2.4.2. Етапи становлення місцевого самоврядування в Україні

Як свідчать дані історичних досліджень, вже у період Київської Русі на території України існували декілька форм місцевого самоврядування, а саме:

1) територіальна сусідська община (громада);

2) віче;

3) громадське самоврядування в містах.

З другої половини XIV століття значна частина українських земель увійшла до складу Великого князівства Литовського, і тривалий час місцеве самоврядування розвивалося в межах його державної системи. В українських містах почало запро­ваджуватися Магдебурзьке право, яке створило нову юридичну основу для розвитку місцевого самоврядування. У 1339 році останній Галицький князь Болеслав-Юрій вперше подарував Магдебурзьке право українському місту Сянок; у 1356 р. його дістав Львів, у 1432 р. — Луцьк, у 1444 р. — Житомир. Міста, які мали Магдебурзьке право, називалися в Україні магіст­ральними, а міста, які цього права не мали, — ратушними.

Приєднання у 1654 р. більшої частини українських тери­торій до Росії ознаменувало початок ліквідації традиційних форм місцевого самоврядування. Спочатку українські землі мали запевнення про непорушність прав на місцеве самовряду­вання, а у 60—70-х роках XVII століття деякі українські міста навіть здобули Магдебурзьке право. Однак у 1764 році був ліквідований інститут гетьманства, а через два десятиліття в Росії була проведена чергова адміністративно-територіальна реформа, і вся імперія, включно Україна, була поділена на 50 нових губерній.

У 1785 р. імператриця Катерина II видала "жалувану грамо­ту городам", відповідно до якої формувалися нові органи міс­цевого самоврядування — міські думи. За правовим статусом українське міщанство було зрівняно з жителями інших міст. Цей крок свідчив про закінчення процесу уніфікації форм сус­пільного життя в Україні та в решті земель, які входили до складу Російської імперії. У 1831 році Магдебурзьке право було офіційно скасоване на Лівобережній Україні, а у 1834 році — в Києві.

Регіональне самоврядування на загальноімперських заса­дах було запроваджене в Україні після проведення імператором Олександром II земської реформи у 1864 році. На рівні губерній формувалися представницькі органи місцевого самоврядуван­ня — губернські земські збори. Реформу міського самовряду­вання було здійснено у 1870 році. Вона передбачала створення представницьких органів міського самоврядування — міських дум, які обиралися жителями міста за куріальною системою. Виконавчим органом міського самоврядування стала управа на чолі з міським головою, який обирається міською думою.

Щодо західноукраїнських земель, то відразу після входжен­ня до складу Австрійської монархії на їх території розгорнули­ся процеси посилення і зміцнення централізованої державної влади і, відповідно, згортання місцевого самоврядування. У 1783 р. були створені міські магістрати, де були зосереджені усі функції місцевого самоврядування. Однак в середині XIX століття в Австрії була проведена реформа місцевого самовря­дування, яка значно розширила його повноваження.

Лютнева революція 1917року в Росії відкрила нові перспек­тиви розвитку місцевого самоврядування. Тимчасовий уряд запровадив загальне пряме і рівне виборче право при форму­ванні органів місцевого самоврядування; створювалися само­врядні структури на рівні волостей. Водночас у губернії, повіти та міста були призначені комісари Тимчасового уряду як пред­ставники центральної адміністрації.

В Україні розвитку місцевого самоврядування сприяла діяль­ність Центральної Ради. Вже в її Другому Універсалі (20 листопа­да 1917 року) було заявлено про необхідність "вжити всіх заходів щодо закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях". За Конституцією Української народної республіки (УНР) від 29 квітня 1918 року, конституційний лад України мав базуватися на засадах принципу децентралізації: землям, волос­тям і громадам надавалися права широкого самоврядування. Стаття 26 Конституції закріплювала принцип організаційної са­мостійності місцевого самоврядування. Проте цим конституцій­ним положенням не судилося бути реалізованими.

Російські більшовики ставилися до місцевого самовряду­вання негативно. Але під тиском есерів Рада Народних Комі­сарів 29 грудня 1917 року прийняла декрет "Про створення Комісаріату з місцевого самоврядування", завданням якого була координація діяльності міських і сільських земних уста­нов. Проте вже 18 березня 1918 року Раднарком ліквідував згаданий комісаріат; того ж року були розпущені земства, а їх майно націоналізоване державою.

Радянська влада розбудовувалася на основі принципу де­мократичного централізму, який суперечив засадам реального місцевого самоврядування. Адже згаданий принцип не перед­бачав чіткого розподілу повноважень між органами державної влади та місцевим самоврядуванням.

Таким чином у період входження України до складу Ра­дянського Союзу реальне місцеве самоврядування було відсут­нім: згідно із статтею 78 Конституції Української РСР 1978 року всі Ради, починаючи від Верховної Ради і закінчуючи сільськими, складали єдину систему представників органів державної влади.

