2.5. История управления и делопроизводства в 1917—1941 гг.

История развития учреждений управления и делопроизводства до октября 1917 г. характеризуется тем, что имеет давнюю традицию и сложились в достаточно четкую и стройную систему знаний. После революции развитие делопроизводства отличается тем, что начисто вычеркнута историческая ценность предыдущего времени.

Новая система делопроизводства, сложившаяся после переворота 1917 г., качественно отличалась от старой системы, хотя и уходила корнями в традиции предшествующих периодов.

Октябрьский переворот 1917 г., нацеленный на коренной слом старого государственного аппарата, на приобщение к его деятельно­сти широких трудящихся масс, по форме кардинально изменил госу­дарственный аппарат. Всероссийский съезд Советов стал высшим ор­ганом государственной власти. В период между его съездами изби­рался ВЦИК — исполнительная власть. Для непосредственного уп­равления страной образовано первое советское правительство - Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдель­ными отраслями государственного управления были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).

По составу новый аппарат принципиально отличался от старого: т.е. полное отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и граждан­ских чинов». Для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился. В то же время на своих местах оставались многие царские чиновники, игнорировавшие новую власть. Ленин при­знавал, что «...культурный уровень не поднят, и поэтому бюрократы занимают старые места». Необходимо было законодательно офор­мить деятельность гос.структур и упорядочить процессы доку­ментирования. Для этого СНК издает декрет «О порядке ут­верждения и опубликования законов» 1917г. и для оформления администра­тивных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором пере­числялись обязательные реквизиты бланка документов. В период ста­новления советского государственного аппарата много внимания уде­лялось упрощению делопроизводства. Так, в де­кабре 1918 г. было издано поста­новление «О точном и быстром исполнении распоряжений централь­ной власти и устранении канцелярской волокиты». В основном упрощение касалось формы составления текстов документов и в виде рекомендаций по использованию бумаги меньших форматов. Учитывая сложности этого периода, можно сказать, что становление нового делопроизводства шло медленно и неорганизованно. Главный недостаток состоял в игнорировании пре­емственности в развитии системы управления, а, следовательно, и системы делопроизводства. Начался период активного поиска оптимальных подходов к совершенствованию управления и его документационного обеспече­ния.

С этой целью, а именно развития делопроизводства, в 20-х годах создаются две крупные организации: в 1925 г. Оргстрой, а в 1926 г. Государ­ственный институт техники управления (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте. Причем деятельность Орстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка об­разцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), а ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследова­ниям в области управления.

Основным направ­лениям в деятельности ИТУ по вопросам делопроизводства были:

-документооборот учреждений;

- способы регистрации документов;

-выбор рациональных методов учета документации;

-контроль исполнения документов;

- хранение документов.

ИТУ разработан проект реорганизации делопроизводства, в котором пропагандировалась так называемая «безрегистрационная система», базировавшаяся на принципе направления документов непосредственно исполнителям. В проекте новой системы делопроизводства ИТУ излагались следующие общие принципы:

-организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;

-упрощение и краткость регистрации документов и по возможности отказ от регистрации;

-количество инстанций, через которые проходит каждый доку­мент, сокращается до минимума;

-справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энер­гии и времени;

-упрощение контроля за исполнением документов.

ИТУ в 1928 г. были изданы «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и коопе­ративных учреждениях и предприятиях РСФСР», в которых дава­лись рекомендации по составлению перечней документов и дел.

В 1931 г. ИТУ был подготовлен проект «Общих правил документации и документооборота», который явился важным этапом в развитии проблем делопроизводства. Предполагалось ввести «Правила» в качестве типовых и единых для всех учреждений. Разработанные составителями «Правил» признаки группировки дел (корреспондентский, предметно-вопросный, номинальный, географический и хронологический) актуальны в делопроизводстве и сейчас. В «Правилах» последовательно и полно представлена вся технология выполнения операций, включая подготовку дел к сдаче в архив и их архивное хранение. Вполне уместно, учитывая высокий научный уровень исполнения «Правил», их общегосударственную значимость, сравнение этого документа с Единой государственной системой делопроизводства (ЕГСД). К сожалению, «Правила» не были доработаны по отзывам учреждений и окончательно не утверж­дены. ИТУ ликвидировали в апреле 1932 г.

Большое разнообразие видов и форм документов, циркулирующих в советских учреждениях, продолжало оставаться неупорядоченными по форме и содержанию, поэтому в конце 20-х годов встала проблема их уни­фикации и стандартизации. В ИТУ организуется специальное структурное подразделение, занимавшееся этими вопросами— Кабинет стандартизации. Им были разрабо­таны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, про­токолов, извещений и стандарты на материалы, при­меняемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишу­щих машинок и т.п.), средства и предметы конторского труда, включая офисную мебель. Успешной была деятельность Кабинета по стандартизации форматов бумаги (использовался, в частности, опыт Германии).

В 20-е гг. развивались и системы специальной документации. Это связано с тем, что при построении социализма акцент был сделан на документировании таких функций, как плани­рование, учет, контроль. Появляются новые виды документации: производственная, статистическая, бухгалтерская.

В 30-е гг. формируется и укрепляется жесткая, централизован­ная административно-командная система управления, исключающая возможность рассмотрения альтернативных подходов к организации государственного делопроизводства. В результате рушатся структу­ры, занимавшиеся исследованиями вопросов НОТ и делопроизвод­ства; ликвидируются практически все крупные научно-исследова­тельские центры, а их руководители в лучшем случае заканчивают свою жизнь в полном забвении, в худшем — репресси­руются. Атмосфера этого периода наиболее ярко проявлялась в со­циальных заказах власти науке — в частности, усилия были направ­лены на «закрепощение» правовыми средствами населения страны. В этих целях, например, совершенствовалась система учета совет­ских граждан.

Конституция 1936 г. существенно изменила политическую сис­тему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным орга­ном, установилась жесткая система полномочий в издании определенных видов документов для каждой иерархической структуры. Эти нововведения упростили и упорядочили процессы документирования в высших эшелонах власти.

Значительное сокращение масштабов исследований в области уп­равления и делопроизводства не означает, что в 30-е гг. работы в этой сфере прекратились. Усилия ученых реализовались в дея­тельности только отдельных крупных ведомств, где издавались отрас­левые, нормативные и методические материалы: инструкции по веде­нию делопроизводства, указания, правила и т. п. В этот период прово­дились исследования по стандартизации и унификации специальных систем документирования. Некоторые успехи были достигнуты в рационализации бухгалтерской и кадровой документации, предприни­мались попытки властных структур изменить к лучше­му работу с заявлениями, жалобами и письмами трудящихся.

Отсутствие единого методического центра по координированию работы учреждений в области управления и делопроизводства, привело к тому, что в 1941 г. был разработан проект программы, в которой нашли широкое отражение следующие вопросы докумен­тационного обеспечения управления:

-создание организационно-методического центра для руководст­ва постановкой делопроизводства;

-разработка нормативной базы деятельности служб делопроизводства; .

-проведение унификации управленческой до­кументации;

-установление единой системы подготовки ра­ботников делопроизводства;

-создание ВНИИ для разработки комплекса проблем документационного обеспечения.

Однако практической реализации программа не получила из-за начавшейся войны.

Т.образом, при оценке этого периода в целом (учитывая тяжелые условия Гражданской войны, разрухи, классовые битвы, упорная борьба с бюро­кратизмом), можно отметить некоторые положительные моменты:

- организация исследований в области управления, научной организации труда (НОТ) и делопроизводства;

-разработка и внедрение наиболее важных нормативно-методических доку­ментов в сфере документационного обеспечения управления (ДОУ).