Раздел III

УПРАВЛЕНИЕ РАДИАЦИОННОЙ И ХИМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ

Глава 7 Основы управления

7.1. Общая организационно-функциональная структура процесса управления безопасностью и риском при техногенных воздействиях

Управление безопасностью и риском составляет важную сферу деятельно­сти органов управления государственной власти, органов местного самоуп­равления, а также административного аппарата производственных и других объектов, представляющих техногенную опасность для человека и окружаю­щей среды.

Отметим, что этот вид управленческой деятельности имеет своей целью установление, поддержание и восстановление научно обоснованного прием­лемого уровня безопасности и риска при техногенных воздействиях, включая аварийные ситуации, при условии оптимального и максимально эффективно­го использования ресурсов общества и сохранения достигнутого уровня каче­ства жизни. При этом принимается во внимание возможное ужесточение тре­бований к анализу, оценке и приемлемым уровням техногенного риска по мере социально-экономического развития общества и увеличения объема ма­териального производства.

Указанная цель может быть достигнута лишь при согласованном действии целого ряда управленческих структур, так или иначе связанных с обеспечени­ем техногенной безопасности при нормальном функционировании потенциа­льно опасных объектов, а также при возникновении на них аварий и катаст­роф.

Анализ задач и возможностей этих управленческих структур показывает, что общее руководство всей деятельностью в Российской Федерации по управлению в сфере техногенной безопасности, включая ее радиационную и химическую составляющие, целесообразно строить на основе единой госу­дарственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) [37, 97, 100], с опорой на информационную базу Государственного комплексного мониторинга и контроля, организуемого на территории Рос­сийской Федерации и опасных в техногенном отношении объектах.

Как и любой другой вид управленческой деятельности, управление в сфере техногенной безопасности осуществляется в рамках общей теории управ­ления.

В соответствии с этой теорией управление как функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных) носит всеобщий и универсальный характер.

Всеобщность управления заключается в том, что оно имеет место в социа­льных, биологических и созданных человеком технических системах, находя­щихся в органическом единстве и постоянном развитии. При этом в зависи­мости от происхождения перечисленных выше систем все виды управления могут осуществляться в естественных или искусственно созданных системах.

Универсальность управления заключается в том, что, несмотря на сущест­венное отличие различных видов управления по целям, характеру и направ­ленности, в силу диалектического единства материального и духовного мира для всех самоуправляемых систем различной природы свойственны общность функций, общие черты процессов и структур систем управления (рис. 7.1).

Виды управления

В неживой природе

В обществе

В живых организмах

ч

\

Управление предполагает

\

Структуру управления (элементы: уровни (ступени); звенья)

Процесс управления. Циклы управления

Временные и пространственные пределы управления

\

\

Механизмы управления: законы (закономерности); требования; принципы; формы; способы; методы; стиль управления

\ I

Рис.7.1. Виды и признаки управления

С позиций системного подхода для любого вида управления важнейшим признаком является наличие определенной структуры (системы) управления.

В простейшем виде структура любого управления предполагает наличие объединенных в единую систему управляющего субъекта (органа управления), объекта (объектов) управления, а также прямой и обратной связи между ними. Во всех случаях простые системы управления являются, как правило, одно­уровневыми, а сложные могут состоять из нескольких уровней. При этом на каждом уровне в качестве объектов управления могут находиться несколько однородных или разнородных звеньев управления различного предназначе­ния.

Другим общим признаком управления является процесс направляющего воздействия органа управления по каналам связи на объекты управления. При этом система управления составляет материальную основу всякого процесса управления, который в замкнутом контуре (орган управления, объекты управления, каналы прямой и обратной связи) носит ярко выраженный цик­лический характер (состоит из циклов управления) и носит конкретное содер­жание.

Третьим признаком для всех видов управления считается наличие опреде­ленного механизма управления, базирующегося на общих законах (законо­мерностях), а для социальных систем — на требованиях, принципах, формах, способах, методах и стиле управления.

