15.4. Формы и методы активного регулирования рынка труда

Формы регулирования занятости делятся на две группы: актив­ные и пассивные.

Активная политика на рынке труда — это комплекс мер, на­целенных на содействие скорейшему возвращению безработных к активному труду: помощь при трудоустройстве, содействие в про­фессиональной переподготовке, развитие самозанятости, профес­сиональное консультирование.

474

Активная политика на рынках труда чаще всего разрабатывает­ся в интересах групп населения, находящихся в наиболее неблаго­приятном положении. Однако, по оценкам специалистов, большей эффективностью отличается политика, направленная на улучше­ние функционирования рынка труда в интересах всего населения.

Кейнсианская политика регулирования рынка труда направле­на на стимулирование совокупного спроса за счет средств государ­ственного бюджета (экономический рост, полная занятость, ста­бильность цен, сбалансированность платежного баланса).

Организационные меры государства по устранению диспро­порций в спросе/предложении рабочей силы представляют собой фактор улучшения ее качества и являются средством приближения предложения рабочей силы к структуре спроса на нее. Указанные меры предусматривают организацию системы образования и про­изводственно-технического обучения кадров на базе служб по тру­доустройству. Обучение проводится с учетом всех зарегистриро­ванных вакансий как на бирже труда определенного региона, так и по стране в целом. В этой связи получили развитие:

• подготовка по новым специальностям, в том числе путем пере­ подготовки лиц с устаревшими специальностями;

• обучение работников, впервые приступивших к трудовой дея­ тельности или меняющих место работы;

• переподготовка работников предприятий, подлежащих реорга­ низации в соответствии с требованиями технологии и струк­ турной перестройки;

• организация курсов по повышению квалификации и проведе­ нию периодических стажировок специалистов. Международная организации труда (МОТ) считает, что для

анализа причин напряженности на рынках труда и при разработке мер активной политики необходима следующая информация:

• возрастно-половая структура занятых, незанятых, безработных;

• степень урбанизации и масштабы формальной и неформальной занятости;

475

• доля дохода семьи, получаемого от работы по найму, государ­ ственных пособий, самостоятельной занятости, аренды, дохода от недвижимости;

• распределение предприятий по размерам их собственности;

• открытость экономики для международной конкуренции.

В этой связи определенный интерес представляет зарубежный опыт регулирования рынка труда. Например, в Швеции для обес­печения полной информированности о вакансиях и условиях пред­полагаемой работы, об изменениях на рынке труда принят закон об обязательной регистрации вакантных мест в учреждениях по тру­доустройству. Это позволяет вести систематический учет вакант­ных мест, иметь единый банк данных. С целью информирования населения создано 88 институтов рынка труда. Они изучают воз­можности клиентов, дают рекомендации, направляют на курсы; обеспечивают организацию подготовки и переподготовки кадров на базе предприятия. Профессиональную подготовку на предпри­ятиях проходят и школьники старших классов. Они получают оп­ределенную квалификацию, что отражается в документе о среднем образовании.

Для безработной молодежи на предприятиях организуются кур­сы, где профессиональная подготовка сочетается с производствен­ной деятельностью (Франция, Великобритания, Швеция. Норвегия и др.). В Германии широко распространена система ученичества, при которой молодой человек, не имеющий достаточной квалифи­кации, закрепляется за определенным наставником на 1-3 года и получает необходимую подготовку. Это позволяет ищущему ра­боту получить именно ту специальность и квалификацию, которые необходимы непосредственно данной фирме, гарантировать обу­чающемуся конкретное рабочее место, уменьшить уровень несба­лансированности спроса и предложения на рынке труда.

В некоторых государствах за каждого принятого ученика пред­приятия получают единовременные выплаты. В ряде стран (Фран­ция, Бельгия, Италия) предприятиям, организовавшим ученичество молодежи, снижается размер взносов в систему социального обес-

476

печения, а в некоторых случаях они полностью освобождаются от этих взносов. Так, в Бельгии и Франции фирмы в обмен на сокра­щение взносов на формирование пенсионных фондов осуществля­ют полную или частичную замену лиц предпенсионного возраста безработными с низкой квалификацией, с последующим наймом отдельных из них на постоянную работу. В США средства, исполь­зуемых для обучения молодежи внутри фирмы, освобождаются от налогов. Разрабатываются специальные программы обучения мо­лодежи. В США принят закон о совместной подготовке рабочей силы, во Франции — закон о непрерывном образовании, в Ита­лии — закон о занятости молодежи.

