2.10 Административно-правовой механизм государственного регулирования

экологически ориентированной деятельности

Стратегия России и ее регионов при переходе к устойчивому развитию. Среди основных

шагов, предпринятых Россией в преддверие участия во 2-ой Международной конференции ООН

по проблемам окружающей среды в 90-х годах XX столетия, явилось создание в 1991 году

Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды и Федерального Закона «Об

охране окружающей природной среды».

В конце 1993 г. в России был одобрен проект «Национальный план действий по окружающей

среде в РФ» – это стратегия организации конструктивного взаимодействия органов

государственной власти и управления РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления,

предпринимателей, объединений по улучшению состояния окружающей природной среды с

учетом продолжающейся реформы экономического и политического устройства России.

Национальный план действий предусматривал:

1) Совершенствование управления в области охраны окружающей среды и

природопользования, включая усиление государственной системы экологического контроля и

развитие природоохранного законодательства;

2) Охрану и рациональное использование природных ресурсов и развитие сети особо

охраняемых природных территорий;

3) Реализацию первоочередных экологических программ федерального значения;

4) Экологизацию всех видов воспитания и образования населения;

5) Выполнение международных обязательств по принятым Конвенциям и соглашениям в

области обеспечения экологической безопасности.

В последующем Правительство России разрабатывает программные документы согласно

169

Указам Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации

по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и от 1 января 1996 г. «О

концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».

Основные принципы экологической политики на государственном уровне реализуются в

рамках концепции перехода страны к устойчивому развитию, сущность которой сводится к

следующему: переход должен обеспечить в перспективе сбалансированное решение проблем

социально-экономического развития, сохранения благоприятной окружающей среды и природно-

ресурсного потенциала, удовлетворение потребностей настоящего и будущего поколений людей.

В процессе реализации экологической политики предполагается последовательно решить ряд

задач:

- обеспечить стабилизацию экологической ситуации;

- добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации

экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований;

- обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение

экологически ориентированных методов управления;

- вести хозяйственную деятельность на основе массового внедрения энерго- и

ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры

личного и общественного потребления.

Механизм разработки и принятия решений на различных уровнях управления должен

предусматривать учет следующих критериев:

- никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгоды от нее не

превышают вызываемого ущерба;

- ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть

разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

Россия, по сравнению с другими странами, имеет ряд преимуществ, чтобы быстрее других

перейти к устойчивому развитию – это сравнительно небольшая плотность и численность

населения; значительные площади земельных, лесных и других ресурсов на душу населения;

низкая степень энерговложения в почву и т.п.

Возможность выхода России на этап устойчивого развития целиком зависит от того, выйдут

ли на этот этап развития регионы. На пути к сбалансированному развитию регионов необходимо

решить целый комплекс задач, которые вытекают из Принципов Хартии целенаправленного

развития:

1. Комплексная оценка ресурсов региона (как имеющихся, так и ввозимых).

2. Структуризация используемых местных и ввозимых ресурсов (определение структуры

потребления, запасов, сохранности, заповедности).

3. Оценка предельно возможной нагрузки на природную среду (согласно экологическому

районированию) от уровня использования ресурсов.

4. Планирование распределения нагрузки на природные ресурсы с учетом

самовосстанавливаемых качеств природной среды.

5. Определение площадей превышенного, низкого и незатронутых уровней антропогенным

воздействием.

6. Выбор приоритетов в структуре использования и сохранения возобновляемых и

невозобновляемых природных ресурсов.

7. Реализация экологической политики на всех уровнях управления должна ориентироваться

на следующие критерии эффективности:

а) улучшение состояния здоровья и повышение средней продолжительности жизни людей;

б) улучшение качества окружающей природной среды (прежде всего воздуха, воды, почвы);

в) повышение жизненного и социокультурного уровня всех слоев населения.

Важнейшими элементами системы регулирования экологической безопасностью на

региональном уровне должны являться:

170

-

экологизация экономики;

- баланс между темпами экономического развития и темпами восстановления окружающей

природной среды;

- внедрение новейших (малоотходных, безотходных, экологически безопасных, чистых)

технологий;

- рациональное и сбалансированное использование природных ресурсов;

- создание условий для реализации системы экологической сертификации производства,

услуг и продукции.

Реализуя идеи экологически ориентированного развития Российской Федерации учеными в

начале XXI в. предложена концепция «Экологическая доктрина Российской Федерации»,

отвечающая требованиям общественных институтов. Она содержит основные принципы

государственной политики в области взаимодействия общества и природы, основные направления

государственной политики в области взаимодействия человека и природы, реализация которой

должна обеспечить экологическую безопасность, признанную важнейшим компонентом

национальной безопасности страны.

На сегодняшний день система экологической безопасности на национальном уровне включает

следующие рычаги: административно-правовой, экономический, технологический, гуманитарный

и общественный. Административно-правовой механизм обеспечения экобезопасности включает

три основных звена: правовое регулирование, административное регулирование и

институциональный механизм.

Правовое регулирование природоохранной деятельности и природопользования.

Современная система экологического права сочетает правовое регулирование природопользования

по объектам с функциональным регулированием охраны окружающей среды и экологической

безопасности. Систему законодательства экологической безопасности возглавляет закон РФ « Об

охране окружающей природной среды» (в новой редакции 2002 г.). В целом экологическое

законодательство представлено двумя блоками нормативных актов: 1) Комплексные экологические

законы, например, ФЗ «Об охране окружающей природной среды» (2002 г.), ФЗ «Об

экологической экспертизе» (1995 г.), ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.)

и др. и экологизированные, например, Уголовный кодекс, Административный кодекс, ФЗ «О

санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.; 2) отраслевые (поресурсные),

например, ФЗ «О землях сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения», ФЗ «О

недрах» (1992 г.), ФЗ «О животном мире» (1995 г.), ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (1999

г.), Водный кодекс (1995 г.), Лесной кодекс (1993 г.) и др.