И наконец, четвертым общим признаком является обязательное наличие структурно-элементных, временных и пространственных пределов управле­ния. Данное обстоятельство обусловливается тем, что в динамически развива­ющемся и постоянно изменяющемся реальном мире любой вид управления предполагает четкую определенность границ управляемой системы как по элементам и их связям, так и по времени и пространству.

Следовательно, управление осуществляется во всех видах материального и духовного мира, прежде всего в сложных системах, способных, не меняясь качественно, переходить из одного состояния в другое.

При этом процесс управления противодействует дезорганизации и де­градации системы и направлен на ее стабилизацию и совершенствование. Он позволяет сохранить ее качественную определенность (состояние), дина­мическое равновесие с внешней средой и обеспечить достижение полезного эффекта в результате той или иной функциональной деятельности. Любое управление невозможно без наличия в структуре (системе) прямой и обратной связи, обеспечивающей непрерывную циркуляцию информации между со­ставными частями системы и с окружающей ее внешней средой.

Принцип двухсторонней связи — один из важнейших принципов управле­ния. Согласно этому принципу успешное управление возможно лишь в том случае, если субъект управления получает информацию об эффекте, достигну­том тем или иным действием объекта управления, а также о его состоянии и о достижении или недостижении поставленной цели.

Наличие прямых и обратных связей позволяет системе функционировать по замкнутому циклу, в силу чего субъект управления располагает информа­цией не только о действиях и состоянии различных компонентов системы, но и об эффективности этих действий, что позволяет не только обеспечивать сохранение динамического равновесия системы в целом, но и добиваться эф­фективности ее функционирования.

Таким образом, в общем виде (в широком понимании) управление как об­щественно-экономическая и философская категория представляет собой процесс создания (упорядочения) системы управления в целом (управляющей и управляемой подсистем с информационными связями между ними и с внешней средой), а также процесс организации и руководства ее функцио­нированием при решении стоящих задач по основной деятельности.

В более узком (практическом) значении под управлением понимается непрерывное и целенаправленное воздействие по каналам прямой и обратной связи управляющего субъекта (органа управления) на управляемые объекты, которыми могут быть: личность, коллектив, общество, субъект Федерации, регион, государство.

Естественно, что из всех видов управления наиболее объемным, много­гранным и сложным является управление в обществе и, в частности, в социа­льно-экономических системах.

Под социально-экономической системой здесь понимается определенная совокупность организованных коллективов людей, населения, объектов эко­номики и инфраструктуры, а также природно-хозяйственных комплексов и экосистем, образующих единое структурно-функциональное целое.

В общей теории управления значительное внимание уделяется государст­венному управлению, которое выполняет важную роль и в решении задач обеспечения радиационной и химической безопасности. Поэтому необходимо хотя бы коротко на нем остановиться.

Непосредственно государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интере­сов. При этом выполняются функции организации, координации, анализа, контроля и др. Причем для выполнения этих функций применяются как мето­ды убеждения, стимулирования, так и принуждения, как административ­но-плановые, так и рыночные рычаги.

Следует отметить, что система государственного управления опирается на соответствующие закономерности, принципы, правила, методы управле­ния, приемы, способы решения управленческих задач, которые составляют основу методологии государственного управления.

Из чисто управленческих широко известен прежде всего закон Пар-кинсона, констатирующий, что всякая управленческая структура в своем раз­витии со временем сосредотачивается на самой себе, увеличиваясь вне связи с состоянием объекта управления. Поэтому необходим постоянный контроль за управленческим аппаратом, чтобы противодействовать тенденции его уве­личения.

Ряд объективных законов, составляющих основы методологии системы го­сударственного управления, в практической деятельности реализуется в виде принципов эффективного управления:

— единство экономики и политики при приоритете политики, так как она является концентрированным выражением экономики;

• сочетание централизма и самостоятельности регионов и других местных образований, общих и локальных интересов при приоритете интересов более высокого уровня;

• подчинение нижестоящих вышестоящим как условие единства системы государственного управления.