Во многих зарубежных странах осуществляется внутрифир­менная подготовка специалистов (из контингента молодежи, не имеющей достаточного общеобразовательного уровня для поступле­ния в традиционные высшие учебные заведения, готовятся узкоспе­циализированные инженеры); регулирование отраслевой и терри­ториальной мобильности кадров. Такая подготовка осуществляется для стимулирования размещения трудовых ресурсов в трудодефи-цитных районах. Для миграции в эти районы предоставляются субси­дии. Например, пособие при выезде из трудодефицитного района, пособие на переезд и устройство на новом месте. Для предприятий устанавливаются размеры дотаций с учетом категорий районов и вклада компаний (увеличиваются дотации в менее развитые рай­оны). Дотации выплачиваются также в случае создания новых уче­нических или рабочих мест.

Законодательные и финансовые меры государства, направ­ленные на ограничение роста безработицы, предусматривают:

• прямое стимулирование занятости. Оно направлено на расши­рение производства товаров и услуг за счет роста государственных субсидий. Практикуется вложение бюджетных средств в трудоем­кие отрасли: строительство, транспорт, ремонт дорог, сферу услуг и т.д. Этот вид регулирования позволяет открыть в четыре раза больше рабочих мест, чем эквивалентное снижение налогов с пред­приятий;

477

• программы общественных работ, которые представляют собой виды временной трудовой деятельности, не требующие, как правило, профессиональной подготовки и имеющие основной целью содей­ ствие включению в активную трудовую деятельность лиц, испы­ тывающих сложности в трудоустройстве. Эти меры используются в коммунальном хозяйстве, строительстве общественных зданий, ремонтно-восстановительных работах и т.д.;

• создание рабочих мест для молодежи. Например, в США мно­ гие фирмы заключают контракты с будущими выпускниками кол­ леджей и университетов. Это позволяет учащимся целенаправлен­ но готовиться к будущей трудовой деятельности, а предприятиям получать специалистов именно с той подготовкой, которая им не­ обходима. Во Франции учащиеся еще до окончания школы могут через агентство по занятости подыскать себе рабочее место. Наи­ большее распространение данная форма стимулирования занято­ сти получила в странах с низким уровнем безработицы;

• субсидии по занятости. Эта мера, как правило, распространяет­ ся на инвалидов и другие группы населения, неконкурентоспособ­ ные на рынке труда. Для них создаются специализированные и до­ полнительные рабочие места путем директивного выделения опре­ деленного процента специализированных рабочих мест на всех видах предприятий; строительства за счет бюджетных ассигнова­ ний специализированных государственных предприятий, где рабочие места предоставляются только лицам, нуждающимся в социальной защите; финансирования затрат и снижения налогов тем работода­ телям, которые создают на своих предприятиях специализирован­ ные рабочие места;

• специальные программы трудоустройства для работающих жен­ щин с низкой квалификацией. Наибольшее распространение они получили в США;

• полное или частичное субсидирование рабочих мест на част­ ных предприятиях или снижение для них социальных налогов. Так, в Германии при приеме на работу долговременных безработ­ ных предприятиям полагаются субсидии. Во Франции за каждого

478

принятого неквалифицированного рабочего выплачиваются еди­новременные дотации, а за каждого дополнительно принятого ра­ботника в возрасте 16-26 лет предоставляются налоговые льготы; организация на предприятии курсов профессиональной подготов­ки частично субсидируется государством. В случае найма и обуче­ния молодежи 16-18 лет без полного среднего образования госу­дарственные органы Великобритании, Италии, Швеции покрыва­ют 80 % издержек предприятий;

• рост государственных капитальных вложений в экономику с целью существенной структурной перестройки ее отраслей. Дан­ ная мера особенно характерна для Японии. В этой стране в после­ военный период происходила крупная перестройка экономики: сначала шло преимущественное развитие текстильной промыш­ ленности, затем судостроительной, сталелитейной, автомобиле­ строительной, электротехнической, электронной, сферы услуг. Благодаря внутрифирменной мобильности эта перестройка не со­ провождалась значительным высвобождением рабочей силы.

Меры косвенного воздействия на рост занятости включают:

• инвестирование наиболее перспективных или трудоемких от­ раслей через дешевый кредит для частных капитальных вложений, через механизм государственной банковской системы, а также за счет изменений в системе налогообложения. Наибольшее распро­ странение эта мера получила в Австрии;

• изменение структуры налогообложения за счет сокращения доли налогов, взимаемых с общей суммы заработной платы и взно­ сов в фонды социального страхования и роста доли налогов на основной капитал и прибавочную стоимость; предпочтение про­ изводственному капиталу перед финансовым и выплатой диви­ дендов.