Фактичне відродження місцевого самоврядування в Україні почалося після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих рад народних депутатів у березні 1990 року.

Прийнятий 7 грудня 1990 року Закон "Про місцеві ради на­родних депутатів Української РСР та місцеве самоврядуван­ня", де місцеве самоврядування визначалося як "територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпо­середньо або через державні і громадські органи, які вони оби­рають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів насе­лення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази", наділив органи державної влади (місцеві ради) — функціями місцевого самоврядування і привів до "суверенізації" рад. Прийняття Закону стало першою спро­бою трансформувати місцеві ради (які на той час входили до єдиної системи органів державної влади) всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому Закон виходив з теорії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло своє відображення у визначеному ним статусі місце­вих рад — вони мали подвійну природу: як органи місцевого самоврядування і як органи державної влади.

В результаті дії цього закону було значною мірою послабле­но управління державними справами на місцях. Стало очевид­ним, що далі поєднувати в одних органах функції державної влади і місцевого самоврядування неможливо. За таких умов були прийняті Закони "Про представника Президента Украї­ни" та "Про місцеві ради, місцеве і регіональне самоврядуван­ня", де намітився відхід від дуалістичної теорії та передбачало­ся впровадження інститутів місцевого і регіонального самоврядування.

Місцеве самоврядування запроваджувалось лише на одному первинному рівні — села, селища і міста, а в районах, областях — регіональне самоврядування, яке було територіальною са­моорганізацією громадян для вирішення питань місцевого (регіонального) життя. Головна роль у місцевому управлінні відводилася представникам Президента України, які виступа­ли органами виконавчої влади в областях, районах, містах Києві і Севастополі.

Новообрана Верховна Рада у червні 1994 року приймає нову редакцію Закону "Про формування місцевих органів влади і самоврядування". Цим актом вертикаль державної виконавчої влади було зруйновано і наділено ради всіх рівнів виключно функціями органів місцевого самоврядування. На голів цих рад та очолювані ними виконкоми Закон поклав здійснення деле­гованих повноважень виконавчої влади і підпорядкував їх Кабі­нету Міністрів України та відповідному голові виконкому ради вищого рівня. За таких умов Президент України практично втра­тив контроль над регіонами. З метою відновлення президентської вертикалі в областях і районах Леонід Кучма Указом "Про забез­печення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях" підпорядкував собі голів виконкомів обласних, район­них, Київської і Севастопольської міських та їх районних рад.

Вже 8 червня 1995 року, відповідно до Конституційного до­говору, функції виконавчої влади на місцях і місцевого само­врядування були знову розділеними. На базі виконкомів об­ласних та районних рад було утворено систему органів місцевих державних адміністрацій, які підпорядковувались по верти­калі знизу доверху аж до рівня Президента України. Договір передбачав тільки один первинний рівень самоврядування — село, селище, місто. В областях, містах Києві і Севастополі, районах відповідні ради стали представницькими органами з обмеженими функціями.

Діюча система місцевого самоврядування набула обрисів у 1996—1997 роках після прийняття Конституції України. Цей документ містив такі ключові положення:

1) в Україні визнається і гарантується місцеве самовряду­вання (стаття 7);

2) місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села, селища, міста — самостійно вирішувати пи­тання місцевого значення в межах Конституції і законів Украї­ни (стаття 140);

3) місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою безпосередньо і через органи місцевого самовряду­вання: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (стаття 140);

4) органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, є районні та обласні ради (стаття 140).

Водночас Конституція України закріпила дві системи пуб­лічної влади на території області та району, які є різними за формою, структурою, принципами формування й механізмом функціонування:

1) місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами державної виконавчої влади;

2) місцеве самоврядування як владу територіальних гро­мад.

Таким чином, були закладені передумови для формування двох управлінських проблем:

1) проблеми делегування повноважень між органами де­ржавної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

2) проблеми правових гарантій діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій і вирі­шення компетенційних спорів між ними.

Важливим законодавчим актом стосовно створення право­вих основ місцевого самоврядування став Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року. У Законі було розкрито принципи здійснення місцевого самовря­дування (стаття 4), дано характеристику елементів системи місцевого самоврядування, зокрема його органів та посадових осіб (стаття 5).

Закон про місцеве самоврядування передбачив на рівні об­ластей і районів механізм делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністра­ціям. Так, відповідно до статті 44 районні й обласні ради деле­гують відповідним місцевим державним адміністраціям чітко визначений перелік повноважень.

Таким чином, можна стверджувати, що Конституція Украї­ни та Закон України "Про місцеве самоврядування" 1997 року фактично підсумували перший етап комунальної реформи, який завершився утвердженням інституту місцевого самовря­дування як елементу демократичного конституційного ладу держави. Одночасно було закладено передумови для наступно­го етапу комунальної реформи, який має вивести місцеве само­врядування в Україні на рівень вимог Європейської хартії міс­цевого самоврядування.