Следует иметь в виду, что под функциями управления понимаются опреде­ленные виды управленческой деятельности, выделившиеся в процессе разде­ления управленческого труда, объективно необходимые для обеспечения воз­действия субъекта на объекты управления, а под методами управления пони­мается совокупность приемов и способов осуществления управленческой деятельности и целенаправленного воздействия субъекта на объект управ­ления, применяемые в процессе управления для достижения поставленных целей.

Командная информация

Обратная связь

Управление реализуется во взаимодействии субъекта и объекта управления. От субъекта (управляющего) поступает командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) — информация обратной связи (после исполнения команды), т.е. можно констатировать, что управле­ние есть процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на объ­ект управления для достижения определенного результата. Схематически про­цесс управления показан на рис. 7.2.

Рис.7.2. Схема управления

Необходимо отметить, что существуют различные стили управления, среди которых наиболее характерны для рассматриваемой нами области следующие.

По воздействию на управляемый объект выделяется отраслевое и террито­риальное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее широко оно реализует­ся в управлении через министерства, которые призваны осуществлять единую техническую политику в отрасли, обеспечивать необходимые внутриотрасле­вые пропорции.

Отраслевое управление предполагает обоснование цели (производство кон­кретных видов продукции), применение управленческих функций (планиро­вание, организация, контроль), построение организационной структуры зве­ньев управления (предприятие, объединение, министерство), разработку на­родно-хозяйственных, межотраслевых, отраслевых балансов.

В последнее время роль отраслевого управления снизилась, что обусловле­но рядом причин, прежде всего переходом на рыночные взаимоотношения.

Территориальное управление осуществляется тремя источниками власти: федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправле­ния. Территориальное управление обеспечивает рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития и решение ряда других задач, в том числе проблем защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера, а также от опасностей, возни­кающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Оно предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными законодательными и исполнительными органами власти.

По способу учета интересов объектов управления различают администра­тивное и экономическое управление. Административное управление непосред­ственно воздействует на интересы управляемых с помощью размещения, за­прета и принуждения, применяемых независимо от их мнения. Оно является необходимым компонентом любого управления, хотя его масштабы могут быть разными. В структуре исполнительных органов с несколькими уровнями управления оно имеет самодавлеющее значение и реализуется через назна­чение, освобождение от работы, поощрение, наказание должностных лиц. В государственном регулировании экономики администрирование осуществ­ляется в лицензировании деятельности, квотировании экспорта, импорта и в других случаях.

Экономическое управление воздействует на интересы объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. В данном случае отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе дейст­вий, но в случае противоречия их законодательству он возмещает ущерб госу­дарству.

В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управление по­дразделяется на оперативное, техническое и стратегическое.

Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в ре­зультате непредвиденных ситуаций задачи. Оно ставит конкретные, количест­венно измеряемые ориентиры и использует ситуационный подход, при кото­ром выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий.

Стратегическое управление определяет цели и задачи, долгосрочную ориен­тацию по вопросам развития страны в целом или по отдельным сферам, объ­ектам, территориям, задает направления деятельности каждому звену управле­ния. Стратегическое управление имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политическим курсом государства или с доктриной того или иного его направления, реализует выбранный курс. Основой стратегического управ­ления являются стратегический план, концепция развития и другие докумен­ты, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей.

Техническое управление выражается в конкретных действиях для реализа­ции стратегических установок.