Кмерам по сокращению предложения на рынке труда относятся:

• репатриация иностранных рабочих и ограничение доступа на рынок труда женщинам (Швейцария);

• стимулирование досрочного выхода на пенсию (Бельгия, Гер­ мания);

479

• увеличение продолжительности школьного образования, вве­ дение ежегодного оплачиваемого учебного отпуска;

• увеличение продолжительности ежегодных оплачиваемых от­ пусков (Германия);

• увеличение продолжительности отпуска по уходу за ребенком (Бельгия);

• снижение границы пенсионного возраста (Бельгия, Германия);

• использование гибких режимов рабочего времени. Предпола­ гает сокращение рабочей недели, рабочего дня, а также регулиро­ вание или распределение фонда рабочего времени путем увеличе­ ния доли частично занятых в общем объеме наемных работников. В Бельгии действует закон о 38-часовой рабочей неделе; использу­ ется принцип сокращения рабочего времени на 5 % и заработной платы на 3 % для увеличения занятости на 3 %. Предприятия, не увеличившие прием на работу, должны перечислять экономию от снижения заработной платы в министерство труда и занятости. Продолжительность рабочего дня может удлиняться или сокра­ щаться на 2 часа. В Германии предприниматели по согласованию с профсоюзами (без участия государства) могут устанавливать 40, 39 или 35-часовую рабочую неделю. В ряде стран используется увеличение занятости путем введения неполной рабочей недели с сохранением всех социальных прав;

• надомничество. Им в Западной Европе и США охвачена значи­ тельная часть занятых на малых предприятиях в легкой промыш­ ленности. Кроме того, развитие системы обработки данных, техни­ ки связи делает возможной работу дома для большого числа спе­ циалистов. Так, к быстрому увеличению надомной занятости ведет распространение персональных компьютеров, включенных в ин­ тегрированные коммуникационные системы. Такими компьютера­ ми располагает каждая третья американская семья. Основной кон­ тингент работающих дома — это молодые специалисты, в том чис­ ле женщины, имеющие детей;

• временная или случайная занятость. Она означает работу не­ полное рабочее время на основе субподряда без дополнительных

480

преимуществ. Временная работа может быть связана с работой во время пиковых нагрузок, с подменой постоянного работника на время его отпуска или болезни, с разовыми заданиями, с работой «по требованию». В последние 5-10 лет в ряде стран получили раз­витие посреднические фирмы кадрового обеспечения. Такая фир­ма принимает работников и заключает контракт с предприятием о передаче их на временную работу. Временная занятость позволяет снизить расходы на рабочую силу и повысить конкурентоспособ­ность продукции; предоставляет многим трудящимся возможность больше времени уделять другим видам деятельности; повышает шансы для безработных в получении работы. Однако временно за­нятые лишаются ряда социальных выплат, их труд оплачивается ниже; в период спада производства они чаще других оказываются безработными; предприниматели проявляют меньшую заинтере­сованность в финансировании их подготовки и переподготовки,

• использование срочных контрактов при найме на работу (при­ меняется в случае временной занятости) и особых контрактов (в форме стажировки);

• система пожизненного найма используется в Японии. Работни­ ки нанимаются непосредственно из учебных заведений, после ис­ пытательного срока приобретают статус постоянного работника и гарантии занятости до пенсии (55 лет). Для них ежегодно произво­ дится увеличение заработной платы за выслугу лет и предоставля­ ются другие материальные выгоды. Каждые 2-3 года происходит перемещение работника с одного рабочего места на другое. Регу­ лирование рабочей силы осуществляется за счет сезонных, времен­ ных рабочих, а также путем временного увольнения постоянных рабочих и сокращения сверхурочных работ. Продолжение работы лиц старших возрастов поощряется: для них создаются рабочие места, удлиняется срок работы лиц старше 55 лет. Так, в 75 % кор­ пораций пенсионный возраст повышен до 60 лет;

• конверсия оборонных предприятий. Реорганизация оборонных заводов в гражданские ведет к росту рабочих мест. Для того, чтобы конверсия стала реальным средством регулирования занятости, не-

481

обходимо: создать систему информирования, поставляющую орга­нам власти, предпринимателям и профсоюзам сведения о пред­стоящем закрытии предприятий военной промышленности; подго­товить планы альтернативного использования для каждой военной базы и каждого предприятия оборонной промышленности; провес­ти перестройку бездействующих предприятий, необходимую для их перевода на выпуск гражданской продукции;

• стимулирование самостоятельной занятости населения, в том числе безработных и временно уволенных, которые самостоятель­ но создают специальные и временные рабочие места для себя. В развитых странах основная масса самостоятельно занятых сосредо­ точена в отраслях сельского хозяйства, лишь 7 % — в обрабаты­ вающей промышленности. Для безработных, решивших заняться бизнесом, право на получение пособия по безработице или ком­ пенсации при увольнении заменяется правом на получение едино­ временной суммы, используемой для открытия своего дела. Разра­ ботаны специальные системы финансирования для безработных, решивших создать свой собственный бизнес. По французской сис­ теме Chomeur-Createur (безработные-созидатели) размер выдавае­ мых сумм зависит от опыта предыдущей работы и продолжитель­ ности безработицы (предпочтение отдается лицам с более корот­ ким сроком безработицы). Эта система разрешает безработным приобретать любые предприятия, если они имеют в них контроль­ ный пакет акций, или создавать новые. В Великобритании система пособий для создания предприятий предусматривает выплату в те­ чение года еженедельного пособия в сумме 40 фунтов стерлингов всем лицам, не имеющим работы в течение 8 и более недель. Для вступления в эту систему безработный должен инвестировать в но­ вое дело 1000 фунтов стерлингов, которые могут быть получены в качестве кредита;

