4. Государственный контроль за соблюдением земельного

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ЗЕМЕЛЬ

В условиях развития земельной реформы Российскому государству и обществу необходим земельный контроль как инструмент управления, обеспечивающий функционирование правовых механизмов в сфере земельных отношений. Правовую основу госземконтроля составляют Конституция РФ, земельное, градостроительное, природоохранное, лесное, водное, административное, уголовное, гражданское и иное законодательство РФ и субъектов РФ, нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии со своей компетенцией органами, осуществляющими госземконтроль. Государственный земельный контроль можно определить как проведение уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ проверок выполнения юридическими лицами, органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами при осуществлении ими хозяйственной деятельности на земельном участке обязательных требований земельного законодательства, других нормативных правовых актов, содержащих нормы земельного права. Среди видов земельного контроля (государственный, муниципальный, общественный, производственный) государственный земельный контроль поставлен на первое место.

Контроль за рациональным использованием и охраной земель осуществляется государством в лице его уполномоченных органов и должностных лиц, а также иными (невластными) субъектами - общественными организациями, собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями, арендаторами.

Государственный контроль за использованием и охраной земель - важнейшая функция управления, в процессе осуществления которой обеспечивается задача соблюдения норм земельного законодательства, требований охраны и использования земель. При этом наряду с земельным законодательством контролируют также соблюдение лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, градостроительного, гражданского, административного и иного законодательства, содержащего нормы земельного права. Конечная

цель государственного земельного контроля заключается в сохранении земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России.

В п.2 Положения о государственном земельном контроле, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 833, указывается следующее: «Государственный земельный контроль осуществляют Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы совместно с Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (в пределах их компетенции) и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами [6].

В Энгельсском районе контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель возложен на Территориальный (межрайонный) отдел № 11 управления Роснедвижимости по Саратовской области,

который действует на основании положения №4-П «О территориальном (межрайонном) отделе №11» утвержденного приказом управления Роснедвижимости по Саратовской области от 15 февраля 2005 года [7].

Анализируя статистическую отчетность по государственному земельному контролю за последние три года можно отметить следующую тенденцию: из года в год наметилось снижение количества выявленных нарушений. Кризис, наметившийся в системе управления, характерен не только для Энгельсского района, но и для всей Саратовской области.

Снижение числа выявленных нарушений наблюдается на фоне общего снижения числа ежегодно проводимых проверок, с 710 в 2002 году до 85 в 2004 году. Следовательно, речь идет уже не о качественном снижении нарушений, а о первых признаках кризиса в системе земельно-инспекционных органов.

Так, в Энгельсском районе в 2002 г. было выявлено 678 нарушений земельного законодательства, в 2003 г. - уже 153, а к 2004 г. - 85 случаев. График динамики нарушений земельного законодательства за последние три года представлен на рис. 9.

Рис. 9 Динамика выявленных нарушений земельного законодательства

Распространенность различных нарушений земельного законодательства менялась в разные периоды. В 2002 г. наиболее широкое распространение получило невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и предотвращению процессов ухудшающих состояние земель — 46% от общего числа нарушений, а на второй позиции находилось использование земельных участков не по целевому назначению — 16%.

В 2003 г. наиболее распространенным нарушением было самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов - 56%. Далее находилось использование земельных участков не по целевому назначению - 39. Роль прочих нарушений была малозначимой.

В 2004 г. было зафиксировано всего два вида нарушений, это самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов (79%) и использование земельных участков не по целевому назначению (21%).

По данным за три последних года в общей совокупности нарушений, выявленных за трехлетний отчетный период, наибольшая доля принадлежит гражданам (62,8%). Второе место по числу нарушений земельного законодательства принадлежит юридическим лицам (32,8%). Третье место с долей 4,5% занимают должностные лица. Диаграмма распределения числа выявленных правонарушений среди перечисленных лиц с 2002 по 2004 год представлена на рис. 10.

Рис. 10. Диаграмма правонарушений субъектами земельных отношений

Доля привлеченных к ответственности нарушителей достаточно высока: среди юридических лиц - 39-100%, среди граждан - 47-100%, а среди должностных лиц достигла 100%.

Уровень устраненных нарушений гораздо более низок: 29-100% у юридических лиц, у граждан - 53-96%, а среди должностных лиц - 0-96%.

Общая площадь самовольно занятых участков изменяется скачкообразно. Наибольшую площадь составляют участки, самовольно занимаемые юридическими лицами (до 1416 га в 2002 г.). Площадь участков, занятых гражданами, на порядок-два меньше (от 0,1 до 4,5 га).

Такие виды нарушений земельного законодательства как самовольная переуступка права пользования землей и самовольное снятие и перемещение плодородного слоя почвы в последние три года на территории Энгельсского муниципального образования зафиксированы не были.

Достаточно распространенным нарушением вот уже на протяжении трех лет является использование земельных участков не по целевому назначению.

На протяжении трех лет наблюдалось снижение числа данных нарушений земельного законодательства, и в 2004 г. произошел заметный спад. Нарушителями в основном являются граждане (44-69%).