В практической деятельности по государственному управлению руководст­вуются принципами, этическими нормами, которые служат обобщенным вы­ражением рациональной практики управления. Основными из них являются:

• сочетание полномочий с ответственностью. Полномочия — это право принимать решения; ответственность — оборотная сторона полномочий;

• выделение ведущего звена. Ведущими (приоритетными) считаются сфе­ры, отрасли, социально-экономические проблемы, от развития и решения которых зависит состояние всего общества;

• комплексность. При обеспечении приоритетов предусматривается соответствующее развитие других сфер, особенно смежных;

• соподчиненность. Интересы меньшего объекта не могут быть выше инте­ресов более крупного объекта. В иерархической цепи управляющих и управля­емых каждое среднее звено выступает в роли и управляемого и управляющего. Утверждаются правила, определяющие, кто, как, на каком уровне и какое принимает решение;

• единоначалие. Исполнитель получает задание непосредственно от одного руководителя. За выполнение работы руководитель отвечает в полной мере, если обладает всей полнотой принятия решения в данной сфере;

• инициативность и профессионализм. Добровольная разработка исполни­телем плана мероприятий и обеспечение его выполнения. Каждый на своем месте должен быть лучшим специалистом. В своей области заместитель дол­жен быть эрудированнее начальника;

• соответствие цели средствам ее достижения. Цель не всегда оправдывает средства. Необходимо определение границы допустимой цели, масштабов принуждения к исполнению и наказания;

• своевременность принятия решений. Для достижения одной и той же цели могут предлагаться даже диаметрально противоположные пути ее дости­жения. Истинность программы на старте определить невозможно, критерием выступят только практические шаги по тому или иному пути. Лучше принять решение, идти вперед даже методом проб и ошибок, чем медлить, стоять на месте;

• сочетание линейных и функциональных служб. Линейному руководителю сложно выполнять многочисленные функции управления: для этого нужна подготовка по многим отраслям знаний. Поэтому линейное руководство осу­ществляется с помощью функциональных органов, состоящих из квалифици­рованных специалистов по отдельным функциям управления. Руководитель сложной системы направляет, объединяет и координирует деятельность ли­нейных руководителей и руководителей функциональных служб;

• предупреждение проблем. Управленческие задачи должны решаться та­ким образом, чтобы не возникли новые проблемы.

В целом государственное управление в стране должно обеспечить функци­онирование хозяйственного механизма; развитие социальной, экологической и других сфер; укрепление российской государственности и позиции страны в мире.

В процессе управления безопасностью и риском следует предусматривать широкое использование электронно-вычислительных машин и других средств автоматизации, в частности, автоматизированной информационной управля­ющей системы РСЧС (АИУС — РСЧС), автоматизированной информацион­но-управляющей системы «Экология России» и других [114, 115].

Рассматриваемый вид управления связан с приведением в действие социа­льных, экономических, организационно-технических, а также нормативных правовых механизмов. Поэтому принципы и структура процесса управления основываются на теории и практике управления социально-экономическими системами. Заметим, что существенный вклад в развитие указанной теории, применительно к чрезвычайным ситуациям, внесен Порфирьевым Б.Н. [107], Бурдаковым Н.И., Кульбой В.В., Назаретовым В.Н. [8] и др.

Исходя из современных взглядов на процесс управления в экстремальных условиях, совокупность определенным образом организованных органов управления, которые решают задачи по анализу, оценке безопасности и рис­ка, выработке адекватных управленческих решений, следует рассматривать как сложную иерархическую систему. Управление такими системами осущест­вляется с использованием методов общей теории управления, теории неанта­гонистических игр и информационной теории иерархических систем [79, 80].

Основной структурной единицей любой иерархической системы является пара элементов, один из которых занимает подчиненное положение по отно­шению к другому. Связи между элементами могут быть также и горизонталь­ными. В этом случае принцип подчиненности является условным, он прояв­ляется главным образом в направленности информационных потоков. Управ­ляющие сигналы по горизонтальным связям отсутствуют.