В зависимости от уровня власти экологические законодательные акты можно структурировать

следующим образом:

- федеральный уровень – это Конституция, Федеральные законы, международные договоры,

включенные в правовую систему России, акты Президента, акты правительства, нормативные акты

министерств и ведомств;

- региональный уровень – это региональные законы, указы и распоряжения главы администрации

субъекта федерации, постановления и распоряжения представительной и исполнительной властей,

иные правовые акты;

- местный уровень самоуправления – это нормативные правовые акты органов местного

самоуправления.

В рамках регулирования экологической деятельности и пресечения экологических

правонарушений системой экологического законодательства предусматривается экологическая

ответственность.

Экологическим правонарушением определяется виновное, противоправное деяние,

нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей

природной среде и здоровью человека.

Экологические правонарушения могут иметь две формы: проступки и преступления.

171

Критериями разграничения экологического преступления от проступка являются: наличие вреда

природной среде и его размеры, наличие и форма умысла и повторность.

Предметом правонарушения могут выступать право собственности, владения, пользования

природными ресурсами, экологические требования окружающей природной среды и порядок

хозяйственной эксплуатации природных ресурсов.

Законом определены объекты охраны: естественные экологические системы, озоновый слой,

земля и недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная

растительность, животный мир, мировой океан, генетический фонд, природные ландшафты, особо

охраняемые территории и объекты.

За экологические правонарушения система экологического законодательства предусматривает

следующие виды ответственности: дисциплинарная, материальная, административная, граждаско-

нправовая и уголовная.

Эколого-правовая ответственность – это система принудительных мер в области

природопользования и охраны окружающей природной среды, в целях наказания виновных,

пресечения и предупреждения такого рода правонарушений и восстановление нарушенных прав.

Уголовная ответственность вменяется физическим и должностным лицам за совершение

экологического преступления. Среди наказаний в основном доминируют санкции экономического

характера – штрафы. Все зависит от тяжести преступления. Экологические преступления средней

тяжести караются лишением свободы сроком до 5 лет. Особо тяжкие экологические преступления

определяют срок лишения свободы до 10 лет.

Административная ответственность вменяется физическим, юридическим и должностным

лицам за совершение экологического проступка. Среди наказаний наиболее распространенные

санкции: предупреждение, штраф, возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения

правонарушения, лишение лицензии.

Дисциплинарная ответственность вменяется должностным лицам и работникам

предприятия (организации) за совершение экологического проступка в связи с невыполнением

служебных обязанностей, одновременно причинившего вред окружающей природной среде.

Мерами дисциплинарного взыскания являются: замечание, выговор, строгий выговор, увольнение,

перевод на нижеоплачиваемую работу на определенный срок, понижение в должности,

депремирование.

Материальная ответственность вменяется работникам предприятия за совершение

экологического проступка и заключается в обязанности работника возместить имущественный

ущерб, причиненный по его вине предприятию, организации в результате ненадлежащего

исполнения своих трудовых обязанностей.

Гражданско-правовая ответственность вменяется физическим и юридическим лицам и

заключается в возложении на правонарушителя обязанности возместить потерпевшей стороне

имущественный или моральный вред, причиненный в результате нарушения экологических

требований.

Административноерегулированиеприродоохраннойдеятельностии

природопользования. Административное регулирование охватывает ряд методов управления,

среди которых выделяются: стандартизация и нормирование качества окружающей среды и

воздействия на нее, прямые запреты, экологические сертификация, экологический контроль и

экологическая экспертиза.

Сущность экологической экспертизы и экологического контроля была раскрыта ранее в п. 2.5,

а экологической сертификации в п. 2.7. Там же показана их роль в системе экологически

ориентированного развития организации.

Задачей государственного инспекционного экологического контроля является контроль над

состоянием воспроизводства и оздоровления природной среды и природных ресурсов, за

соблюдением экологических нормативов источниками загрязнения, выполнением требований по

охране окружающей среды и природопользованию при различных видах хозяйственной

172

деятельности; соблюдением природоохранного законодательства и др. Он осуществляется

соответствующими экологическими ведомствами и находится в ведении Министерства

природных ресурсов.

Прямые запреты – это мера административного воздействия на виновника загрязнения,

выражающаяся в запрещении хозяйственной деятельности или производства (например, ДДТ,

фреонов). Она применяется в крайних случаях (когда нанесен непоправимый ущерб окружающей

среде). Разновидностью прямых запретов является ограничение воздействия, которое базируется

на введении лимитов выпуска конечной продукции или квот на потребление отдельных видов

ресурсов, использование пестицидов, токсичных материалов и т.п.

Система экологических стандартов подразумевает установление единых и обязательных

для всех объектов данного уровня системы управления норм и требований. В основе установления

стандартов лежит концепция экологического нормирования. Экологическое нормирование – это

деятельность, направленная на установление системы нормируемых показателей состояния

окружающей среды и величин предельно допустимых воздействий на нее и их использование в

управлении природоохранной деятельностью. Норматив – показатель (лат.- упорядочение),

определяющий предельно допустимое количество вещества на единицу времени, площади, объема,

при котором не происходит существенных изменений показателей состояния окружающей

природной среды.

Главной целью нормирования является обеспечение взаимоприемлемого сочетания

экономических и экологических интересов. Задачи нормирования включают:

- сохранение генетического фонда биоты планеты;

- обеспечение экологической безопасности населения;

- рациональное использование и воспроизводство природно-ресурсного потенциала;

- устойчивое развитие хозяйственной деятельности.

По своему назначению экологическое нормирование является инструментом управления

хозяйственной и иной деятельностью в целях поддержания качества окружающей среды на

социально приемлемом и технически (экономически) достижимом уровне и направлено на

обеспечение устойчивого экологически безопасного развития страны.