Параллельно со снижением числа зафиксированных нарушений снижается общая площадь земельных участков с выявленными нарушениями с 141,4 га в 2002 г. до 6,6898 га в 2004 г. Уровень привлечения нарушителей к ответственности по данному виду нарушения земельного законодательства достаточно высок и составляет от 62% до 100%. Доля устраненных нарушений среди должностных лиц во все годы достигает 100%. Таким образом, данное нарушение имеет достаточно широкое распространения, а его последствия устраняются на уровне несколько выше среднего.

Абсолютное количество нарушений земельного законодательства такого вида как невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и предотвращению процессов, ухудшающих состояние земель, приходится на период 2002 года. Среди нарушителей в основном - граждане (65%). Для должностных лиц данный вид нарушений совершенно не характерен. Доля юридических лиц составила 35% от общей суммы правонарушений данного вида. Общая площадь земельных участков с нарушениями в 2002 году составила 2385 га. Юридические лица не выполнили обязательные мероприятия по улучшению земель на площади 26,4 га, а граждане на площади 2358,6 га.

Случаи уничтожения плодородного слоя почвы были зафиксированы за последние годы лишь в 2003 году, которые были совершены юридическими и должностными лицами. Из двух зафиксированных нарушений одно было совершено юридическим лицом на площади 1 га, второе должностным лицом на площади 0,53 га. Оба нарушителя были привлечены к административной ответственности. Общая сумма наложенных штрафов составила 44 тыс. руб. из которых 40 тыс. руб. на юридическое лицо и 4 тыс.руб. на должностное лицо.

Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации. В районе за последние три года нарушения данного вида были зафиксированы только в 2002 и 2003 годах. В итоге наметившаяся в эти годы тенденция спада числа нарушений привела к их полному отсутствию в 2004 году. В 2002 году было зафиксировано 6 нарушений среди юридических лиц на общей площади 1,9 га. Четверо привлечено к административной ответственности, в пяти случаях из шести нарушения были устранены. В 2003 году по два факта нарушений такого рода приходились на юридических лиц и граждан. В этом же году процент привлечения нарушителей к административной ответственности по всем фактам выявленных нарушений земельного законодательства составил 100%. Нарушения устранены также в 100% случаев.

За неиспользование земельных участков, в рамках рассматриваемого периода, в 2002 году был привлечен 51 гражданин. Площадь земель с выявленными нарушениями земельного законодательства составила 306,3 га, из них нарушения устранены на площади 164 га. Процент устранения нарушений составил 61%.

Государственный земельный контроль в районе осуществляется в соответствии с методическими рекомендациями по порядку осуществления государственного земельного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации. Он ведется по специально разработанным формам документов, утвержденных приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 31 декабря 2004 года №П/123 «Об утверждении форм (бланков) документов, необходимых для осуществления государственного контроля» [ 8 ]. Настоящим приказом утверждены такие документы, как:

1) распоряжение о проведении проверки соблюдения земельного законодательства (Приложение 1);

2) акт проверки соблюдения земельного законодательства (Приложение 2);

3) протокол об административном правонарушении (Приложение 3);

4) протокол осмотра территории;

5) фототаблица;

6) ходатайство о препровождении физического лица для составления протокола об административном правонарушении;

7) определение о возбуждении дела об административном правонарушении;

8) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении;

9) определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

10) определение о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении;

11) определение о назначении экспертизы;

12) определение об отложении рассмотрения административного дела;

13) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении;

14) определение об отложении рассмотрения административного дела;

15) постановление о назначении административного наказания (Приложение 4);

16) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении;

17) предписание об устранении нарушения земельного законодательства (Приложение 5) и др.

Анализ работы госземинспекторов на территории Энгельсского района за период с 2002 по 2004 год показывает, что в среднем в год производилось 357 проверок, на которые приходилось 305 нарушений (85,4% от общего числа проверок), обследовалось в среднем ежегодно 20,5% общей площади района (таблица 14).

Таблица 14

Эффективность проведения проверок соблюдения земельного законодательства в ОМО Энгельсского района

Год проведения проверок	Проведено проверок		Выявлено нарушений
	кол-во, шт.	на площади, тыс.га	количество		на площади
			шт.	%	тыс.га	%
2002	710	148,4	678	95,5	44,3	29,9
2003	277	28,9	153	55,2	10	34,6
2004	85	21,8	85	100	21,8	100
всего за 3 года	1072	199,1	916	85,4	76,1	38,2

За данный период прослеживается снижение количества проведенных проверок соблюдения земельного законодательства (рис. 11).

Гистограмма динамики проверок и нарушений использования земель за

2002-2004 гг.

Рис. 8 Диаграмма проведенных проверок за 2002-2004 гг.

Так если в 2002 году было проведено 710 проверок, в 2003 году – 277, то в 2004 году их количество составило 85.

Эффективность мер государственного регулирования в области соблюдения земельного законодательства определяется исходя из количества рассмотренных материалов об административно-земельных правонарушениях, а также количества виновных лиц, в отношении которых вынесены постановления о привлечении к ответственности (таблица 15).