В иерархических структурах может быть и двойная подчиненность, когда определенные элементы системы замкнуты на два центра управления (эле­менты более высокого иерархического уровня). В этом случае многоуровневая система имеет не древовидную структуру, характерную для классических иерархических систем, а структуру из компонентов типа перевернутого дерева или так называемых ромбовидных компонентов. Каждый из элементов систе­мы в этом случае имеет свое пространство управления, характеризующееся множеством информационных и управляющих связей, внешних факторов и ограничений, влияющих на процесс управления. Состояние каждого из эле­ментов с точки зрения центра описывается функцией, определяемой воздей­ствиями центра (элемента или элементов более высокого уровня), воздействи­ями других элементов и внешними факторами. Любой элемент иерархической системы имеет свои интересы в рассматриваемых аспектах деятельности, обычно описываемых в виде определенных функционалов, называемых в тео­рии иерархических систем критериями эффективности. Следует заметить, что более правильно такие функционалы было бы называть целевыми.

Разные уровни иерархической системы различаются по степени их инфор­мативности и по возможностям управления. Элемент нижнего уровня не в со­стоянии полностью реализовать цели верхнего уровня. На достижение этих целей влияет деятельность других элементов данного уровня. Заметим, что верхний уровень не может назначать свои цели нижнему уровню, так как это противоречит иерархическому принципу построения системы, в соответствии с которым предусматривается разделение функций обработки информации и принятия решений по уровням.

С учетом принципов построения РСЧС, включающей территориальные и функциональные подсистемы и имеющей три уровня управления: федераль­ный, региональный и местный, процесс управления безопасностью и риском при техногенных воздействиях целесообразно организовывать и осуществлять на основе иерархической структуры функциональных связей, как показано на рис. 7.3.

При организации управленческого процесса в структуре РСЧС, в соответ­ствии с приведенной схемой, необходимо предусматривать органическое вплетение основных элементов процесса управления безопасностью и риском на всех его стадиях в общие функциональные задачи, решаемые РСЧС. В этом случае на всех иерархических уровнях может быть обеспечена адекватная оценка техногенной обстановки и эффективное управление безопасностью и риском, согласованное с другими действиями органов управления РСЧС.

Организационно-функциональная структура процесса управления безо­пасностью и риском при техногенных воздействиях соответствует территориа­льно-ведомственному принципу построения РСЧС.

Основную вертикаль органов управления, которые решают функциональ­ные задачи, связанные с управлением безопасностью и риском, составляют территориальные управленческие структуры РСЧС. Эти органы управления призваны нести на себе главные функции по руководству всей деятельностью подсистем и звеньев РСЧС по обеспечению приемлемых уровней риска и бе­зопасности.

В соответствии с замыслом на создание РСЧС, территориальные органы управления должны занимать ключевые позиции в создании и использовании распределенных баз данных о всех видах опасностей, в том числе об опасных в техногенном отношении объектах, техногенной обстановке на подведомст­венных территориях и ее влиянии на население и окружающую среду, а также других информационных фондов, содержащих модели возникновения и раз­вития типовых аварийных ситуаций, техногенных воздействий и т.д. Эти орга­ны управления обладают наиболее широкими возможностями по комплексно­му решению задач, связанных с выявлением техногенной обстановки, анали­зом и оценкой риска, подготовкой и принятием управленческих решений.

Содержание функциональных задач и направленность действий по управ­лению безопасностью и риском существенно зависят от того уровня, который занимает тот или иной территориальный орган управления в структуре систе­мы РСЧС. Так, например, для верхних звеньев территориальной подсистемы РСЧС целесообразными функциями являются: выработка целевых установок и стратегий управления безопасностью и риском; создание законодательной и нормативной правовой базы; разработка и осуществление государственных целевых и научно- технических программ по управлению безопасностью и ри­ском; на нижних — проведение анализа и оценки уровней безопасности и рис-

Правительство Российской Федерации

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Функциональные подсистемы РСЧС

Управлению безопас­ностью и риском по функциональным подсистемам РСЧС

Стратегическое управление безопасностью и рис­ком на федеральном уровне на основе законода­тельного и нормативно-правового регулирования, разработки и реализации государственных целе­вых и научно-технических программ, координи­рования действий подсистем РСЧС и регионов