Методическую основу нормирования составляют три показателя: технологический, научно-

технический и медицинский. Технологический показатель определяет способность экономики

обеспечивать выполнение установленных пределов воздействия. Научно-технический показатель

определяет способность технических средств контролировать соблюдение пределов воздействия.

Медицинский показатель определяет пороговый уровень угрозы здоровью населения и включает:

- экологические нормативы, которые устанавливают требования к источнику вредного

воздействия, ограничивая его деятельность. Пр.: ПДВ, ПДС, технологические, строительные

правила;

- санитарно-гигиенические нормативы, которые определяют показатели качества

окружающей среды относительно здоровья человека. Пр.: ПДК, ПДУ (радиация), размеры но-

санитарзащитных зон.

Нормативная документация в области природоохранного нормирования состоит из ГОСТов и

ОСТов (государственные и отраслевые стандарты), СанПиНов (санитарные правила и нормы),

СНиПов (строительные нормы и правила), норм и правил, устанавливаемых государственными

органами управления природопользованием: Госкомэкология, Минздрав, Минсельхозпрод,

Министерство природных ресурсов и пр.

Анализ современной природоохранной деятельности в большинстве развитых стран отмечает

тенденцию перехода от санитарно-гигиенического нормирования, направленного на охрану

здоровья человека, к экологическому, обеспечивающему сохранение качества окружающей

природной среды в целом.

Совокупность экологических норм, определяющих стандарты качества окружающей

среды, опирается на гигиенические нормы и использует понятия предельно допустимой

173

концентрации (ПДК) и предельно допустимые дозы (ПДД) содержания загрязняющих веществ.

ПДК – это наибольшая концентрация вещества в окружающей среде (воздухе, воде, почве, пище),

которая при достаточно длительном действии не оказывает влияния на здоровье и не вызывает

побочных эффектов (т.е. не сказывается на потомстве и т.п.). Поскольку возможный эффект

зависит от времени действия, т.е. от полученной дозы, то выделяют среднесуточные и

максимально разовые ПДК:

- максимально разовая ПДК устанавливается для предупреждения рефлекторных реакций у

человека (ощущение запаха, изменение активности мозга, световая чувствительность глаз) при

кратковременном (до 20 мин.) воздействии загрязнителей;

- среднесуточная ПДК устанавливается с целью предупреждения общетоксичного,

канцерогенного и иного действия загрязняющих веществ.

Стандарты воздействия на окружающую среду (эмиссионные стандарты) определяются на

основе ПДК. Они устанавливают предельно допустимые эмиссии (ПДВ – предельно допустимый

выброс, ПДС – предельно допустимый сброс) конкретных вредных веществ из конкретного

точечного источника, исходя из условия превышения ПДК этих веществ на конкретной

территории при суммировании сбросов (выбросов) всех источников.

В основе методологии определения экологических нормативов предельно допустимых

воздействий на окружающую среду лежит положение о том, что совокупное антропогенное

воздействие не должно приводить к негативному изменению установленных нормативных

значений показателей состояния окружающей природной среды. Экологические нормативы

предельно допустимых воздействий на окружающую природную среду регулируют: загрязнение

окружающей среды, изъятие природных ресурсов, антропогенную трансформацию ландшафтов.

Они являются базовым элементом для принятия управленческих решений в области

регулирования природоохранной деятельности. Экологические нормативы предельно допустимых

воздействий служат основой для: системы экологического контроля, оценки воздействия на

окружающую среду объектов природопользования, экологической экспертизы, квотирования

допустимого уровня загрязнения на федеральном и региональном уровнях.

В комплекс экологических стандартов также входят технологические стандарты и

стандарты качества продукции. Технологические стандарты устанавливают определенные

требования к технологиям как основного производственного процесса, так и очистным

(природоохранное оборудование). Стандарты качества продукции устанавливаются как

требования к качеству готовой продукции, например, стандарт содержания вредных веществ в

продуктах питания, примесей в питьевой воде и т.п. В настоящее время разработаны и внедрены

стандарты системы экологического менеджмента. Согласно ГОСТ Р ИСО 14001- 98 они

представляют собой комплекс стандартов, охватывающих такие области как систему организации

экологического менеджмента на предприятии, экологический аудит, экологическую маркировку,

оценку экологической результативности, оценку жизненного цикла продукции и терминологию.

Данный комплекс стандартов введен в действие на территории России с 1 июля 2001 года. В

основу этого стандарта положена международная система стандартов ИСО 14000.

Институциональный механизм регулирования природоохранной деятельности и

природопользования. Институциональный механизм регулирования природоохранной

деятельности и природопользования включает деятельность трех ветвей власти: законодательной,

исполнительной и судебной.

Законодательная власть имеет в составе Государственной Думы Комитет по природным

ресурсам и природопользованию и Комитет по экологии, включающий Высший экологический

совет. К компетенции этой власти относится определение основных направлений государственной

экологической политики, утверждение федеральных экологических программ, порядка

организации и деятельности органов управления в области охраны окружающей среды,

использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, установление

правового режима зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия.

174

В состав структуры исполнительной власти входят множество подразделений, среди которых

можно отметить: Министерство природных ресурсов, Министерство по Чрезвычайным

Ситуациям, Комиссия по правам человека при Президенте, органы таможенного комитета РФ,

Министерство сельского хозяйства и продовольствия, региональные отделения экологической

прокуратуры, Министерство внутренних дел, отдел экологической безопасности и охраны

здоровья населения при Совете Безопасности РФ, Государственная служба санитарно-

эпидемиологического надзора и др. В их компетенции находится реализация государственной

экологической политики, обеспечение разработки и реализации экологических программ,

координация деятельности, утверждение экологических нормативов, порядка определения

платности, вопросы организации особо охраняемых территорий, экологическое образование и др.

В состав структуры органов судебной власти входят: Конституционный суд РФ и ее

субъектов, Высший Арбитражный суд и его федеральные и региональные составляющие и Суды

общей юрисдикции (Верховный Суд РФ, суды субъектов РФ, районные суды). Все они

уполномочены принимать решения по экологическим вопросам.

ü

Основные выводы

В конце 1993 г. в России был одобрен проект «Национальный план действий по

окружающей среде в РФ» – это стратегия организации конструктивного взаимодействия

органов государственной власти и управления РФ и субъектов РФ, органов местного

самоуправления, предпринимателей, объединений по улучшению состояния окружающей

природной среды с учетом продолжающейся реформы экономического и политического

устройства России;

Возможность выхода России на этап устойчивого развития целиком зависит от того,

выйдут ли на этот этап развития регионы;

Механизм разработки и принятия решений на различных уровнях управления должен

предусматривать учет следующих критериев: никакая хозяйственная деятельность не

может быть оправдана, если выгоды от нее не превышают вызываемого ущерба; ущерб

окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть

разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов;

На сегодняшний день система экологической безопасности на национальном уровне

включаетследующиерычаги:административно-правовой,экономический,

технологический, гуманитарный и общественный;

Административно-правовой механизм обеспечения экологической безопасности включает

три основных звена: правовое регулирование, административное регулирование и

институциональный механизм;

Современная система экологического права сочетает правовое регулирование

природопользования по объектам с функциональным регулированием охраны

окружающей среды и экологической безопасности;

Административное регулирование охватывает ряд методов управления, среди которых

выделяются: стандартизация и нормирование качества окружающей среды и воздействия

на нее, прямые запреты, экологические сертификация, экологический контроль и

экологическая экспертиза;

Институциональный аппарат обеспечения экологической безопасности охватывает все

ветви власти: представительную (законодательную), исполнительную и судебную.

Контрольные вопросы

ü

ü

ü

ü

ü

ü

ü

1. Назовите направления реализации стратегии России при переходе к устойчивому развитию.

2. Перечислите основные задачи, которые необходимо решить при реализации стратегии устойчивого развития.

3. Перечислите основные задачи, которые стоят перед регионами при переходе к устойчивому развитию.

4. Назовите важнейшие элементы системы управления экологической безопасности на региональном уровне.

5. Охарактеризуйте правовой рычаг административно- правового механизм обеспечения экобезопасности в РФ.

6. Какие виды ответственности предусмотрены за экологические правонарушения?

7. Назовите и охарактеризуйте основные элементы административного рычага регулирования экологической безопасности в

РФ.

175

8. Назовите и охарактеризуйте основные элементы институционального механизма обеспечения экологической безопасности

в РФ. Каковы функции каждого их них?

9. Раскройте понятие “экологическое нормирование”. Какова цель, задачи и критерии нормирования?

10. Какова структура экологических стандартов в РФ? Дайте характеристику каждого вида.

11. Что собой представляет стандарт ГОСТ Р ИСО 14001 – 98?

2.11 Экономический механизм государственного регулирования

экологически ориентированной деятельности

Содержание и задачи экономического механизма регулирования экологической

безопасности. Учет природных ресурсов. Экономический механизм обеспечения экологической

безопасности включен в систему правового регулирования экологических отношений как

стимулирующий фактор. Он базируется на:

- принципах единства в решении экологических и экономических проблем;

- эффективном сочетание централизованного и местного управления;

- переходе от отраслевого к преимущественно территориальному управлению;

- определение стратегического направления природоохранной деятельности;

- разработке единой общероссийской методологии определения экологических нормативов и

экономических рычагов по управлению ими.

Задачами экономического механизма обеспечения экологической безопасности являются:

- планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

- установление лимитов использования ресурсов, выбросов, сбросов загрязняющих веществ

и размещения отходов;

- установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных

ресурсов и иные виды вредного воздействия;

- предоставление предприятиям и т.п., а также гражданам налоговых и иных льгот при

внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий, нетрадиционных видов энергии

и т.п.;

- возмещение в установленном порядке вреда, причиненного среде и здоровью человека.

Структура экономического механизма регулирования природоохранной деятельности

включает:

- обязательные платежи за загрязнение окружающей природной среды;

- плату за использование природных ресурсов;

- бюджетное финансирование государственных экологических программ;

- систему государственных экологических фондов;

- экологическое страхование;

- лицензирование и лимиты;

- комплекс мер по экономическому стимулированию охраны окружающей природной среды.

Важнейшими из данного перечня элементов системы экономического механизма являются

плата за негативное воздействие на окружающую среду (плата за загрязнение, экологический

налог) а также оценка и порядок возмещения вреда (экономического ущерба) окружающей среде.

Эти два вида инструмента государственного регулирования тесно взаимосвязаны, т.к. плата за

загрязнения является формой частичного возмещения ущерба окружающей среде, наносимой

хозяйственной деятельностью, что на языке экономической теории означает интернализацию

экстернальных затрат.

Для комплексного учета природных ресурсов на территории Российской Федерации

специально уполномоченные органы разрабатывают и ведут единые кадастры природных

ресурсов, которые, в частности, служат для дифференциации платы за использование природных

ресурсов. Кадастр – это систематизированный свод сведений количественных, качественных и

территориально-адресных показателей, характеризующих определенный вид природных

ресурсов, включая экономическую оценку, а также характер изменений состояния ресурса под

воздействием природных, техногенных и экономических факторов. Кадастровая форма

176

предоставления информации о природных ресурсах является общепризнанной в мировой практике

На сегодняшний день выделяют следующие виды кадастров: земельный, водный, лесной,

кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, промысловый кадастр, кадастр особо

охраняемых территорий, Красная книга, Зеленая книга.