Таблица 15

Эффективность мер государственного регулирования в области

нарушения земельного законодательства

Год	Выявлено наруше-ний	Оформлено и передано на рассмотрение материалов по нарушениям земельного законодательства			Привлечено к административной ответственности
		прото-колов, шт.	предписа-ний, устране-ний наруше-ний, шт.	предупреждений о возмож-ном прекраще-нии	кол-во, шт.	% от количества наруше-ний
2002	678	244	433	1	212	31,3
2003	153	153	153	-	153	100
2004	85	85	85	-	85	100
всего за 3 года	916	482	671	1	450	49,1

Анализируя данную таблицу, можно сделать вывод, что не каждый рассмотренный материал о выявлении правонарушения заканчивается вынесением постановления и привлечением виновных лиц к ответственности. Так, например, в 2002 году нарушители земельного законодательства привлекались к административной ответственности в 31,3% случаев. Но в последующие два года ситуация коренным образом поменялась в сторону повышения эффективности госземконтроля и процент привлечения нарушителей к административной ответственности достиг 100%.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе выполнения проекта произведено следующее:

1. Изучены природные и социально-экономические условия территории района и их влияние на развитие региона;

2. Проведен анализ использования земельного фонда района, выявлено, что на первом месте по площади находятся земли сельхозназначения (65%), на втором месте с 20-ю% земли промышленности, энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения, на 3 и 4 месте с небольшим разрывом по площади земли поселений (6%) и водного фонда (5%), далее следуют земли лесного фонда (1,7%), запаса (0,7%) и особо охраняемые территории (0,07%); 50% всех земель находится в частной собственности, 43 – в государственной и муниципальной и 7% в собственности юридических лиц;

3. Рассмотрены и проанализированы данные схемы землеустройства района и их использование при управлении земельными ресурсами, так в районе на 01.01.2006 г. выделяется 7 административных округов, вместо 20 предыдущих, на них функционирует 33 сельхозпредприятия и 647 КФХ, территория освоена на 96%, уровень распаханности составляет 79%;

4. По данным государственного земельного кадастра на 01.01.2006 года в Едином государственном реестре земель учтено 23 090 участков общей площадью 56 020 га, что составляет 17% от земельного фонда района;

5. Изучен рынок земли в районе, на первом месте находятся сделки купли-продажи земель гражданами (45% всех сделок), на втором – продажа земель органами государственной власти и местного самоуправления (29% сделок) и на третьем месте аренда государственных и муниципальных земель (13%);

6. Проведен анализ системы земельных платежей, основными плательщиками земельного налога и арендной платы являются земли городов и поселков (76,5%) и сельских населенных пунктов (12%); средние ставки налога по различным категориям использования земель колеблются от 15,9 руб./га за земли сельскохозяйственного назначения и 87 300 руб./га за земли промышленности

и иного специального назначения; средние ставки арендной платы изменяются от 31,82 руб./га на землях с.-х. назначения до 108 181,8 руб./га на землях городов и поселков занятых объектами промышленности, торговли и т.д.

Фактическое поступление земельных платежей по арендной плате составляет 70 % от начисленной суммы, по земельному налогу 59 %;

7. Выполнен анализ проведения проверок соблюдения земельного законодательства, использования и охраны земель в динамике за 3 года (2002-2004), выявлено, что имеется тенденция снижения количества проводимых проверок, равно как и количества выявляемых нарушений (с 678 в 2002 году до 85 в 2004). В целом за 3 года проведено 1072 проверок на площади 199,1 га, в ходе их проведения выявлено 916 нарушений на площади 38,2 га, из них к административной ответственности привлечено 450 нарушителей.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. А.А. Варламов. Земельный кадастр, Т. 2. Управление земельными ресурсами. – М.: КолосС, 2004.- 528 с.;

2. Годовой земельный отчет по Энгельсскому району «О наличии земель и распределении их по категориям, угодьям, собственникам, землепользователям по состоянию на 01.01.2005 года». // Государственный архив территориального (межрайонного) отдела №11 по Энгельсскому району;

3. Журнал Земельный вестник России, № 1 – 2000 г., № 4 – 2003 г.;

4. Земельный кодекс Российской Федерации – М.: "Элит", 2003 – 80 с.;

5. Н.М. Губин, Б.И. Туктаров, А.В. Лысов и др. Земельный кадастр / Учебное пособие, Саратов ФГОУ ВПО "Саратовский ГАУ", 2002 – 272 с.;

6. Положение о государственном земельном контроле Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №833;

7. Положение о территориальном (межрайонном) отделе №11 Утверждено приказом Управления Роснедвижимости по Саратовской области от 15 февраля 2005 года №4-П;

8. Приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 31 декабря 2004 года №П/123 «Об утверждении форм (бланков) документов, необходимых для осуществления государственного земельного контроля».

9. Социально-экономическое положение Энгельсского муниципального образования (январь – декабрь 2004 года). // Энгельсский межрайонный отдел государственной статистики;

10. С.Н. Волков. Землеустройство. Экономика землеустройства. Т. 5 – М.: Колос, 2001 – 456 с.;

11. ФЗ № 28-ФЗ от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре».