48. Структура парламента и организация его палат. Общая характеристика верхних палат в двухпалатных парламентах.

Исторически первой сложилась и долгое время была доминирующей двухпалатная структура парламента. Она возникла в Англии в середине XIV в., когда Парламент поделился на Палату лордов и Палату общин, которые существуют и до сих пор. Следовательно, она возникла под влиянием совокупности исторических условий, которые обусловили своеобразную природу государственного строя этой страны. Начиная с XVIII в. наличие двух палат стала считаться необходимым элементом представительного правления (Конституция США 1787 г. образовала Конгресс, который состоял из двух палат: Палаты представителей, что представила всю нацию, и Сената, который представлял штаты). При этом в юридической литературе под двухпалатной системой имелась в виду такая организация законодательной власти, при которой принятие окончательного текста закона осуществляется путем согласования недоразумений между двумя самостоятельными коллегиальными учреждениями - первой и второй, или верхней и нижней палатами.

На поддержку двухпалатной системы можно привести еще два аргумента. Первый, теоретический, заключается в том, что вторая палата служит внутренней противовесом против усиления могущества первой, образуя своеобразный баланс сил в представительном органе, что является основой его жизнедеятельности в целом. Второй - политический: двухпалатное представительство в условиях роспуска основной палаты превращает вторую - в верхнюю важный политический инструмент на случай кризисных явлений или введения чрезвычайного положения.

Существенным элементом внутренней построения однопалатного парламента, палат двухпалатного парламента является парламентские фракции (группы, клубы, парламентские партии), которые определяются как группировка внутри политической партии в парламенте. Образуются они, как правило, из числа депутатов парламента, которые принадлежат к той или иной партии или придерживаются одних и тех же взглядов. Основанием для формирования парламентских фракций есть минимальный количественный состав депутатов, достаточный для их создания: в Австрии - 5; Румынии - 10; Российской Федерации - 35 депутатов.

В парламентских фракциях есть свое руководство: председатель (иногда - бюро, в который входят лидеры партий), в англосаксонских странах назначаются “плети”, обязанность которых - обеспечивать явку членов фракции на пленарные заседания палат, особенно во время голосования.

О роли парламентских фракций в осуществлении государственно-властных функций можно получить реальное представление на примере Португалии. Конституция этой страны закрепляет за ними следующие права: а) участия в работе комиссий Ассамблеи; б) высказывания своих предложений при составлении повестки дня; г) требовать создания небхідночих парламентских комиссий; д) осуществлять законодательную инициативу;

Элементом внутренней построения палат парламентов является их руководящие органы.

Формы организации руководящих органов палат можно разделить на три основные группы:

1) в которых есть единоличные председатели палат (по общему правилу, они имеют одного или нескольких заместителей). Такой вид руководящего органа предусматривает законодательство таких государств, как Великобритания, Россия, Румыния, Япония и др.;

2) руководство которыми осуществляют образованные (избранные) ими коллегиальные органы (президиума, постоянные комитеты и т.п.). Таковы бюро в Испании, оргкомитет в Чехии, президиум сессии в КНР;

3) те, где в палатах парламента и председатель и образован палатой (однопалатным парламентом) коллегиальный орган. Здесь рядом с избранным палатой головой с собственными полномочиями действуют также избранные палатой или образованные партийными фракциями члены коллегиальных руководящих органов, которые также владеют своими правами. В состав такого руководящего органа обязательно входят председатель палаты, его заместители, секретари и квестеры (Австрия, Испания, Италия).

Одной из ключевых фигур есть должность председателя палаты (однопалатного парламента). Основная часть его полномочий связана с организацией и проведением пленарных заседаний. Он представляет парламент в отношениях с другими органами государственной власти, выполняет ряд церемониальных функций (в частности, принимает присягу президента, судей). Одним из главных элементов внутреннего построения палат (парламентов) и одновременно их важнейшим рабочим органом является их постоянные комитеты (комиссии). В палатах (парламенте) любого государства могут образовываться как комитеты и комиссии, которые, разумеется, определенными признаками между собой различаются. Комитеты имеют более сложную структуру (в его составе образуются, как правило, подкомитеты из основных направлений его деятельности) и играют более важную роль в деятельности палат, чем комиссии. Реальное значение некоторых комитетов в отдельных странах (Главного комитета Национального совета Австрии, комитетов по ассигнованиям обеих палат Конгресса США и др.) возросло настолько, что иногда они приобретают конституционного статуса. Постоянные комитеты (комиссии) имеют специализированный характер: каждый из них ведает одной отраслью (сферой), соответственно им и поручается предварительное рассмотрение всех проблем, которые касаются данной отрасли (сферы). Считается наиболее удобной и производительной такая система специализации, при которой круг вопросов относится к компетенции комитетов (комиссий), совпадает с вопросами, которые входят в компетенцию соответствующих министерств. Каждая палата (однопалатный парламент) образует определенное количество постоянных комитетов (комиссий): в США нижняя палата имеет 22, а верхняя - 16; в Австрии - соответственно 33 и 10; в Японии - 18 и 16; во Франции - в каждой палате создан по 6 комиссий.

Особые полномочия имеют постоянные комиссии в Испании, Италии, Мексике, секции в Греции. При определенных условиях они даже принимают законы вместо палат.

Палаты (парламенты) в случае необходимости образуют временные комиссии - следователи, ревизионные, специальные, особые, редакционные и др. Такие комиссии создаются для рассмотрения любого конкретного вопроса и прекращают свое существование после подведения итогов своей деятельности.