Кадастры составляются на основе данных государственного учета, порядок которого

регулируется Правительством РФ. Порядок организации, ведения и финансирования кадастров

регулируется законодательством России и субъектов Федерации. Наиболее разработанными

являются земельный, водный, лесной кадастры и рыбных ресурсов.

Планированиеифинансированиеприродоохраннойдеятельностии

природопользования. В общей форме требования к планированию определены ФЗ «Об охране

окружающей среды», согласно которого планирование мероприятий по охране окружающей

природной среды и природопользованию осуществляется в составе федеральных программ в

области экологического развития РФ, целевых программ в области охраны окружающей среды

субъектов Федерации, прогнозов социально-экономического развития на основе экологических

прогнозов.

Экологическая программа – это увязанная по ресурсам, срокам осуществления,

исполнителям комплекс мероприятий, направленных на решение экологических проблем.

Федеральные и региональные экологические программы являются важнейшим средством

реализации государственной экологической политики. Основная структура экологической

программы любого уровня достаточно традиционна. Она включает:

· содержание проблемы, которое вытекает из анализа ее исходного состояния;

· структуру проблемы, включая круг потребителей, вопросы развития регионов и

отраслей, участвующих в ее решении;

· временные границы реализации программы;

· цели и задачи программы;

· целевые показатели, которые необходимо достичь в ходе исполнения программы;

· систему взаимоувязанных мероприятий, обеспечивающих решение проблемы;

· объем финансирования программы (с выделением объемов капитальных вложений).

Стоимость программы оценивается как совокупность прямых финансовых вложений

собственно в мероприятия программы и ассигнований в сопряженные сферы для решения

программных проблем.

В настоящее время финансирование природоохранных мероприятий и экологических

программ предусматривается законом за счет следующих источников:

1) бюджеты всех уровней;

2) средства предприятий, учреждений, организаций;

3) внебюджетные экологические фонды;

4) фонды экологического страхования;

5) кредиты банков;

6) займы в иностранной валюте;

7) средства населения (в т.ч. добровольные взносы иностранных юридических лиц и граждан).

Доходная часть бюджетов всех уровней пополняется за счет соответствующих налогов,

платежей и отчислений за пользование природными ресурсами и загрязнение. Помимо этого из

бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать дотации, субсидии,

субвенции (местным органам власти), которые предусматривают и целевое инвестирование

природоохранной деятельности.

Основным источником финансирования инвестиционных проектов является три крупных

международных финансовых учреждения: Европейский банк реконструкции и развития,

Международный банк реконструкции и развития и Международная финансовая корпорация.

Иностранные правительства и международные организации также осуществляют финансирование

через предоставление безвозмездных грантов. Так, например, Американское агентство по

177

Международному развитию предоставляет гранты на приватизацию и реконструкцию

предприятий, развитие частного сектора, экологическое образование; Орган Европейского союза

финансирует реконструкцию предприятий, экологическое аудирование, экологическое

образование и проекты и пр.

В рамках проекта по управлению окружающей средой РФ, поддержку которой осуществляет

Международный банк реконструкции и развития (МБРР), предприятиям предоставляются

субзаймы для осуществления инвестиционных проектов и помощь в подготовке пакета

финансирования, включая средства донорских грантов. В целях содействия в составлении технико-

экономических обоснований предприятиям выделяются авансы на подготовку инвестиционных

проектов (без ограничения формы собственности). Доминирующее положение занимают

предприятия нефтегазовой промышленности, нефтепереработка, химическая и нефтехимическая

промышленность, металлургия.

Наиболее разработанным методом экономического регулирования в России является

механизм платежей за загрязнение и использование природных ресурсов, который был рассмотрен

в п. 2.8.

Экологические фонды. Государственные внебюджетные экологические фонды были

созданы (1989 – 1990 гг.) для исключения остаточного принципа выделения средств на выполнение

мероприятий по охране и воспроизводству ресурсов и для финансирования неотложных

природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации

причиненного вреда и др.

Источниками формирования средств в экологических фондах на сегодняшний день являются:

платежи за загрязнение и размещение отходов; штрафы; платежи за сверхнормативное и

нерациональное использование ресурсов; средства по искам от возмещения ущерба; средства от

реализации конфискованных незаконных средств охоты и рыболовства, а также незаконно

добытой продукции; средства от дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от

долевого использования собственных средств фонда в деятельности других юридических лиц;

добровольные взносы юридических лиц и граждан.

В настоящее время система экологических фондов серьезно реформируется. С 2001 года

прекратил существование Федеральный экологический фонд, а платежи за загрязнение

окружающей среды, ранее зачислявшиеся на счет фонда, вошли в доходную часть федерального

бюджета. Таким образом, фонды стали бюджетными, а платежи за загрязнение окружающей

среды превратились в источник пополнения федерального и регионального бюджетов.

Средства экологических фондов распределяются следующим образом:

60% на реализацию природоохранных мероприятий местного значения;

30% на реализацию природоохранных мероприятий регионального значения;

10% - федерального значения.

Основными направлениями использования средств региональных экологических фондов

являются:

- предоставление кредитов, займов, субсидий предприятиям и организациям, выполняющих

природоохранные работы и внедряющим «экологичную» технику и технологию;

- дотирование ряда производителей и потребителей «экологически чистой» продукции;

- финансирование научных исследований и проектных разработок в области экологического

обеспечения;

- поощрение(премирование)предприятийзасверхнормативноеулучшение

природоохранных показателей своей деятельности;

- выплаты компенсаций организациям и гражданам, которым был нанесен ущерб от

непреднамеренного (катастрофы, стихийные бедствия) загрязнения окружающей среды;

- долевое участие в осуществлении территориальных природоохранных проектов.

Весьма перспективным с позиции аккумулирования финансовых средств на природоохранные

нужды могут быть экологические фонды предприятий (ЭФП), создаваемые в виде специального

178

счета в местном отделении банка, обслуживающего предприятие.