Территориальные подсистемы РСЧС

Управление безопас­ностью и риском по территориальным подсистемам РСЧС

Звенья функцио­нальных подсистем уровней регионов и субъектов Российс­кой Федерации

Управление безопас­ностью и риском по функциональным каналам

Региональные комиссии по ЧС и обеспечению пожарной безопасности, региональные центры

МЧС России

Стратегическое управление безопасностью и рис­ком на региональном уровне на основе норматив­но-правового регулирования, координирования действий территориальных и ведомственных струк­тур, а также осуществления других превентивных и оперативных мер, организации взаимодействия региональных структур

Звенья террито­риальных подсистем субъектов Российс­кой Федерации

Управление безопас­ностью и риском по территориальным каналам

Звенья функцио­нальных подсистем местного уровня

Комиссии по ЧС и обеспечению пожарной безо­пасности, субъектов РФ,Главные управления МЧС России по субъектам РФ

Звенья террито­риальных подсистем местного уровня

Управление безопас­ностью и риском по функциональным каналам

Управление безопасностью и риском путем осу­ществления превентивных и оперативных мер межведомственного регулирования и взаимодей­ствия, координирования действий сил и средств

Управление безопас­ностью и риском по территориальным каналам

Комиссии по ЧС и обеспечению пожарной безо­пасности, органы управления ГОЧС районов и городов

Управление безопасностью и риском путем осу­ществления превентивных и оперативных мер, организации взаимодействия и координация действий сил и средств

Комиссия по ЧС и обеспечению пожарной безо­пасности, органы управления ГОЧС объектов

Управление безопасностью и риском путем осу­ществления превентивных и оперативных мер

Рис. 7.3. Организационно-функциональная структура многоуровневого процесса управления безопасностью и риском при техногенных воздействиях

ка для конкретных территорий и объектов, осуществление превентивных и оперативных мероприятий по обеспечению техногенной безопасности.

Другую вертикаль в системе органов управления РСЧС занимают функцио­нальные подсистемы.

Функциональные подсистемы РСЧС, каждая из которых объединяет орга­ны управления, силы и средства определенных федеральных органов испол­нительной власти, решающих схожие задачи по наблюдению и контролю за состоянием окружающей среды и обстановки на потенциально опасных объектах, по предупреждению чрезвычайных ситуаций, защите жизни и здо­ровья людей, созданию и использованию чрезвычайных резервных фондов, ликвидации чрезвычайных ситуаций на местном, региональном и федераль­ном уровнях, могут выполнять определенные специфические для этих подсис­тем функции по управлению безопасностью и риском.

Например, на функциональную подсистему контроля за обстановкой на потенциально опасных объектах, состоящую из органов Ростехнадзора, це­лесообразно возложить разработку нормативно-технических документов по контролю за безопасностью и риском, с учетом возможных техногенных аварий и катастроф, а также рекомендаций по анализу, оценке и управлению безопасностью и риском на объектах, опасных в техногенном отношении, и другие задачи по профилю деятельности подсистемы.

Функциональная подсистема экологической безопасности, создаваемая на основе структур МПР России, может решать задачи по анализу, оценке и управлению безопасностью и техногенным риском критических популяций животных, растительных сообществ, биоценозов, экосистем и т.п.

Соответствующие задачи по обеспечению техногенной безопасности могут возлагаться на функциональные подсистемы:

• защиты и жизнеобеспечения населения при чрезвычайных ситуациях;

• защиты городов и населенных пунктов от аварий и стихийных бедствий;

— санитарно-эпидемического надзора за состоянием здоровья населения в связи с состоянием среды его обитания;

— экстренной медицинской помощи в чрезвычайных ситуациях;

— предотвращения и ликвидации последствий аварий и катастроф на мор­ском и речном транспорте;

• противопожарных и аварийно-спасательных работ;

• охраны лесов от пожаров;

— чрезвычайных резервных фондов финансовых, продовольственных, медицинских и материально-технических ресурсов;

— целевых видов страхования.