• содействие в развитии малого и среднего бизнеса (находит ис­ пользование во Франции, Великобритании, США, Швеции и дру­ гих странах). Финансовая помощь малому предпринимательству включается в специальные программы занятости. В Великобрита-

482

нии, например, при поддержке муниципальных властей безработ­ные могут основать собственное дело либо в виде микрофирм, либо предприятий третьего сектора. Микрофирмы — это традици­онные частные мелкие предприятия, обслуживающие местный ры­нок. Предприятия третьего сектора — компании кооперативного типа, созданные лицами местной общины с помощью либо фондов взаимопомощи, либо пожертвований неправительственных орга­низаций. Нередко организации мелкого бизнеса становятся под­собными предприятиями крупной фирмы. Мелкие предпринима­тели имеют льготные кредиты. Широко распространено страхова­ние малого бизнеса;

• гибкая система занятости. Ее функционирование связано с уси­лением производственной гибкости, в результате которой проис­ходит диверсификация производства, рост числа мелких производ­ственных единиц, мобильных малых предприятий, ориентирован­ных на потребителя, развитие подрядных форм труда. В рамках этой системы широко применяется дифференциация заработной платы как внутри, так и между предприятиями. Важное значение имеют гибкость использования рабочей силы, ее подвижность, гибкость рабочего времени (в частности применение гибких режи­мов), вовлечение персонала в управление фирмой. Однако увели­чение масштабов гибких форм занятости усложняет решение соци­альных проблем: усиливается нестабильность положения времен­но занятых и работающих в условиях гибких режимов рабочего времени; сокращается число трудящихся, имеющих право на полу­чение пособий и выплат по социальному обеспечению. Поэтому к широкому использованию гибких систем занятости следует от­носиться с определенной осторожностью.

Одна из причин высокой безработицы — широкое использова­ние мер социальной защиты. Обеспечивая уровень минимальной заработной платы, они оставляют трудящихся с низкой квалифика­цией без работы, а законы, направленные на создание гарантий за­нятости, вынуждают предприятия отказываться от дополнительного

483

найма на постоянную работу. Широкие масштабы приобретает скры­тое дерегулирование трудовых отношений путем уменьшения уровня защиты трудящихся без сколько-нибудь явных изменений в законодательных и нормативных актах. Опыт показывает, что традиционные меры не оказывают должного влияния на процессы занятости. Поэтому необходимо дальнейшее развитие активной политики. С этой целью на Западе разработана концепция между­народной глобальной занятости. Она направлена на развитие мер по сокращению предложения на рынке труда и предусматривает:

• учет всех видов экономической и социально полезной для об­ щества трудовой деятельности человека. К занятым целесообразно относить не только лиц, получающих за свой труд денежное возна­ граждение, но и принимающих участие в нетрадиционных рынках труда («теневая» экономика, работа домохозяек, работа пенсионе­ ров у себя дома и т.д.);

• распределение совокупного объема работ между всем взрос­ лым населением страны. Предполагается нормирование работы, ко­ торое предусматривает ее перераспределение прежде всего путем уменьшения индивидуальной трудовой нагрузки, приходящейся на каждого работающего. Решение этой задачи связано с широким использованием таких мер активного регулирования занятости, как увеличение продолжительности школьного обучения, использова­ ние прогрессивной шкалы выхода на пенсию, частичная занятость, увеличение продолжительности отпусков и т.д.;

• установление годового гарантированного минимального дохода для каждого взрослого. Предусматривается ослабление связи между занятостью и доходами как средством удовлетворения потребно­ сти человека. Стимулируется использование альтернативной заня­ тости. Установление минимального годового дохода предполагает финансирование из средств, выделяемых на снижение безработи­ цы, из прибыли предприятий и негосударственных дотаций;

• индивидуализацию структуры жизнедеятельности человека, диверсификацию режима и форм его работы. Эти меры предпола­ гают обязательное применение частичной занятости, когда моло-

484

дежь совмещает работу с учебой; переход на неполную занятость работающих старших возрастных групп. В период активной трудо­вой жизни рекомендуется прерывать работу для повышения обра­зовательного уровня.

С учетом зарубежного и отечественного опыта всю совокуп­ность мероприятий по активному регулированию рынка труда можно объединить в две укрупненные группы: повышающие и снижающие уровень занятости.