Собственные средства предприятий формируются за счет прибыли хозяйствующих субъектов.

Текущие затраты на проведение природоохранных мероприятий и эксплуатацию

природоохранных основных фондов включаются в себестоимость продукции предприятия.

Источниками формирования средств в ЭФП могут быть:

- амортизационные отчисления по природоохранным объектам и сооружениям;

- платежи за загрязнение окружающей среды в пределах норм;

- штрафные платежи за превышение норм загрязнения;

- платежи на цели воспроизводства расходуемых природных ресурсов, когда предприятия

восстанавливают эти ресурсы за счет собственных средств или банковских кредитов;

- целевые субсидии (субвенции, дотации) и кредиты на осуществление природоохранных

мероприятия, получаемых на конкурентной основе из средств бюджета, территориальных

экологических фондов и т.п.;

- кредиты государственных и коммерческих банков;

- доходы (депозитный %) от хранения в банке средств ЭФП;

- прибыль предприятия, включая экономию по выплате налога на прибыль при ее

использовании на финансирование природоохранных нужд.

Основными направлениями расходования средств ЭФП могут быть:

· различные природоохранные нужды;

· осуществление компенсационных расчетов с другими предприятиями, а также

юридическими лицами и гражданами (приобретение дополнительных квот на загрязнение, прямая

компенсация нанесенного ущерба;

· финансирование технологических реконструкций основных производственных процессов

предприятия;

· вложение части средств под проценты в банки.

Для обеспечения экологической безопасности населения, существующих производств,

отдельных видов деятельности, сооружений и т.д. целесообразно также создание страховых

фондов на предприятиях. Возможность использования кредитов отечественных банков

(внутренних кредитов) на финансирование природоохранных мероприятий ограничена в связи с

чрезмерно высокой (свыше 100%) ставкой процента по кредитам. Использование льготных

кредитов в этой сфере не находит поддержки государства.

Еще одним эффективным элементом экономического механизма с точки зрения минимизации

суммарных экологических издержек является экологическое страхование и его фонды как один из

источников финансирования природоохранной деятельности (рассмотрен в п. 2.5).

Экономическое стимулирование природоохранной деятельности. Экономическое

стимулирование – составная часть экономического механизма управления в сфере обеспечения

экологической безопасности. Эколого-экономическое стимулирование включает:

- налогообложение (в т.ч. экологическое);

- финансово-кредитный механизм природоохранной деятельности (льготное кредитование,

субсидирование, субвенцирование и др.);

- ценовую политику (использование поощрительных цен и надбавок на экологически чистую

продукцию, регулирование цен на первичные ресурсы и конечную продукцию);

- государственную поддержку предприятий и фирм;

- создание системы экологической сертификации, в т.ч. аккредитация органов по

экологической сертификации;

- формирование рынка экологических работ и услуг;

- проведение политики торговли правами на загрязнение (использование механизма купли-

продажи государственных лицензий на право загрязнения окружающей среды);

- введение ускоренных норм амортизации основных фондов природоохранного назначения;

- лицензирование использования природных ресурсов (лицензионный сбор).

179

Принципы экономического стимулирования вырабатываются практикой и включают:

· комплексность экономического стимулирования, т.е. обязательность стимулирования

операций технологических процессов, если они имеют целью ресурсосбережение и

проводятся экологически приемлемыми методами;

· соблюдение баланса между экономическим стимулированием и экономическими

санкциями;

· сочетание стимулирования на различных уровнях экономического механизма;

· увязка стимулирования с другими элементами управления природопользованием и

охраной окружающей природной среды;

· сочетание материального и морального стимулирования.

Среди всего прочего налогообложение – одно из важнейших и реальных стимулов для

предприятия. Оно включает платежи и сборы за пользование природными ресурсами (земельный

налог, плату за воду, лесные подати, налог на право пользования недрами и др.), а также

экологические налоги (более подробно представлены в п. 2.8).

Механизмы налогового регулирования, принятые в мировой практике, базируются на

оптимальном сочетании фискальных и стимулирующих принципов, уравновешенных

многочисленными и существенными санкциями и льготами, при строго налаженной и

контролируемой системе учета и отчетности субъектов налогообложения.

Система налогообложения способна достичь заданного уровня состояния среды с меньшими

затратами, чем система прямого контроля. Это происходит за счет того, что при прямом контроле

выполнение требований предполагает равномерное распределение заданий на снижение

загрязнения по предприятиям, независимо от эффективности очистной деятельности на каждом из

них. А при налоговой системе большую долю работы берет на себя предприятие, затраты которого

на очистку ниже налогов на выбросы.

Налоговая политика государства включает:

- специальное налогообложение экологически вредной продукции (негативное

стимулирование);

- льготное налогообложение и освобождение от уплаты налогов (позитивное

стимулирование).

Кроме налогов функцию финансового стимулирования снижения ущерба от загрязнения

выполняют такие меры как субсидии и разрешения (лицензии) на выбросы. Отличие субсидий от

налогов состоит в том, что первые принимают форму вознаграждения, а вторые – форму

взыскания, т.е. различаются по их психологическому восприятию и точке отсчета загрязнения.

Субсидии выделяются либо как вознаграждение за снижение выбросов ниже некоторого базового

уровня, либо как оплата стоимости оборудования по контролю загрязнения.

Финансово-кредитный механизм также является важнейшим рычагом стимулирования

рационального ресурсопользования и природоохранной деятельности. Он включает:

- льготное кредитование мероприятий, имеющих природоохранный эффект;

- субсидии, представляющие специальные выплаты предприятиям-загрязнителям за сокращение

выбросов;

- займы с уменьшенной ставкой процента;

- инвестиционные субвенции регионам, предоставляемые на природоохранные цели на

безвозмездной основе.

