прибыль	Хозяйственный результат — остаток средств после возмещения затрат, связанных с получением выручки и включаемых в себестоимость продукции, работ, услуг (состав затрат, включаемых в себестоимость, определен Налоговым кодексом Российской Федерации, статья 252 "Расходы. Группировка расходов").
Движение собственности Обороты Передача объектов	Реализация учебным заведением товаров, работ и услуг в рамках осуществления уставной деятельности — передача готового результата заказчику и поступление средств на счет учебного заведения в виде оплаты выполненной работы, оказанной услуги, товара Передача объектов собственности с баланса на баланс и (или) в качестве дара образовательному учреждению либо самим образовательным учреждением. Для целей налогообложения перемещение материального объекта рассматривается как перемещение денежной суммы, эквивалентной стоимости объекта
Объекты собственности Имущество Земельные участки	Имущество, переданное собственником образовательному учреждению на правах оперативного управления или приобретенное образовательным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем по смете. Учебное заведение не является собственником этого имущества, поэтому, в принципе, не должно выступать в качестве участника налоговых отношений по поводу этого имущества Имущество, переданное образовательному учреждению в форме дара, пожертвования или по завещанию Имущество, приобретенное образовательным учреждением на доходы от самостоятельной деятельности и соответственно оформленное в качестве собственности образовательного учреждения Земельные участки, переданные образовательному учреждению в пользование (бессрочное, бесплатное)

По отдельным налогам образовательным учреждениям предоставлены налоговые льготы.

В частности, налог на добавленную стоимость не взимается с сумм, полученных в качестве доходов от осуществления образовательной деятельности. Эту льготу можно оценить как стимулирующую развитие в первую очередь основной деятельности системы образования. С остальных видов доходов этот налог взимается.

Бюджетный кодекс Российской Федерации относит все внебюджетные средства, получаемые образовательными учреждениями, к доходам бюджета и вводит для них режим учета и расходования, как для бюджетных средств. Следует отметить, что этот подход должен быть отражен и в налоговой системе, поскольку экономическое содержание указанных средств меняется, и государство не должно брать налоги с доходов бюджета (т.е. само с себя), поскольку это увеличивает трансакционные издержки.

Не облагается налогом имущество бюджетных учреждений, в том числе образовательных учреждений, финансируемых из бюджетов различных уровней, и имущество, используемое исключительно для нужд образования. Это позволяет освобождать от данного налога имущество как государственных, так и негосударственных учебных заведений.

Бюджетные образовательные учреждения освобождены от уплаты транспортного налога.

От уплаты земельного налога полностью освобождаются учреждения образования, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов либо за счет средств профсоюзов. Обязанность платить земельный налог возникает только в том случае, если образовательное учреждение сдает земельный участок в аренду (пользование), в том числе — в случае сдачи в аренду (пользование) отдельного объекта, который не может быть сдан без земельного участка, на котором он расположен. То есть обязанность платить налог на землю возникает в том случае, если земельный участок тем или

иным способом "выпадает" из образовательного процесса, обязательно меняя при этом владельца (пользователя).

Таким образом, провозглашенные Законом "Об образовании" государственные гарантии приоритетности образования в части освобождения от уплаты всех налогов носят в значительной мере условный характер. Реализующие их положения налогового законодательства позволяют облагать образовательные учреждения налогами аналогично коммерческим организациям, в том числе и в части образовательной деятельности.

Важнейшим аспектом государственной политики в области образования является формирование эффективной системы гарантий защиты прав граждан и их законных интересов. Учитывая текущую неблагоприятную ситуацию в экономике, меры социальной защиты, принимаемые государством к субъектам, потребляющим образовательные услуги, так или иначе имеют антикризисное направление.

Так, в качестве антикризисных мер социальной защиты граждан, обучающихся (или обучающих своих детей) на платной основе, можно рассматривать следующие.

Во-первых, положения НК РФ, увеличивающие сумму социального вычета по налогу на доходы физических лиц, направляемые на оплату образовательных услуг (ст. 219 НК РФ).

Во-вторых, нормы Федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", увеличивающие сумму материнского капитала, которую можно использовать, в том числе на оплату обучения детей, до 299731 рублей 25 копеек.

В-третьих, письмо Федерального агентства по образованию от 3 февраля 2009 г. N 164/12-16 "О поддержке студенчества"²²⁶, в соответствии с которым Федеральное агентство по образованию обязывает руководство высших учебных заведений установить размер оплаты за обучение студентам, обучающимся с полным возмещением затрат, в соответствии с реальными затратами на обучение бюджетных студентов; обеспечить фиксированную плату за обучение, не индексируя ее и используя в течение всего периода обучения; а также предусмотреть возможность перевода наиболее успевающих студентов, обучающихся с полным возмещением затрат, на бюджетную основу, с учетом социальной защиты их семей. К сожалению, в указанном документе не определяется механизм перевода студентов, обучающихся на платной основе, на бюджетную форму обучения, что, безусловно, создает возможность для вузов принимать такие решения по собственному усмотрению.