2.3. Система коллежского делопроизводства (18-19вв.)

Отсутствие в прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, по­будил правительство искать новые формы государственного уст­ройства. Появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, определяющие точно состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. Еще в 1699 г. Петр I вводит в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издает указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной). В указе по этому поводу говори­лось следующее: «...дела до нынешнего времени писали в столбцы на одной странице и в том исходило бумаги много... А как учнут писать в лист, и на обеих сторонах тетради, расходу бумаге будет меньше».

Тетради, обычно состоящие из четырех листов бумаги, сложенных пополам и сшитых ниткой, не имели переплета, так как переплет стоил дорого.

Первым новым учреждением стал Сенат — первоначально зако­носовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями.

Петр I много внимания уделял устройству сенатской канцеля­рии. Для работы в новых условиях при Сенате учреждается особая должность экзекутора - для записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. Все пакеты, адресованные на имя Сената, при­нимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью «Секретно». Все бумаги вно­сились в реестр и передавались в столы (отделы) для производства (подготов­ки к рассмотрению) в заседании присутствия сенаторам. По завершению подготовки дела к рассмотрению, секретарь докладывал его на заседании сенаторов. После обсужде­ния сенаторы письменно записывали свое мнение, после этого формулировалось и принималось решение. По этим решениям канцелярия составляла указы, которые после регистрации, скрепленные государственной печатью, от­сылались по назначению. На полученные из Сената указы все при­сутственные места и лица должны были направлять рапорт о получе­нии указа, а по исполнении — рапорт об исполнении указа. За не­присылку в Сенат рапорта полагались штрафы: за 1 месяц промедле­ния - 100 руб., за два - вдвое больше и т.д., наконец, 5-месячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры.

В результате петровских реформ в области управления сложи­лась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и кол­легии — в центре,

губернатор, воевода, комиссары и другие органы — на местах.

Всего за 1718-1720 гг. вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат.

В 1720 году Петр 1 утвердил «Генеральный регламент», который стал основой реформы в делопроизводстве. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию учрежде­ний нового типа — коллегий. Доминирующее значение в этих учреж­дениях получил коллегиальный способ принятия решений присутст­вием коллегии, в состав которого, как правило, входили президент, вице-президент, 2—3 советника. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (глава 2 Генерального регламента «О преимуществе коллегий»).

С изданием Генерального регламента делопроизводство стано­вится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окон­чательно отделяются обязанности присутствия как органа, принима­ющего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением — канцелярией. Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. Также в канцелярию входили нотариус, регистратор, кописты, переводчики, толмачи (устный перевод), вахмистр (вахтер для охраны). Регламент настолько подробно разрабатывает все вопросы дея­тельности канцелярии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь ящики с замками), как должны си­деть канцеляристы (по двое за одним столом) и т.д. Рабочий день в коллегиях начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был продлен до 8 часов. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев и праздников. За один день неяв­ки на работу у канцелярского служащего вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье.

В первую очередь в коллегиях рассматривались гос.дела, затем – частные. Гос. дела должны были решаться в течение недели, а частные в течение шести месяцев. Однако коллежское делопроизводство отличалось редкой медлительностью. Некоторые дела (особенно судебные) тянулись годами, и не каждый из участников доживал до решения.

В генеральном регламенте детально разработаны вопросы регистрации документов. Правильное ведение регистрации обеспечивало сохранность документа. Подробно проработаны вопросы документирования и движения дел (документооборота). Новшеством было введение подписи руководителя коллегии на документе, а также подписи членов коллегии, принимавших участие в рассмотрении дела. Впервые Петр 1 стал лично подписывать издаваемые им указы.

Все делопроизводство коллегии велось под наблюдением секре­таря. Важные бумаги составлял он сам, остальные готовились под его надзором. Канцелярская работа распределялась между служащи­ми и обязанность каждого была строго определена регламентом. Так, нотариус вел протоколы («повседневные записки») по всем делам, решавшимся в коллегии и вел реестр нерешенных дел, а сек­ретарь против каждого отмечал, у кого оно находится в производст­ве. Этот реестр постоянно находился на столе присутствия перед местом президиума, чтобы члены коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных дел. Актуариус вел общий журнал всем входящих бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность и заведовал заготовлением канце­лярских принадлежностей. В ведении регистратора находились регистрационные книги («регистратуры») - А, В, С и D. Книги А и В служили для регистрации исходящих документов, С и D — для регистрации вхо­дящих. Книга А использовалась для записи краткого содержания всех документов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга В — для записи краткого содержания документов, направленных дру­гим учреждениям и лицам; книга С содержала краткие выписки из указов и ра­портов, полученных в течение года от царя и Сената.Книга D соответственно, содержала крат­кие выписки из всех полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц документов, которые группировались по террито­риальному принципу.

При каждой коллегии состоял прокурор, наблюдавший за поряд­ком и законностью решения дел. В случае крайней волокиты он должен был доносить об этом генерал-прокурору Сената. В его обязанности входило наблюдение за исполнением указов.

Генеральный регламент устанавливал также процедуру рассмотрения и решения вопроса, которая включала: вступление дела, подготовку дела к слушанию, слушание дела, принятие решения, оформление решения, доведение его до исполнителя, контроль за исполнением, хранение дела.

Все решенные дела сдавались в актохранилища, которые впер­вые по Генеральному регламенту получили европейское наименова­ние — архивы, а заведовал архивами – архивариус. По регламенту уч­реждалось два архива — один общий для всех коллегий при Коллегии иностранных дел, другой — финансовый.

В коллежском делопроизводстве появилось много новых документов, некоторые документы приказного делопроизводства заменились новыми названиями. Новые – векселя, облигации, рапорты, журналы, протоколы, инструкция. Приговоры, указные грамоты, наказы заменены указами, регламентами, резолюциями, челобитные – прошениями. Существенные изменения претерпевает и форма документа. Для многих документов разрабатывается «генеральные формуляры» - образцы, по которым следовало составлять документы.

Выделяется из текста и становится самостоятельным элементом формуляра дата документа. Она пишется под текстом с левой стороны листа. «Октября 17 дня 1723 года».

Самостоятельным элементом формуляра становится наимено­вание документа. Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, от­метки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контро­ле, отметка о направлении в дело и др.

В целом, делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей.

Реформа Петра I затронула в основном центральный уровень государственного управления, почти не отразившись на местных учреждениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издав Указ «Учреждения для управления губерний» 7 ноября 1775г. Губернская реформа Екатерины внесла единообразие в устройство губерний, разграничив административные, судебные и финансовые местные учреждения. Реформа затронула и центральные учреждения, уничтожив большинство коллегий и оставив всего лишь три из них – Иностранных дел Военную и Морскую. Губернские учреждения подчинялись непосредственно Сенату.

Таким образом, XVIII в. в развитии делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением об­щих административных начал деятельности учреждений и, прежде всего бюрократического начала.