Ценовая политика подразумевает стимулирование производства и потребления экологичной

продукции. Это осуществляется через льготное ценообразование. Его суть заключается в том, что

экологически чистая продукция, выпущенная с применением малоотходных и безотходных

технологий, реализуется по более низкой цене, чем аналогичная продукция, произведенная на

экологически грязном производстве.

Целенаправленное формирование рынка работ и услуг природоохранного назначения является

одним из важных, новых и необходимых эффективных экономических стимулов по охране

180

окружающей среды. Впервые в федеральное законодательство введена статья 17 ФЗ «Об охране

окружающей среды» по природоохранному предпринимательству, которая указывает на

обязательность его поддержки со стороны государства. Имеется в виду, что налоговые льготы

должны быть прямо предусмотрены в федеральных или региональных законах отдельно по видам

налогов. Должно иметь место льготное кредитование, выделение бюджетных средств,

освобождение от таможенных сборов ввозимых в страну наукоемких, в частности,

природоохранных технологий и специализированного оборудования, освобождение ряда работ от

уплаты налога на добавленную стоимость и т.д.

Формирование рынка экологических работ и услуг означает:

- появление консалтинговых, инжиниринговых, венчурных фирм;

- лицензирование деятельности природоохранного назначения;

- развитие сети платных работ и услуг природоохранного назначения (экологический аудит);

- привлечение фирм к выполнению экологических работ и услуг;

- торговля правами на выбросы;

- создание банков и бирж прав на загрязнение.

В целом разработка и внедрение рыночных методов управления природопользованием

направлена на:

- поиск и использование источников финансирования природоохранной деятельности, не

претендующих на средства государственного бюджета;

- повышение экономической и экологической эффективности природоохранной деятельности.

В настоящее время в мировой практике управления природопользованием рыночные методы

представлены главным образом в форме торговли разрешениями на выбросы и экологического

страхования. Здесь работает ценовой механизм рынка при определении цены разрешений и

условий экологического страхования. Указанный рынок по отношению к предлагаемым работам и

услугам в России пока можно квалифицировать как формирующийся, поскольку степень их

освоения носит случайный характер и ни одна из специализирующихся предпринимательских

структур серьезно не владеет каким-либо из сегментов рынка.

Для того, чтобы система обеспечения экологической безопасности, основанная на

предпринимательстве, начала давать конкретные результаты, нужно совсем немного: координация

и долгосрочное планирование со стороны органов исполнительной власти всех уровней, а также

долгосрочное кредитование малого предпринимательства. Следует распространять финансовые

инструменты типа ипотеки или системы налоговых обязательств для малого и среднего бизнеса и

др.

Взаимоотношения сторон в сфере природопользования осуществляются с помощью

лицензирования. Экологическое лицензирование – это деятельность уполномоченных на то

государственных органов, связанная с выдачей лицензий на природопользование или

осуществление хозяйственной и иной деятельности. Закон запрещает осуществление

экологически значимой деятельности без лицензий. Лицензия – это разрешение, юридически

закрепляющее право на ведение какой-либо хозяйственной деятельности или природопользование.

Это одно из средств соблюдения экологических и санитарных норм при осуществлении

деятельности, связанной с природопользованием. Выдача лицензий производится специально

уполномоченными государственными органами, как правило, на основании решения органов

исполнительной власти РФ и ее субъектов.

В систему лицензирования природопользования входят специальные лицензии на право

пользования природными ресурсами (одного вида) и объектами, лицензии на право

выбросов/сбросов загрязняющих веществ и размещение отходов. Основанием для отказа выдачи

лицензии могут быть: наличие в документах недостоверной или искаженной информации,

отрицательное заключение экологической экспертизы, несоответствие квалификационного состава

специалистов и материально-технической базы заявленному виду экологической деятельности.

Право природопользования отличается от права пользования другими объектами. Учитывая

181

исчерпаемость или затрудненную возобновляемость большинства ресурсов, установлен особый

порядок их использования с введением экологических ограничений по территориям – лимитов.

Лимиты – это установленные на определенный срок, для определенного предприятия,

определенной территории объемы предельного использования природных ресурсов или

размещения отходов, выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Выделяют два вида лимитов:

- предельно допустимые нормы изъятия природного ресурса из природной среды;

- предельно допустимые нормы размещения отходов, выбросов вредных веществ в

природную среду.

Лимитами для выбросов и сбросов загрязняющих веществ служат нормативы качества

природной среды: ПДК, ПДУ и др.

В целом существующий экономический механизм обеспечения экологической безопасности

не совершенен. Можно выделить целый ряд проблем, которые в совокупности снижают

эффективность его применения. К таким проблемам следует, прежде всего, отнести неравноправие

различных категорий природопользователей перед лицом постулата «загрязнитель платит»: за

одни и те же загрязнения одни предприятия платят больше, другие меньше. Другой важной

проблемой является относительная необременительность платежей за загрязнение доля

большинства природопользователей, а соответственно, и слабая заинтересованность

природопользователей снижать нагрузку на окружающую среду.

В нашей стране не применяются широко и успешно используемые в зарубежной практике

экологические налоги на потребление экологически вредной продукции: например, на некоторые

виды упаковки, удобрений, автомобильные аккумуляторы, шины, топливо и техническое масло.

Не развиты залогово-возвратные механизмы, эффективные в тех случаях, когда упаковка, тара или

другая продукция может быть повторно использована или вторично переработана, а также, если

продукция содержит вещества, особенно вредные для окружающей среды (люминесцентные

лампы, аккумуляторы, шины). Практически отсутствует система налогового поощрения

природопользователей, внедряющих экологически чистые технологии. Из-за отсутствия правовой

базы недостаточно активно и широко внедряется экологическое страхование.

Однако выявленные проблемы и недостатки не умаляют значения самого экономического

механизма обеспечения экологической безопасности как такового.

