2.4. Система министерского делопроизводства XIX - начала XX вв.

В начале Х1Х в. была проведена новая реформа государственно­го управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления — высшие и центральные учрежде­ния, и вместе с реформами Екатерины 2 завершила формирование системы центральных и местных учреждений.

Новая система управления — министерская была основана на принципе единоначалия и зародилась в недрах старой коллежской систе­мы.

Создание министерств с единолично управляющие министрам было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления.

Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутрен­них дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции. На правах министерства — Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь помощника.

Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров — высшее административное учреждение, дей­ствовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, вы­ходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже — 1 января 1810 г. создан Государственный совет — высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Окончательно министерское управление утввердилось с изданием 28 января 1811 г. «Общего учреждения министерств» - законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства включая делопроизводство и систему взаимоотноше­ний с другими учреждениями и лицами.

Структура министерства имела следующий вид:

Канцелярия Министр Совет

министра (помощник) министра

Департаменты - директор

Канцелярия Департамента

Отделение -начальник Отделение Отделение - начальник

(столы) - столоначальник (столы) (столы)

Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия был заложен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений -директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделе­ний.

Совет министра состоял из руководителей основных подразде­лений и собирался для рассмотрения дел, требующих общего решения. В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия минист­ра по своей структуре была аналогична и действовала на правах де­партамента; канцелярии департаментов имели более простое внут­реннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и име­ли штат чиновников — журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержа­ния дел. Например, если в ведении департаментов находились финан­совые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.

В 1811 г. был издан законадательный акт «Общее учреждение министерств» , который определил м закрепил на законодательном уровне всю систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено переписке министерств с другими учреждениями.

В министерский период четко разлитчаются два аспекта дело­производственной деятельности: 1) формы документов, по которым со­вершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин — письмовод­ство), и 2) движение документов и дел.

Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот тер­мин появился во второй половине 18 в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом. Термин «делопроизводство» происхо­дит от сочетания слов «производство дела», а под «делом» в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроиз­водственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела — это решение дела.

Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцеля­рию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и перепис­ка министра с другими министрами, губер­наторами и вообще лицами равного звания. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела. Непосредственно в департаменты поступала переписка с други­ми учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в министерство дела делились на три катего­рии: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соот­ветствии с установленным порядком) —донесения, ведомости, пред­ставления, переписка и др.; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений или дела по обнару­женным злоупотреблениям; дела, «не терпящие времени», или сроч­ные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую оче­редь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канце­лярии, директору департамента — правитель дел канцелярии депар­тамента. Эта была первая стадия делопроизводства, являлась предварительным рассмотре­нием дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался и все дела проходили весь путь его подготовки и рассмотрения — от отдельного стола в составе того или иного отделения, через ди­ректора департамента, до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Кроме того, пер­воначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллеж­ский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения «слово в слово» всех преды­дущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки — изложения толь­ко самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами кан­целярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации — журнальная. Автор известного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 — в департаменте министерства, 36 — в Комитете министров.

Документы министерского периода мож­но разделить на две группы:

1) документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журна­лы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и 2) документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения.

От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора — указы, повеле­ния; от Государственного совета — высочайше утвержденные мнения; от Сената - сенатские указы; от Комитета министров - выписки из журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направля­ли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, пред­ставления. С равными учреждениями министерства обменивались по­средством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомст­венным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в кон­це XVIII в. систему документирования местных учреждений.

Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию отправляемых докумен­тов в журналах и непосредственно отправку.

Отдельный участок делопризводства составляла ревизия дел — проверка ведения дел. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, дирек­торов департаментов; в губерниях —губернатора. Начальники отделений проверяли испол­нение документов по столам и сообщали сведения директору депар­тамента, который каждый месяц проводил про­верку исполненных и неисполненных документов по регистрацион­ным журналам и эти сведения поступали в канцелярию министра. В канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам.

Последняя стадия делопроизводства — отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в предположени­ях. Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах — отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделе­ниями, каждым по своему направлению, затем обобщались в депар­таментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии со­ставлял сводные отчеты по министерству.

Серьезные изменения в системе управления привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположе­нием реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наимено­вание учреждения, наименования структурных подразделений, автор документа, дата документа, регистрационный индекс докумен­та. Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка. Появляется ссылка на поступивший документ. Приобретает устойчивый вид реквизит «Адресат», появивший­ся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве. Получает определенную форму удостоверение доку­мента: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

В целом, форма документа имела следующий вид: (стр.27)

Особенностью организации делопроизводства в этот период - появление достаточно обширной делопроизводственной литературы. Большое значение в этот период имели письмовники — сборники образцов документов. Цель издания сборников образцов документов — дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах. Среди делопроизводственной литературы этого периода важное значение имеют работы Н.В.Варадинова — «Делопроизводство, или теоретическое и практи­ческое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел» (СПб., 1857).

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела си­стема министерского делопроизводства, к концу XIX в. жизнь требовала более гиб­ких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющих­ся общественных отношений система министерского делопроизвод­ства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмот­ря на то, что в конце XIX в. в министерствах и уч­реждениях начинают использоваться пишущие машинки. А с появлением телеграфа и телефона появились новые виды документов – телеграммы и телефонограммы.

В конце XIX — начале XX вв. все большее внимание уделяется упрощению делопроизводства, в основном в системе регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации, а также сокращения количества служебных документов. (особенно в министерствах). Большая работа по упрощению делопроизводства велась в от­дельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало тех­нику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства ус­танавливалось три вида документов — рапорт, предписание, отноше­ние.

Однако работа по совершенствованию делопроизводства и его упрощению не была завершена из-за революции 1917г., которая привела к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и ус­воил многие старые традиции, но зарождался на принципиально но­вых основах.