ü

ü

Основные выводы

Экономический механизм обеспечения экологической безопасности включен в систему

правового регулирования экологических отношений как стимулирующий фактор;

Структура экономического механизма регулирования природоохранной деятельности

включает: обязательные платежи за загрязнение окружающей природной среды; плату за

использование природных ресурсов; бюджетное финансирование государственных

экологических программ; систему государственных экологических фондов; экологическое

страхование; лицензирование и лимиты; комплекс мер по экономическому

стимулированию охраны окружающей природной среды;

Для комплексного учета природных ресурсов на территории Российской Федерации

специально уполномоченные органы разрабатывают и ведут единые кадастры природных

ресурсов;

В общей форме требования к планированию определены ФЗ «Об охране окружающей

среды», согласно которого планирование мероприятий по охране окружающей природной

среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-

экономического развития на основе государственных экологического прогнозирования;

В настоящее время законом предусматриваются различные источники финансирования

природоохранных мероприятий и экологических программ;

Внебюджетные экологические фонды были созданы для исключения остаточного

принципа выделения средств на выполнение мероприятий по охране и воспроизводству

ресурсов и для финансирования неотложных природоохранных задач, восстановления

ü

ü

ü

ü

182

ü

ü

ü

ü

потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и др.;

Экономическое стимулирование – составная часть экономического механизма управления

в сфере обеспечения экологической безопасности;

Целенаправленное формирование рынка работ и услуг природоохранного назначения

является одним из важных, новых и необходимых эффективных экономических стимулов

по охране окружающей среды;

Экологическое лицензирование – это деятельность уполномоченных на то

государственных органов, связанная с выдачей лицензий на природопользование или

осуществление хозяйственной и иной деятельности;

В целом существующий экономический механизм обеспечения экологической

безопасности не совершенен. Однако выявленные проблемы и недостатки не умаляют

значения самого экономического механизма обеспечения экологической безопасности как

такового.

Контрольные вопросы

1. Перечислите основные задачи экономического механизма обеспечения экологической безопасности в РФ.

2. Раскройте понятие “кадастр”, определите его назначение и виды в РФ.

3. Раскройте понятие “экологическая программа” и охарактеризуйте ее структуру.

4. Перечислите и охарактеризуйте финансовую сторону обеспечения экобезопасности в РФ.

5. Перечислите источники формирования средств внебюджетных экологических фондов и направления их расходования.

6. Назовите возможные источники формирования средств экологического фонда предприятия и направления их

использования.

7. Охарактеризуйте эколого-экономический механизм стимулирования природоохранной деятельности: элементы и их

характеристика.

8. Каковы принципы экономического стимулирования?

9. Какова структура финансово-кредитного механизма природоохранной деятельности? Дайте характеристику его элементов.

10. В чем сущность экологического лицензирования и каковы его особенности?

11. Раскройте понятие “лимиты”, укажите их назначение и виды.

183

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как было отмечено международной конференцией, проходившей в Москве в сентябре 2001 г.

и организованной в рамках выполнения проекта «Развитие участия граждан РФ во внедрении

систем экологического менеджмента как международно- признанного инструмента

экономического роста, отвечающего целям устойчивого развития», в большинстве регионов

России, в организациях, компаниях, на предприятиях различных отраслей идет активная работа по

внедрению систем экологического менеджмента.

Внедрение системы экоменеджмента будет способствовать улучшению инвестиционного

климата, повышению конкурентоспособности российских предприятий, в том числе их выходу на

международные рынки, а также является важным условием вступления России во Всемирную

торговую организацию.

На сегодняшний день развитие и внедрение на российских предприятиях экологического

менеджмента и аудита как инструментов экономического роста, отвечающего целям устойчивого

развития, требует внимания и поддержки органов государственной власти и управления,

специально уполномоченных органов, отечественных и зарубежных экспертов, деловых кругов,

общественности, а также международных организаций.

Государственной регулирование экологической безопасности через систему экологического

менеджмента должно, прежде всего, направить все усилия на совершенствование администратино-

вправового и экономического механизмов, повышение экологической грамотности специалистов

различного ранга и профиля (при этом система подготовки специалистов должна отвечать

направленности систем экологического менеджмента), а также всего населения.

Внимание и поддержка распространения систем экологического менеджмента в России

должны предусматривать создание системы льгот, стимулов, мотивации для хозяйствующих

субъектов с учетом накопленного международного, национального и регионального опыта.

В Российской Федерации есть все условия для создания национальной, признанной

международным сообществом системы добровольной экологической сертификации и

аккредитации сертифицирующих организаций в области систем экологического менеджмента.

Единственный путь решения экологических проблем с точки зрения экологического

менеджмента в настоящее время – это экологизация экономики, т.е. развитие производства по

принципу «безотходного производства в природе».

Сущность управления экологической безопасностью заключается не только в

совершенствовании технологии производства, обслуживания и т.д., но и в жестком соблюдении

экологических стандартов, в доведении до сознания каждого работающего, что прибыль,

полученная предприятием за счет ущерба, нанесенного окружающей среде, есть невозможный

кредит, взятый у наших детей.

Современная парадигма экологически безопасного предприятия должна быть заключена не

только (и не столько) в чистых технологиях, сколько в умении, искусстве получать прибыль за

счет балансирования на грани самовосстанавливающихся свойств окружающей природной

среды. В связи с этим основной задачей экологического менеджмента является задача

превращения угрозы предприятию (экологическая обеспокоенность) в эффективный механизм

модернизации производства и на этой основе решение экологических и финансовых проблем,

стоящих перед ним.

Методическое обеспечение курса «Экологический менеджмент»

Приложение 1

Учебная программа по дисциплине «Экологический менеджмент» для

184

специальности 060800 «Экономика и управление на предприятии (по отраслям)»

и 061100 «Менеджмент организации»

Объем учебной работы – 130 часов, в том числе лекции – 36, практические занятия – 28,

самостоятельная работа – 66 часов

Тематический план курса